從日本國(guó)立大學(xué)法人化看我國(guó)高校去行政化*

任麗嬋

(忻州師范學(xué)院　教育系，山西　忻州　034000)

從日本國(guó)立大學(xué)法人化看我國(guó)高校去行政化*

任麗嬋

(忻州師范學(xué)院教育系，山西忻州034000)

摘要日本國(guó)立大學(xué)法人化與我國(guó)高校去行政化發(fā)生在相同的國(guó)際背景下，目標(biāo)都指向強(qiáng)調(diào)“績(jī)效”的大學(xué)管理制度。但日本變革的過程是削弱教授管理權(quán)限，強(qiáng)化校長(zhǎng)管理層事務(wù)管理的專業(yè)化。我國(guó)去行政化的趨勢(shì)將是學(xué)術(shù)權(quán)力的回歸，同時(shí)建立與市場(chǎng)協(xié)調(diào)的管理機(jī)制，加強(qiáng)管理層運(yùn)行的科學(xué)性。高校去行政化的實(shí)質(zhì)是政府與市場(chǎng)在大學(xué)治理權(quán)力上的一種博弈，而學(xué)術(shù)團(tuán)體在其中能夠且應(yīng)該發(fā)揮其積極性。

關(guān)鍵詞法人化；去行政化；政府；市場(chǎng)

日本國(guó)立大學(xué)法人化與我國(guó)高校去行政化是發(fā)生在相同國(guó)際背景下不同國(guó)別內(nèi)的變革。兩者都體現(xiàn)一個(gè)“化”的過程?！盎闭Z境的引入無疑在尋求某種“度”上的平衡，其背后都在找尋一種新的資源配置方式，一種利益相關(guān)者間新的平衡或協(xié)調(diào)。在這個(gè)過程中，日本國(guó)立大學(xué)法人化是怎么做的？我國(guó)高校去行政化又將指向何處？

一、日本國(guó)立大學(xué)法人化的緣起及推進(jìn)

日本國(guó)立大學(xué)法人化改革從緣起看，屬于一項(xiàng)由政府主導(dǎo)的“自上而下”的行政改革。20世紀(jì)90年代，日本經(jīng)濟(jì)處于持續(xù)衰退時(shí)期，戰(zhàn)后曾經(jīng)管用的擴(kuò)大公共投資等凱恩斯主義政策也變得匱乏無力[1]。經(jīng)濟(jì)的低迷以及20世紀(jì)80年代中期英國(guó)、新西蘭等西方發(fā)達(dá)國(guó)家所進(jìn)行的國(guó)家行政體制改革都在很大程度上推進(jìn)了日本政府開展一系列旨在削減財(cái)政支出、提高運(yùn)營(yíng)績(jī)效的行政體制改革。日本國(guó)立大學(xué)作為國(guó)家行政機(jī)構(gòu)之一，也因缺乏足夠的財(cái)政資源和充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力等內(nèi)憂外困被推到了改革的前沿。無論是出于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，還是為提高行政效率，抑或?yàn)閺氐准せ顕?guó)立大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)活力等，日本在新世紀(jì)開展的這次地震式變革中無不受著避免政府過多介入、強(qiáng)化市場(chǎng)調(diào)節(jié)等新自由主義理念的深刻影響?！斑@是一項(xiàng)徹頭徹尾的高等教育自由化措施，與其說它是一項(xiàng)高等教育改革，不如說它是以新自由主義為根底的行政改革的一部分?！盵2]日本國(guó)立大學(xué)法人化改革的目的就是為了提高“績(jī)效”。

從內(nèi)容上看，日本國(guó)立大學(xué)法人化改革始于對(duì)國(guó)立大學(xué)身份的重新認(rèn)定。2003年出臺(tái)的《國(guó)立大學(xué)法人法》確定了國(guó)立大學(xué)的獨(dú)立法人地位。2004年4月，日本正式賦予87所國(guó)立大學(xué)法人資格，改變了它作為國(guó)家行政組織一部分的傳統(tǒng)身份，賦予其獨(dú)立承擔(dān)教育與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的權(quán)利。伴隨大學(xué)身份的轉(zhuǎn)換，學(xué)校的教師也不再擁有高枕無憂的公務(wù)員身份，而是實(shí)行公開招聘制度和任期制度。相應(yīng)的財(cái)政支援體系也發(fā)生了巨大變化，政府撥付的運(yùn)營(yíng)費(fèi)交付金采用了“效率化系數(shù)”的方式，每年實(shí)行將近1%的減額。但在科研資金的配置中則加大了競(jìng)爭(zhēng)性撥款的成分。政府的財(cái)政撥付參照第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)大學(xué)的評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行。改革最終的有形落腳點(diǎn)體現(xiàn)在大學(xué)管理體制的變化上，如圖1所示[3]。

圖1　日本國(guó)立大學(xué)法人化改革前后的管理機(jī)構(gòu)對(duì)比圖

改革之前與之后的國(guó)立大學(xué)管理機(jī)構(gòu)最大的區(qū)別有兩點(diǎn)：一是學(xué)術(shù)和事務(wù)系統(tǒng)在改革前是分離的，之后變得一體化了；二是改革前的管理權(quán)限主要由學(xué)部教授會(huì)掌握，改革后的管理權(quán)限則集中于以校長(zhǎng)為中心的校級(jí)組織上。校長(zhǎng)層面的決策或管理智囊團(tuán)中與改革前的明顯不同是增加了校外人員部分，即設(shè)立專門的運(yùn)營(yíng)協(xié)議會(huì)，主要負(fù)責(zé)更加專業(yè)、科學(xué)地經(jīng)營(yíng)大學(xué)。以廣島大學(xué)為例，改革前只有兩個(gè)副校長(zhǎng)，之后卻有十幾個(gè)。改革之后，校長(zhǎng)層面的決策主要由評(píng)議會(huì)、役員會(huì)、運(yùn)營(yíng)協(xié)議會(huì)共同進(jìn)行。評(píng)議會(huì)主要由各院長(zhǎng)組成，取代了部分院系的教授會(huì)。役員會(huì)相當(dāng)于常委會(huì)，由法人代表校長(zhǎng)和各理事組成。運(yùn)營(yíng)協(xié)議會(huì)相當(dāng)于董事會(huì)，其內(nèi)外部人員的比例為5∶5。改革后的校長(zhǎng)可以保留40%的截留基金，依據(jù)各院系貢獻(xiàn)的大小再行分配?？梢?，日本國(guó)立大學(xué)法人化改革實(shí)質(zhì)上是增加了校長(zhǎng)權(quán)力部分，而削減了教授會(huì)的部分權(quán)力，但教授依然享有較大的學(xué)術(shù)權(quán)力。

二、我國(guó)高校去行政化的背景及期望

自上世紀(jì)90年代探討現(xiàn)代大學(xué)制度開始，“去行政化”逐漸進(jìn)入公眾的視野。尤其是《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中提出要“取消科研院所、學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位實(shí)際存在的行政級(jí)別和行政化管理模式”以及隨后兩會(huì)中相關(guān)的討論，直接引起全國(guó)范圍內(nèi)關(guān)于大學(xué)“去行政化”的熱烈探討。各界紛紛對(duì)什么是、為什么、怎么樣“去行政化”以及它的合理性、可行性和長(zhǎng)期性等問題進(jìn)行了論證。正如中國(guó)人民大學(xué)校長(zhǎng)紀(jì)寶成、北京大學(xué)校長(zhǎng)周其鳳、北京師范大學(xué)校長(zhǎng)鐘秉林等人的觀點(diǎn)，“去行政化”絕不是簡(jiǎn)單的“取消行政級(jí)別”或“取消行政管理”。高校行政化的表現(xiàn)有內(nèi)外部之分：內(nèi)部包括高校按行政機(jī)構(gòu)設(shè)置管理部門從而導(dǎo)致的官氣重、學(xué)術(shù)管理的行政化、教授和教職工權(quán)力被邊緣化等；外部包括國(guó)家層面設(shè)立的眾多管理高校的教育行政機(jī)構(gòu)、對(duì)大學(xué)行政等級(jí)劃分以及高校成為行政機(jī)構(gòu)等[4]。高?！叭バ姓笔巧婕皟?nèi)外部各利益相關(guān)者的背后博弈，旨在形成適合現(xiàn)時(shí)大學(xué)所需管理機(jī)制的一種措施或過程。

其實(shí)，我國(guó)高校行政化傾向具有一種“與生俱來”的先天稟賦，但為什么會(huì)在當(dāng)今時(shí)代下如此強(qiáng)烈地要求“去行政化”？從國(guó)際背景看，全球化和市場(chǎng)化已經(jīng)成為大趨勢(shì)，各國(guó)尋求依托于知識(shí)經(jīng)濟(jì)和信息技術(shù)的新型競(jìng)爭(zhēng)模式越來越多地把高等教育看成是一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。從國(guó)內(nèi)環(huán)境看，2001年中國(guó)加入WTO對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)、政治體制是一次沖擊，它要求建立以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制以及為之服務(wù)的配套政治體制。其中關(guān)于“教育服務(wù)”的條款也在很大程度上促進(jìn)了市場(chǎng)對(duì)教育資源的配置和國(guó)家教育權(quán)力的逐步分化、讓渡。處在世界體系中的中國(guó)高校，培養(yǎng)具有創(chuàng)新能力和國(guó)際視野的精尖人才越來越成為參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)。錢學(xué)森之問：“為什么中國(guó)教育培養(yǎng)不出杰出人才？”又一語激起千層浪。中國(guó)高校“太行政化”的詬病藉此成為討論的焦點(diǎn)。

于是，公眾帶著一種期望，既是對(duì)高校的期望，更是對(duì)政府的期望。期望能夠通過改變現(xiàn)有的大學(xué)管理機(jī)制，一方面回歸教授學(xué)術(shù)權(quán)力，另一方面提高大學(xué)運(yùn)營(yíng)績(jī)效。而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響下的行政化氣息不去，我國(guó)高校“千校一面”、無法適應(yīng)多元市場(chǎng)需求的現(xiàn)狀就沒法改變，現(xiàn)代大學(xué)制度就建立不起來。因此，無論是出于何種目的和利益考慮的社會(huì)各界都將期望寄托在“去行政化”的過程中。期望能夠通過這項(xiàng)改革，達(dá)到《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》中提出的“政校分開、管辦分離”“建設(shè)依法辦學(xué)、資助管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與的現(xiàn)代學(xué)校制度”等目標(biāo)。但現(xiàn)實(shí)是，我國(guó)大學(xué)在1999年的《高等教育法》中已經(jīng)取得了法人資格，卻并未能實(shí)現(xiàn)真正的法治化。去行政化還僅停留在喊口號(hào)層面，并沒有實(shí)際行動(dòng)。到底是政府不愿作為，高校不能作為還是徹底改變現(xiàn)局的壓力本來就沒那么大？有學(xué)者從制度變遷的視角指出，變革現(xiàn)狀的主體、制度裝置、變遷的動(dòng)機(jī)和力量等都還沒有成熟[5]。應(yīng)該說，已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了問題的癥結(jié)所在，但卻遲遲不出招的原因除“歷史頑疾”外主要有兩點(diǎn)：一是背后的壓力或威脅還沒有達(dá)到真正需要改變的程度；二是一套可預(yù)期良好效果的、能夠?qū)嶋H操作的制度設(shè)計(jì)還未出臺(tái)。

三、“法人化”與“去行政化”的背后

“法人化”與“去行政化”在同一國(guó)際背景下不期而遇，一個(gè)強(qiáng)調(diào)“立新”、一個(gè)強(qiáng)調(diào)“破舊”，卻都是為了達(dá)到提高大學(xué)運(yùn)營(yíng)“績(jī)效”的目標(biāo)。它們之間既因面臨同樣的國(guó)際形勢(shì)而有著一定的聯(lián)系，又因處于不同國(guó)別而有著各自不同的方向。“法人化”是日本語境下的提法，旨在確立國(guó)立大學(xué)獨(dú)立法人的身份，由此改革低效的大學(xué)管理體制。如果從20世紀(jì)70年代日本國(guó)立大學(xué)法人化理念的初次提出到1996年改革方案的形成，再到2003年《國(guó)立大學(xué)法人法》的頒布，直至2004年的正式實(shí)施，日本國(guó)立大學(xué)法人化改革是用了20多年的時(shí)間去扭轉(zhuǎn)固有的認(rèn)識(shí)，又用了8年時(shí)間去做法律、制度層面的準(zhǔn)備，最后才得以落實(shí)?！叭バ姓笔侵袊?guó)語境下的提法，表明已有觀念和體制影響之深，“去舊”是在即將改革之前的思想預(yù)熱階段。且不說這個(gè)階段還要多長(zhǎng)，但可以肯定的是目前仍處于這樣的狀態(tài)中。從機(jī)制上看，日本國(guó)立大學(xué)法人化改革后并沒有減少行政管理部分，反而增加了校長(zhǎng)層面的決策、管理機(jī)構(gòu)。國(guó)內(nèi)在討論“去行政化”時(shí)，人們頭腦中浮現(xiàn)的畫面多是去掉行政級(jí)別、削減行政機(jī)構(gòu)。這樣的反差說明什么？說明我們還沒有深入到“去行政化”的背后去思考更深層次的問題。其實(shí)，日本國(guó)立大學(xué)改革后，學(xué)術(shù)和事務(wù)盡管在體系上一體化了，卻在權(quán)力上有明確分工，形成教授管理學(xué)術(shù)而校長(zhǎng)管理事務(wù)的局面。變革過程只是將教授會(huì)管理學(xué)校事務(wù)的那部分權(quán)力歸還到校長(zhǎng)層面。中國(guó)的高校一直以來行政權(quán)力大于學(xué)術(shù)權(quán)力，這無疑會(huì)要求學(xué)校管理層面將學(xué)術(shù)權(quán)力回歸給教授，而保留管理權(quán)力部分。先不論日本改革或中國(guó)未來改革效果會(huì)如何，從表面上看，兩者都是行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的重新分配。但從背后的利益驅(qū)動(dòng)來看，其實(shí)都反映了市場(chǎng)與政府之間的較量，是市場(chǎng)下的“績(jī)效”觀引入高校運(yùn)營(yíng)的過程，不同之處只是個(gè)“度”的把握問題。

大學(xué)作為一種由中世紀(jì)行會(huì)組織一直發(fā)展到現(xiàn)在都沒有消亡的機(jī)構(gòu)，為什么在經(jīng)歷了幾百年后的今天要面臨“法人化”和“去行政化”的現(xiàn)實(shí)？可以說，自從它失去了“象牙塔”的身份地位，其變革就越來越多地受制于外部力量的影響?！半S著院校機(jī)構(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大和日益復(fù)雜化，要求更高層次的專業(yè)管理的壓力也將與日俱增?！盵6]市場(chǎng)這只“無形手”在全球新自由經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天發(fā)揮著越來越大的作用。大學(xué)的事務(wù)管理是應(yīng)該按照政府的旨意更多一些還是按照市場(chǎng)的自身調(diào)節(jié)更多一些？這本身是政府與市場(chǎng)在大學(xué)內(nèi)的一種博弈。大學(xué)在無比強(qiáng)大的外部力量面前已經(jīng)顯得力不從心，已經(jīng)不能夠像中世紀(jì)那樣主宰自己的命運(yùn)。但大學(xué)沒有消亡的歷史又正好說明有其存在的不可替代性和持續(xù)性，這個(gè)特性決定了大學(xué)可以在一定范圍內(nèi)(學(xué)術(shù)的范圍)為自己做主，只不過在當(dāng)今開放的社會(huì)中這個(gè)范圍變得越來越小。大學(xué)作為一種被博弈的對(duì)象或場(chǎng)所，如何趁此交鋒或博弈時(shí)期，站出來做好自己的主，弄明白哪些事情必須自己管，而哪些事情可以是由政府或市場(chǎng)管？

可見，無論是“法人化”還是“去行政化”，都表現(xiàn)為行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力之間的重新分配，背后卻是一種市場(chǎng)和政府的較量，市場(chǎng)在推動(dòng)政府以一種更加間接和隱形的方式起作用。回到我國(guó)當(dāng)下的“去行政化”，至少有幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)是一致的：(1)去行政化并不是對(duì)原有框架的全盤否定，而是隨著社會(huì)分工和市場(chǎng)理念的深入，作為一種為學(xué)術(shù)服務(wù)的管理體系如何進(jìn)一步專門化、科學(xué)化的表現(xiàn)；(2)教授會(huì)等學(xué)術(shù)團(tuán)體在去行政化過程中能夠或需要把握多少“權(quán)力”，這并不僅僅是個(gè)博弈的過程，更重要的是背后要遵循教育規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律。學(xué)術(shù)活動(dòng)要盡可能在學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)下進(jìn)行，行政管理活動(dòng)盡可能在市場(chǎng)資源配置下進(jìn)行。(3)去行政化從口號(hào)落實(shí)為行動(dòng)還需要一段時(shí)間，各界既要積極地發(fā)揮推動(dòng)作用，又要避免矯枉過正。

四、我國(guó)高校去行政化如何“破舊立新”

“破舊立新”的過程是協(xié)調(diào)各方博弈主體間“度”的問題，是推進(jìn)“去行政化”的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。下面從思路上提供一些建議。

(一)去行政化并非大學(xué)自身“能為”的事情，需要政府的積極態(tài)度和行動(dòng)

這不僅是因?yàn)槿バ姓旧硎鞘袌?chǎng)潛在力量逐步敦促行政改革由被動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的過程，更重要的是我國(guó)特殊的國(guó)情背景。無論是大學(xué)內(nèi)部還是外部的行政化表現(xiàn)都與長(zhǎng)期以來政府主導(dǎo)下的集權(quán)管理模式有關(guān)。一方面的問題正如諸多大學(xué)校長(zhǎng)的顧慮，單獨(dú)取消大學(xué)行政級(jí)別無異于削弱高等教育的地位；另一方面的問題是大學(xué)管理層的核心絕大部分都是教授，但這些教授出身的領(lǐng)導(dǎo)在擔(dān)任行政角色后卻不能完全按照學(xué)術(shù)的邏輯辦事。正所謂“在學(xué)術(shù)界，改革非常艱難——不管一些教授有關(guān)別人事務(wù)的改革多么激進(jìn)，高等教育機(jī)構(gòu)有關(guān)他們自己的事務(wù)是最保守的?！盵7]因此，高校去行政化改革需要政府牽頭。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，政府角色逐步由“全能型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)型”，往往通過財(cái)政支持和法律約束以及借助于市場(chǎng)和社會(huì)力量的方式進(jìn)行間接調(diào)控。一方面要轉(zhuǎn)變“自上而下”的傳統(tǒng)行政化管理觀念，另一方面也要逐步為高校減政放權(quán)。

(二)大學(xué)發(fā)展有其客觀的教育規(guī)律，因此大學(xué)又有很多“可為”的事情

首先，在去掉舊有的行政化傾向和形成新的大學(xué)管理機(jī)制期間，無論是理論研究者還是實(shí)踐行動(dòng)者都可以在很大程度上發(fā)揮主觀能動(dòng)性，在不斷喚醒革新意識(shí)的同時(shí)探索中國(guó)背景下符合教育規(guī)律的管理模式將是更為迫切的任務(wù)。其次，大學(xué)對(duì)任何一個(gè)國(guó)家來講，在當(dāng)今知識(shí)經(jīng)濟(jì)背景下的地位無論如何都顯得尤為關(guān)鍵。大學(xué)可以通過人才培養(yǎng)的過程來發(fā)揮其影響社會(huì)的積極作用。大學(xué)在落實(shí)人才培養(yǎng)的本質(zhì)職能時(shí)，需要時(shí)刻關(guān)注對(duì)人才培養(yǎng)的必要素質(zhì)及養(yǎng)成途徑的探索，藉此把握自身發(fā)展的命脈，保持其不可替代性。

(三)尋求“去行政化”解決的突破點(diǎn)，“分權(quán)制衡”的思路是關(guān)鍵

“去行政化”涉及的主要利益相關(guān)者是政府、市場(chǎng)和學(xué)術(shù)團(tuán)體三方面。在日本三者間的協(xié)調(diào)是降低學(xué)術(shù)團(tuán)體的事務(wù)管理權(quán)限，而增加更多以市場(chǎng)調(diào)控為主的專業(yè)化管理層。我國(guó)在“度”的把握上主要是削弱行政管理層的學(xué)術(shù)干預(yù)權(quán)力，加強(qiáng)其事務(wù)管理的科學(xué)、專業(yè)化成分，爭(zhēng)取將學(xué)術(shù)和行政事務(wù)分離，達(dá)到“校長(zhǎng)治校、教授治學(xué)”的目標(biāo)。具體看來，一方面是管理層人員的選拔上，更注重其科學(xué)性，另一方面要發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)的積極作用，注重與第三方機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，以提高我國(guó)高校的運(yùn)營(yíng)實(shí)效；從制度層面上看，因?yàn)椤皩W(xué)術(shù)權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本特征是底部沉重，影響彌散和決策漸進(jìn)”[8]，因此要形成適合學(xué)術(shù)活動(dòng)的扁平化管理機(jī)制。

總之，行政化傾向已經(jīng)導(dǎo)致我國(guó)高校學(xué)術(shù)權(quán)力式微、先天市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)能力不足。在這一場(chǎng)“去行政化”的博弈中，如何達(dá)到適應(yīng)時(shí)代所需的一種新的平衡狀態(tài)。這既是一個(gè)權(quán)限重新劃分的問題，也是一個(gè)制度重新配置的問題。

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(責(zé)任編輯李世萍)

Study on the De-administration of Chinese Universities from the View of Legal Personalization Reform of Japanese National Universities

RENLi-chan

(School of Education，Xinzhou Normal University，Xinzhou，034000，China)

Abstract：The de-administration of Chinese universities happens under the same international background with the personalization reform of Japan national universities which all of them emphasize the performance of university management system. The reform of Japanese national universities is to weaken professors' management authority and to strengthen the professional level of management while the de-administration of Chinese universities is to regress the academic power，build the management mechanism and strengthen the scientific operation of management levels.The essence of the de-administration reform is a dice game between government and market，and academic groups can and should play an active role in the game.

Key words：legal personalization reform；de-administration；government；market

*收稿日期2015-08-03

作者簡(jiǎn)介任麗嬋(1982-)女，山西忻州人，講師，博士，主要從事高等教育管理研究.

中圖分類號(hào)G649.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A