異地高考政策制定過程中的利益博弈分析*

彭華安

(南京師范大學　文學院，江蘇　南京　210097)

異地高考政策制定過程中的利益博弈分析*

彭華安

(南京師范大學文學院，江蘇南京210097)

摘要作為一個涉及利益復雜、沖突性較強、參與角色多元的政策議題，異地高考政策的形成受到中央政府決策層與地方政府執(zhí)行層、中央政府決策層與城市戶籍居民、中央政府決策層與流動人口利益博弈影響。從博弈論視角分析，文章的研究結論為：占進城務工人員主體的農民工群體在異地高考政策制定過程中處于“失語”狀態(tài)；地方政府的公共服務供給能力與意愿在解決異地高考政策中占據主導作用；異地高考方案改革的關鍵是在保障進城務工人員隨遷子女平等受教育權利和城市戶籍居民子女教育利益間保持一定的張力；異地高考方案準入條件之公正性對改革合法性的支持至關重要。

關鍵詞異地高考；利益博弈；中央政府；地方政府；流動人口

一、問題的提出

2012年8月30日，國務院辦公廳轉發(fā)了教育部等部門《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》(以下簡稱《意見》)，明確要求：“各省、自治區(qū)、直轄市有關隨遷子女升學考試的方案原則上應于2012年年底前出臺?！苯刂?012年12月31日，30個省市區(qū)都出臺了隨遷子女異地高考方案。據報道，2013年，12個省份4 440名考生參加高考。2014年，28個省份5.6萬名符合條件的隨遷子女在居住地參加高考。很顯然，異地高考政策對于保障進城務工人員隨遷子女異地高考權利僅僅具有一定的政治象征意義，只是初步回應了進城務工人員隨遷子女義務教育后政策問題，城市戶籍居民子女與進城務工人員子女在高考報名、錄取機會等方面的各種不平等并沒有因此得到真正解決，對異地高考改革的批評和不滿也并沒有結束。

針對異地高考政策存在的現實困境，目前學術界已進行了深入而大量的研究，主要集中在3方面：(1)對異地高考政策改革的依據進行研究；(2)關注異地高考政策內容的合理性與合法性問題；(3)關注異地高考政策執(zhí)行面臨的困境及效果評價問題。由此可見，當前學術界對異地高考政策執(zhí)行及效果分析評價較多，但較少關注異地高考政策制定過程的內在形成機制及影響因素，針對異地高考政策如何形成、哪些利益團體影響及如何影響異地高考政策制定過程則鮮有關注，尤其是對異地高考政策領域內各類政策利益群體間的互動與博弈過程關注不夠。

實際上，異地高考作為一個涉及利益復雜、沖突性較強、參與角色多元的政策議題，其政策形成受到多個利益群體不斷競爭、談判、協(xié)商、妥協(xié)與博弈的影響[1]，也正是這種眾多政策利益群體相互作用的動態(tài)過程影響、塑造著異地高考政策。因此，要深入探討異地高考問題，分析異地高考政策制定過程的特征，必須理解和把握當前異地高考政策形成領域中各政策聯(lián)盟間的利益取向與博弈方式及彼此互相影響、互相博弈的動態(tài)過程對異地高考政策制定過程的影響。因此，本文將從博弈論視角分析異地高考政策制定過程中不同利益群體間的利益博弈，總結異地高考政策制定的基本特征，從而為下一步改進異地高考政策給予經驗啟示。

二、異地高考政策制定過程中的利益主體博弈分析

異地高考政策是一個涉及跨地區(qū)、跨部門、跨群體的動態(tài)變革過程，不同的政策利益群體在異地高考政策中處于不同的位置，參與政策的動機、目標、方式和核心利益點各有差異，各利益相關群體往往會運用不同的策略行為對異地高考政策制定過程施加影響，把自己的利益訴求投入異地高考政策制定過程系統(tǒng)中，形成錯綜復雜的權力關系網絡[2]。從這個意義上說，異地高考政策制定過程成為具有特殊意義的“利益場”和“權力場”，演繹為各相關利益群體間利益互動和博弈過程(見圖1)。

圖1　異地高考政策制定過程利益博弈關系示意圖

(一)研究假設

第一，參與主體。如圖1所示，異地高考政策制定過程中的博弈結構至少涉及中央政府、地方政府、城市戶籍居民和進城務工人員等4個參與方的多方博弈，它們都擁有或多或少的權利，通過不同方式影響異地高考政策制定過程，但這些方式取得效果的大小，最終仍要取決于中央政府的政策和態(tài)度。特別是“在中國這樣一個有著集權傳統(tǒng)和習慣的社會中，政府與社會的關系建立在權力對民眾生活的全面滲透之上，社會的自發(fā)組織、民眾對公共事務的參與往往都要通過政府的倡導才能實現”[3]。因此，異地高考政策制定過程中的利益博弈主要體現在中央政府決策層與地方政府、中央政府決策層與城市戶籍居民、中央政府決策層與流動人口間的博弈。

第二，行動策略。中央政府、地方政府、城市戶籍居民和進城務工人員等4類利益博弈主體在異地高考政策制定過程中都追求個人和集團利益最大化，即以利益最大化作為采取行動的最高行為準則。假設中央政府在異地高考政策制定過程中有限制異地高考和放開異地高考兩種行為策略、地方政府有支持放開異地高考(支持限制異地高考)和抵制放開異地高考(抵制限制異地高考)兩種行為策略、城市戶籍居民有反對放開異地高考(反對限制異地高考)和支持放開異地高考(支持限制異地高考)兩種行為策略、進城務工人員有抗議放開異地高考(抗議限制異地高考)和支持放開異地高考(支持限制異地高考)兩種行為策略。

第三，信息。假定在完全信息市場，中央政府、地方政府、城市戶籍居民和進城務工人員等4類行為主體都能在完全信息條件下不斷地根據其他主體的行為做出反應，以達到不斷調整自己行為策略目的，實現自己利益最大化。為避免合作博弈分析中的權力配置不均等問題以及動態(tài)非合作博弈分析中次序和效用函數確定的困難性[4]，本文將異地高考政策制定過程中的博弈拆分成兩兩靜態(tài)子博弈，以簡化模型的復雜性并分別加以分析。

(二)博弈分析

1.中央政府決策層與地方政府執(zhí)行層的博弈

隨著改革開放和市場化進程的推進，農村人口開始大規(guī)模向城市遷移，形成了史無前例的人口流動大潮，隨遷子女異地高考問題逐漸成為一個日益嚴峻的社會問題。對政府而言，異地高考問題的解決存在道義主義和巨大的政治成本。從社會成本來看，異地高考不僅深刻影響了進城務工人員心理認同、城市化進程及社會穩(wěn)定程度，而且對教育政策的正義性與政治成本造成了巨大的沖擊。如果對進城務工人員隨遷子女異地高考給予放開的話，中央政府收益可以用3個單位表示。如果限制異地高考的話，中央政府將不得不考慮到社會穩(wěn)定和管理成本，假設損耗2個單位。對于地方政府而言，限制異地高考更有利于保護城市戶籍居民的利益，放開異地高考一定程度將會損害城市戶籍居民的利益，假設分別為3個和1個單位。

為在政治上獲得更多的合理性與支持，在異地高考問題上，中央政府決策層不得不選擇“放開異地高考”策略。在這種情況下，假設地方政府選擇“支持”策略，中央政府決策層選擇“限制異地高考”和“放開異地高考”策略行為的收益分別為-2個單位和3個單位。如果地方政府采用“不支持”中央政府決策層的策略，假定雙方的收益損耗1個單位，此時，中央政府決策層選擇“限制異地高考”和“放開異地高考”策略行為的收益分別為-3個和2個單位。地方政府收益則都為2個單位。顯然，該博弈的納什均衡為中央政府決策層的最優(yōu)策略是“放開異地高考”，地方政府選擇“不支持”策略(見表1)。

表1　存在政治成本下的中央政府決策層與地方政府執(zhí)行層博弈

但是，地方政府績效考核除對當地城市戶籍居民利益存在依賴性外，在當前下層官員的升遷和其他調動更多地依賴于上級官員的考核和評定的前提下，作為中央政府的代理人，地方政府必須對中央政府負責并報告工作，執(zhí)行上級政府的決定，維護中央政府的權威。于是，在中央政府決策層采用“限制異地高考”和“放開異地高考”策略下，地方政府采用“支持”策略的收益分別為3個和1個單位，而地方政府采用“不支持”策略時，出現2個單位的損耗，其收益分別為-1個和1個單位。顯然，該博弈的納什均衡為中央政府決策層的最優(yōu)策略是“放開異地高考”，而地方政府選擇“支持”策略(見表2)。

表2　地方政府績效考核導向變化下的中央政府決策層與地方政府執(zhí)行層博弈

但面對政府間財權上收而事權下壓的體制性矛盾以及地方政府作為地方利益代言人角色的凸顯，為不降低城市戶籍居民的教育福利水平，地方政府往往運用權力和政策資源設置一套更為精細化的身份標簽和政策門檻來對政策目標群體識別與劃分，以“有限放開”策略來試圖弱化甚至動搖中央政府決策層的“放開異地高考”策略選擇[5]。

命題1當存在道義主義、尋租及政治成本較高時，“放開異地高考”策略將成為中央政府決策層最優(yōu)選擇。同時，當地方政府績效考核導向變化(向上負責的壓力型體制)時，“支持”策略將成為地方政府最優(yōu)選擇。但是，為不降低城市戶籍居民教育福利利益，地方政府往往通過增加和提高隨遷子女準入門檻、極力向中央政府決策層申訴放開異地高考的諸多弊端及實施困難等“有限放開”方式來軟化甚至動搖中央政府決策層的“放開異地高考”策略選擇。

2.中央政府決策層與城市居民的博弈

當前城市戶籍居民所享受的高考“特權”是由戶籍制度所賦予，假定其獲得的高考特權收益為4個單位。一旦政府放開異地高考限制，越來越多的進城務工人員隨遷子女進入流入地并分享優(yōu)質高等教育資源，則城市戶籍居民子女的高等特權就會下降(假定降為一半，變?yōu)?個單位)，不可避免會引起城市戶籍居民的不滿與抵抗。在限制異地高考狀況下，城市戶籍居民反對的可能性比較小，即使反對也不會改變中央政府決策層的主流觀念與預期收益。假定城市戶籍居民“反對”限制異地高考政策，則會給自身產生1個單位的社會成本，其收益變成3個單位。因此，面對中央政府決策層的“限制異地高考”策略，城市戶籍居民最優(yōu)的策略選擇應該是“支持”。當中央政府決策層基于政治成本與教育公平理念時采用“放開異地高考”策略時，由于城市戶籍居民“不支持”策略必然會引起政府的關注與補償，此時城市戶籍居民的收益扣除反對成本后有所提高，假定為2.2個單位。由于城市戶籍居民支持中央政府決策層采用“放開異地高考”策略時獲得1個單位，因此，相對而言，此時城市戶籍居民的最優(yōu)策略選擇是“不支持”。 顯然，該博弈的納什均衡為中央政府決策層的最優(yōu)策略是“放開異地高考”，而城市戶籍居民選擇“不支持”策略(見表3)。

表3　城市居民子女的教育特權待遇對戶籍制度存在依賴性下的博弈

命題2當城市戶籍居民子女高考特權是由于現行戶籍制度和高考制度所賦予時，這些既得利益群體的政治態(tài)度對中央政府決策層進行異地高考政策制定過程至關重要。如果城市戶籍居民的反對或抵抗行為能夠改變中央政府決策層在不同策略選擇下的收益對比時，中央政府決策層“放開異地高考”占優(yōu)策略的選擇才會被改變。

3.中央政府決策層與流動人口的博弈

由于進城務工人員隨遷子女在流入地平等接受教育機會和權利受到剝奪，越來越多的進城務工人員向教育行政部門抗議和著名學者求助。如進城務工人員在北京市教育委員會門外的集會、上海占海特的約辯與張千帆等學者的上書。假設進城務工人員抗議的政治活動成本為1個單位，對中央政府決策層產生2個單位的政治成本。與此同時，作為一個嚴峻的社會問題，進城務工人員的抗議活動引起了《新京報》《中國新聞周刊》《南風窗》及鳳凰網等眾多知名媒體的專題報道、即時傳播、社會調查及討論，在社會上引起了強烈的公眾反響和共鳴，給國家尤其是教育部造成了巨大的正義性壓力。如果這時教育行政主管部門能順應公共輿論和媒體的正義呼聲而選擇“放開異地高考”策略的話，中央政府決策層就能至少獲得2個單位的政治道義收益。正因如此，袁貴仁部長才能在2012年的全國兩會期間宣布，“異地高考改革方案將很快出臺，現在已進入沖刺階段”[6]。由此可見，由于政治成本和政治道義的出現，中央政府決策層的收益成本結構發(fā)生了改變，從而使中央政府決策層獲得一個占優(yōu)策略，即中央政府決策層“放開異地高考”的策略收益總會高于“限制異地高考”策略的收益。由于“不抗議(支持)”是進城務工人員的最優(yōu)策略，此時，該博弈的納什均衡為中央政府決策層的最優(yōu)策略是“放開異地高考”，而進城務工人員選擇“支持”策略。

表4　進城務工人員存在抗議行為和社會輿論或媒體的正義性壓力下的博弈

命題3當進城務工人員隨遷子女由于當前戶籍制度和高考制度限制而不能享受流入地平等教育機會和權利時，進城務工人員會采用抗議行為為隨遷子女爭取平等的教育機會和權利。如果進城務工人員的抗議活動受到輿論和媒體的關注，并獲得正義性支持時，所產生的政治成本和道義主義改變了中央政府決策層在不同策略選擇下的收益對比時，中央政府決策層“限制異地高考”作為最優(yōu)策略選擇才會被打破。并且，進城務工人員采用抗議策略的概率越大，形成的正向激勵就會越大，中央政府決策層“放開異地高考”的概率也會越大。

三、結論與討論

異地高考政策制定過程涉及中央政府決策層、地方政府、城市戶籍居民與進城務工人員之間復雜的利益互動與博弈。從《意見》和各地異地高考方案來看，中國現階段異地高考改革主要實行有條件準入模式和分步實施的漸進模式。但無論哪種模式，異地高考方案都應當能夠有效地化解地方政府與城市戶籍居民的阻力。本文認為影響和決定異地高考政策制定過程的基本因素包括以下4個方面：

第一，占進城務工人員主體的農民工群體在異地高考政策制定過程中處于“失語”狀態(tài)。由于缺乏組織化、集體行動的困境或搭便車的緣故，作為核心相關利益群體一方的進城務工人員并沒有對中央政府決策層形成直接和迫切的政治壓力。《意見》和各地異地高考方案雖然在一定程度上是對進城務工人員隨遷子女受教育權利保護的一致響應。但是，一方面，現階段異地高考方案并沒有充分吸收進城務工人員對其子女受教育權益的呼聲及其對異地高考改革意向的表達。有調查顯示，“61.3%的農民工不清楚異地高考政策，甚至從未聽說，只有17.8%的農民工了解并且很關注異地高考政策”[7]。作為異地高考改革的利益相關方，其在改革進程中的角色是十分被動的。另一方面，現行的異地高考改革方案的價值取向傾向于對進城務工人員中的精英分子進行選擇性篩選和補償性保障。這意味著漸進式有條件式準入的異地高考模式的一個基本特征是“贖買”了進城務工人員中經濟資本、社會資本和文化資本占優(yōu)的一部分群體，以居住證和戶籍準入等形式保證了進城務工人員中精英群體的利益，從而在一定程度上瓦解了進城務工人員群體聯(lián)盟表達呼聲和不滿的能力，無形中弱化了解決異地高考的緊迫性和政治壓力。

第二，地方政府的公共服務供給能力與意愿在解決異地高考政策中占據主導作用。由于地方政府在經濟和社會領域具有越來越大的自組織性和自由裁量權，城市居民的教育福利和保障越來越依賴于其所在的地方政府。在權力下放的背景下，中央政府往往僅從宏觀上規(guī)定政策目標和框架，而把制定具體實施方案的權力授予地方政府[8]，異地高考方案也是如此。地方政府供給能力越強，則化解和應對放開異地高考之后城市居民及社會教育公共需求增加的能力也越強。但是，異地高考問題的解決不僅僅取決于地方政府教育公共服務的能力與水平，更取決于地方政府提供教育公共服務的意愿。尤其是在經濟增長為導向的績效考核機制與地方政府作為地方利益代言人角色凸顯的情況下，地方政府更傾向于優(yōu)先保障本地居民子女的教育福利，地方政府的財政資源更傾向于投向發(fā)展經濟激勵方面，而不是投入到對全體居民子女教育權利一視同仁的保障方面。

第三，異地高考方案改革的關鍵是在保障進城務工人員隨遷子女平等受教育權利和城市戶籍居民子女教育利益間保持一定的張力。異地高考改革的底線是不能降低城市戶籍居民子女的教育福利水平，或者說即使要對城市戶籍居民子女受教育福利權利有一定的沖擊或損耗，但必須在城市戶籍居民可以忍受和認同的限度內。譬如，“有人擔心自己的教育利益蒙受侵犯；有人視異地高考為‘蝗蟲入侵’”[9]。一旦異地高考方案改革可能引起城市戶籍居民的不滿甚至嚴重抗議時，改革失敗的風險就會顯著提升，中央政府決策層可能在異地高考改革的幅度、步驟與條件等方面進行一定程度的限制。因此，未來異地高考方案改革時必須在城市戶籍居民與進城務工人員間取得最大限度的“重疊共識”，以推進異地高考方案的完善。

第四，異地高考方案準入條件之公正性對改革合法性的支持至關重要。異地高考方案的有條件準入不僅需要考慮城市功能定位、產業(yè)結構布局和城市資源承載能力，更要考慮到進城務工人員如何評判準入條件資格主體問題，即更應關注“誰”以“何種方式”準入的選擇性標準問題，以享有城市戶籍居民子女的教育權利。進城務工人員無組織性特征降低了其對中央政府決策層及地方政府在異地高考政策制定過程的壓力，在很大程度上也降低了政府對解決異地高考問題的政治積極性，為中央政府解決異地高考問題提供了寬松的條件，但也為地方政府自利性及“無為”提供了彈性空間。因此，在重啟異地高考政策議程時，必須提升進城務工人員的組織特性，保障利益表達的話語權，解決利益表達過程中的“碎片化”與“鏡像化”問題。

參考文獻：

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[6]羅琪.教育部長袁貴仁：異地高考改革方案將很快出臺[EB/OL].(2012-03-03)[2015-06-03].http：//news.

china.com.cn/2012lianghui/201203/24794626.htm.

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[9]劉世清，蘇苗苗.“異地高考”政策的合理性研究：基于30個省(自治區(qū)、直轄市)“異地高考”方案的內容分析[J].高等教育研究，2013(6)：23-28.

(責任編輯李世萍)

The Analysis of Benefit Game on Making Policy Process of the College Matriculation for Migrant Workers' Children

PENGHua-an

(College of Liberal Arts，Nanjing Normal University，Nanjing，210097，China)

Abstract：As a matter of interest complexity，strong conflict，diverse roles involved in policy issues，the formation of college matriculation for migrant workers' children influenced by the game among central government decision-making level， local government executive level，urban permanent residents，and migrant workers.From the perspective of game theory，conclusions of this study are that farmer workers accounted for the main group of migrant workers are the "absent" in the college matriculation policy-making process for migrant workers' children；the capacity and willingness of service supply of local government hold the main rights in the development of college matriculation policy-making process for migrant workers' children；the key to the reformation of the college matriculation for migrant workers' children is a maintaining tension between migrant workers and urban permanent residents for gaining education rights；impartiality to the entrance condition of college matriculation for migrant workers' children is crucial to the legitimacy of the reform.

Key words：college matriculation for migrant workers' children； game theory；central government；local government；floating population

*收稿日期2015-09-16

作者簡介彭華安(1980-)男，江西都昌縣人，副研究員，博士，主要從事高等教育政策研究.

中圖分類號G473.2

文獻標識碼A

資助項目2014年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“新中國成立以來高等教育行政管理政策演進研究”(項目編號：14YJC880051)；2015年度江蘇高校哲學社會科學研究一般項目“異地高考制定過程中的多重話語博弈研究”(項目編號：2015SJB250).