礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理問題與對(duì)策研究

曹希紳，王曉敏，張聰慧，王　琴

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)人文經(jīng)管學(xué)院，北京 100083)

礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理問題與對(duì)策研究

曹希紳，王曉敏，張聰慧，王琴

(中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)人文經(jīng)管學(xué)院，北京 100083)

摘要：論文采用專家訪談、實(shí)地調(diào)研和問卷調(diào)查等方法，揭示出當(dāng)前我國(guó)礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理過程中存在的突出問題，包括評(píng)估管理的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化不夠、評(píng)估管理的流程不盡完善、評(píng)估管理的程序規(guī)范化不夠、監(jiān)督管理模式不適宜等。改革礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理的主要措施包括：回歸礦業(yè)權(quán)價(jià)款法定概念，規(guī)范礦業(yè)權(quán)價(jià)款征收與評(píng)估范圍；簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，處理好中央與地方、政府與市場(chǎng)的關(guān)系；優(yōu)化礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理流程；完善礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理程序；改革、完善礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估監(jiān)督管理模式。

關(guān)鍵詞：礦業(yè)權(quán)價(jià)款；評(píng)估管理；管理流程；監(jiān)督管理模式；問題與對(duì)策

為了貫徹《礦產(chǎn)資源法》(1996年修訂)，2008年國(guó)務(wù)院先后頒布了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》(國(guó)務(wù)院令第240號(hào))、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》(國(guó)務(wù)院令第241號(hào))和《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》(國(guó)務(wù)院令第242號(hào))，明確對(duì)于國(guó)家投資勘查形成的礦業(yè)權(quán)要繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的礦業(yè)權(quán)價(jià)款，標(biāo)志著礦業(yè)權(quán)價(jià)款制度的正式確立。在礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理方面，2008年國(guó)土資源部出臺(tái)了《礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理辦法》、《國(guó)土資源部關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓評(píng)估委托有關(guān)事項(xiàng)的通知》、《國(guó)土資源部關(guān)于規(guī)范礦業(yè)權(quán)評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒赣嘘P(guān)事項(xiàng)的通知》等制度文件，從而為礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理提供了基本操作規(guī)范。

然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的快速發(fā)展，國(guó)家行政主管部門出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定、辦法以及地方行政主管部門的實(shí)際操作，卻部分超越了有關(guān)價(jià)款的法律法規(guī)。針對(duì)這一情況，學(xué)者們發(fā)表了不同的觀點(diǎn)。王蓓[1]認(rèn)為，應(yīng)該回歸價(jià)款的法定概念，根據(jù)三個(gè)行政法規(guī)中有關(guān)“價(jià)款”的表達(dá)和法規(guī)起草組編寫的《條文釋義》，礦業(yè)權(quán)價(jià)款的內(nèi)涵即是指“國(guó)家出資勘查探明礦產(chǎn)地的投資收益”。文正益[2]、邢新田[3]認(rèn)為，礦業(yè)權(quán)價(jià)款只是國(guó)家出資勘查資本權(quán)益的回報(bào)。但也有學(xué)者認(rèn)同價(jià)款概念的擴(kuò)大化?？祩?、襲曉燕[4]認(rèn)為，“應(yīng)從理論上將我國(guó)礦業(yè)權(quán)價(jià)款的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵界定為國(guó)家礦產(chǎn)資源所有權(quán)收益中的紅利和勘查投資的增值兩部分。”鄧曉蘭等[5]認(rèn)為，我國(guó)的礦業(yè)權(quán)價(jià)款“類似于國(guó)外的礦業(yè)權(quán)紅利”，“相當(dāng)于對(duì)級(jí)差地租的征收”。

由于礦業(yè)權(quán)價(jià)款概念的混亂，也導(dǎo)致在礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理方面存在較多的問題。焦彥斌等[6]認(rèn)為，我國(guó)在礦業(yè)權(quán)評(píng)估管理中存在四個(gè)突出問題：相關(guān)法制法規(guī)還不健全；評(píng)估理論和方法不完善；從業(yè)人員素質(zhì)有待提高；主管部門對(duì)礦業(yè)權(quán)評(píng)估的管理監(jiān)督力度不夠。趙亞利等[7]認(rèn)為，我國(guó)礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理的法律法規(guī)明顯滯后于評(píng)估管理實(shí)際，表現(xiàn)在管理部門和評(píng)估機(jī)構(gòu)職責(zé)不明，出讓評(píng)估委托機(jī)制不順?；诖?，董道華[8]認(rèn)為，在價(jià)款評(píng)估管理上，一方面要明確礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估實(shí)行屬地化管理，強(qiáng)化省級(jí)政府的監(jiān)督管理職能，另一方面又需要強(qiáng)化中央的宏觀調(diào)控職能，強(qiáng)化中央對(duì)地方政府的監(jiān)督管理。國(guó)土資源行政主管部門和中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)分工協(xié)作，將礦業(yè)權(quán)行政監(jiān)管和行業(yè)自律管理進(jìn)行有效對(duì)接，形成聯(lián)系渠道有效暢通、工作銜接、良性互動(dòng)的管理體制機(jī)制。

1目前礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理存在的問題

針對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理過程中存在的問題，課題組于2014～2015年開展了專家訪談、實(shí)地調(diào)研和問卷調(diào)查。其中問卷調(diào)查涉及委托評(píng)估、備案審查、監(jiān)督管理等問題。問卷發(fā)放對(duì)象包括：各省(區(qū)、市)國(guó)土資源廳價(jià)款評(píng)估管理者、評(píng)估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)專家、國(guó)土資源部專家以及礦山企業(yè)負(fù)責(zé)人。通過對(duì)問卷調(diào)研數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，將問題歸納為四個(gè)方面，即表1中所列的前四個(gè)問題。

1.1管理依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化不夠

1)價(jià)款概念的內(nèi)涵不統(tǒng)一。價(jià)款的法定概念僅指對(duì)國(guó)家投資勘查發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)在出讓時(shí)收取的經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的投資收益，但后來主管部門給出的新的價(jià)款定義卻淡化了國(guó)家投資收益的內(nèi)涵，礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)的價(jià)款定義更是明確地將價(jià)款概念的內(nèi)涵擴(kuò)大為國(guó)家所有者權(quán)益。

國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款管理的通知》(國(guó)土資發(fā)〔2004〕97號(hào)文)對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款給出的新定義是：“價(jià)款是國(guó)家依法出讓探礦權(quán)采礦權(quán)取得的收入，包括以行政審批方式出讓探礦權(quán)和采礦權(quán)取得的全部收入和以招標(biāo)拍賣掛牌等方式出讓探礦權(quán)采礦權(quán)并按照確認(rèn)書或出讓合同等取得的全部收入”。

表1　礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理中現(xiàn)存主要問題的調(diào)研統(tǒng)計(jì)

資料來源：《礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理規(guī)程體系研究》課題問卷統(tǒng)計(jì)(2015)。

2008年中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)發(fā)布的《礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估應(yīng)用指南》給出的礦業(yè)權(quán)價(jià)款概念是：“礦業(yè)權(quán)價(jià)款，是由礦業(yè)權(quán)登記管理機(jī)關(guān)確定使用的特殊概念，現(xiàn)階段是指國(guó)家出資勘查投入的權(quán)益價(jià)值和國(guó)家作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)人所分享的權(quán)益價(jià)值。”

價(jià)款概念混亂造成的直接結(jié)果是：作為礦業(yè)權(quán)評(píng)估師評(píng)估的究竟是投資收益還是也包含資源所有者權(quán)益？政府收取的是國(guó)家投資收益還是資源所有者權(quán)益？如果政府收取了投資收益以外的部分，其收繳的法規(guī)依據(jù)是什么？在礦業(yè)權(quán)出讓過程中，各地政府都將通過招拍掛取得的收入全部納入價(jià)款范疇，這顯然是一筆糊涂賬。

2)價(jià)款評(píng)估的范圍不統(tǒng)一。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是按照價(jià)款的法定概念，只有國(guó)家投資勘查發(fā)現(xiàn)的礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)才屬于價(jià)款評(píng)估的范圍，而許多地方國(guó)土資源行政主管部門在通過招拍掛出讓空白地時(shí)也進(jìn)行所謂價(jià)款評(píng)估；二是評(píng)估師在礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估時(shí)，往往并不局限于投資收益的評(píng)估，而是擴(kuò)大為礦業(yè)權(quán)價(jià)值的評(píng)估，其評(píng)估值會(huì)有較大出入。

3)價(jià)款評(píng)估制度的執(zhí)行不統(tǒng)一。盡管全國(guó)大部分省(區(qū)、市)執(zhí)行國(guó)家關(guān)于礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估的制度，但有些省份(如山西、貴州、河北等省)對(duì)其境內(nèi)部分大宗礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)未執(zhí)行價(jià)款評(píng)估制度，而是制定了統(tǒng)一的價(jià)款征收標(biāo)準(zhǔn)，如山西省2012年對(duì)省發(fā)證權(quán)限范圍內(nèi)的煤礦，一律按照省政府187號(hào)令確定的價(jià)款征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征收(見晉國(guó)土資發(fā)〔2012〕454號(hào))，征收標(biāo)準(zhǔn)為：焦煤、1/3焦煤、肥煤7.6元/t，煉焦配煤6.2元/t，無煙煤6.6元/t，等等。對(duì)于列入非煤礦山進(jìn)一步開發(fā)整合方案的鐵、鋁、銅、金等礦山企業(yè)，則按照“晉國(guó)土自發(fā)〔2008〕596號(hào)”文中確定的價(jià)款征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處置，如鐵礦為：變質(zhì)型、沉積變質(zhì)型鐵礦9.4元/t，接觸交代型鐵礦16元/t；鉛礦為：440元/金屬噸；鋅礦為：500元/金屬噸；鉬礦為：5200元/金屬噸；金礦為：9.6元/金屬克；水泥灰?guī)r為：0.6元/礦石噸。這顯然與國(guó)家有關(guān)規(guī)定不一致。

上述問題的存在，都有其深層次成因。首先是國(guó)家礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系及其相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)滯后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)。我國(guó)現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換的時(shí)期，在體現(xiàn)國(guó)家所有者權(quán)益以及代內(nèi)代際公平方面存在明顯缺陷，體系設(shè)計(jì)也不盡完善，如缺少礦業(yè)權(quán)出讓金的設(shè)置。在國(guó)家所有者權(quán)益體現(xiàn)不足和礦業(yè)權(quán)出讓金設(shè)置缺位的情況下，地方政府收繳超出法定價(jià)款范疇的“價(jià)款”，對(duì)于空白地的礦業(yè)權(quán)也收取所謂“價(jià)款”，盡管不合法，卻具有一定的合理性。其次是地方政府存在保護(hù)地方利益的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)。作為資源所在地政府，為了保護(hù)地方利益和促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，往往存在與中央政府進(jìn)行博弈的現(xiàn)象。將價(jià)款范疇擴(kuò)大，對(duì)于地方政府實(shí)現(xiàn)利益訴求是有好處的。其三是中央政府及其主管部門對(duì)于地方政府使價(jià)款擴(kuò)大化的做法，采取模糊處理的態(tài)度，沒有對(duì)違反價(jià)款制度的做法予以及時(shí)糾正。

1.2礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理的流程不盡完善

1)委托評(píng)估環(huán)節(jié)不完善。在價(jià)款委托評(píng)估階段，各省(區(qū)、市)按照國(guó)土資源部有關(guān)規(guī)定采取公開方式選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)，但對(duì)于在什么情況下選擇搖號(hào)、抽簽或招標(biāo)方式，卻沒有明確規(guī)定。其次，在邀請(qǐng)?jiān)u估機(jī)構(gòu)報(bào)名方面，有的采用網(wǎng)上公告方式，有的采用電話等方式，但不少評(píng)估機(jī)構(gòu)反映各省都有劃小選擇范圍的地方保護(hù)主義。

2)備案審查環(huán)節(jié)不完善。從調(diào)研來看，大多數(shù)人(80.36%)贊成設(shè)立專家審查環(huán)節(jié)，以便對(duì)評(píng)估報(bào)告做合理性審查，但同時(shí)又主張政府部門職責(zé)應(yīng)該是做合規(guī)性審查，否則會(huì)沖擊評(píng)估師協(xié)會(huì)的職能。還有的省(如江西省)取消了備案審查，而只對(duì)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行網(wǎng)上公示；因?yàn)樵谒麄兛磥?，現(xiàn)在的評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒笇彶橹贫葘?shí)際上已經(jīng)變成了評(píng)估報(bào)告審批制度，在中央要求簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，應(yīng)該取消評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒笇彶橹贫取?/p>

3)評(píng)估管理流程繁瑣。被調(diào)查的各省(區(qū)、市)國(guó)土資源管理部門和評(píng)估機(jī)構(gòu)人員中，大多(60.71%)認(rèn)為評(píng)估委托環(huán)節(jié)和報(bào)告?zhèn)浒笇彶榄h(huán)節(jié)均較為繁瑣，拖時(shí)太長(zhǎng)，影響價(jià)款評(píng)估過程的整體效率。僅僅對(duì)于評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇，就需要至少五、六道程序；評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒笇彶楦切枰叭先隆?。不少調(diào)研對(duì)象反映，現(xiàn)在的評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒笇彶椋聦?shí)上已經(jīng)變成了對(duì)評(píng)估報(bào)告的行政審批。

1.3礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理的程序規(guī)范化不夠

1)委托評(píng)估階段存在的問題。在報(bào)名條件方面，有的要求提交的報(bào)名資料中包括檢察機(jī)關(guān)出具的評(píng)估機(jī)構(gòu)無違法證明，有的要求報(bào)名評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估師戶籍必須是項(xiàng)目所在地的。在報(bào)名材料方面，有的規(guī)定每次必須派專人攜帶評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)證書、營(yíng)業(yè)執(zhí)照的原件去報(bào)名。在參加抽簽搖號(hào)方面，有的限定必須派專人攜帶評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)證書、營(yíng)業(yè)執(zhí)照的原件去抽簽搖號(hào)。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)一些程序處于缺失或不完善狀態(tài)：可能導(dǎo)致委托受理的中止或終止的處理程序尚未規(guī)范；委托人、相關(guān)行政部門和當(dāng)事人配合盡職調(diào)查的職責(zé)、程序不明確、不規(guī)范；評(píng)估行為或評(píng)估結(jié)論出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，其調(diào)解、仲裁和復(fù)議的機(jī)制、程序尚未建立。

2)備案審查階段存在的問題。盡管國(guó)土資源部規(guī)定國(guó)土資源部門的責(zé)任是進(jìn)行合規(guī)性審查，但在實(shí)際備案審查過程中，卻常常又在評(píng)估參數(shù)和最終評(píng)估值上耗費(fèi)太多精力。盡管國(guó)土資源部門對(duì)于評(píng)估報(bào)告采用專家審查制具有合理性，但采用專家審查的性質(zhì)、操作模式、審查責(zé)任等卻沒有詳細(xì)的規(guī)定。

雖然國(guó)土資源部和各省(區(qū)、市)均已建立了價(jià)款評(píng)估管理的基本操作程序，保證了評(píng)估委托、備案審查、履約評(píng)價(jià)等價(jià)款評(píng)估管理環(huán)節(jié)的正常開展，但仍然存在程序細(xì)節(jié)缺失、標(biāo)準(zhǔn)化不夠、人為操作空間大、程序適應(yīng)性不足等問題，這反映了規(guī)程設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)工作尚有欠缺。此外，隨著價(jià)款評(píng)估管理工作的開展，出現(xiàn)了一些沒有程序規(guī)范的問題。這些程序的缺失，已經(jīng)導(dǎo)致某些糾紛難以處理甚至無法處理。這反映出，在價(jià)款評(píng)估管理方面，主管部門在制度建設(shè)方面存在滯后性。

1.4監(jiān)督管理模式不適宜

1)評(píng)估委托者與評(píng)估監(jiān)管者一體化，易造成不公平和腐敗。在價(jià)款委托評(píng)估和評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒笇彶檫^程中，行政主管部門既是作為民事主體的“用戶”，又是作為國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的“監(jiān)管者”。這就難免會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管者同評(píng)估機(jī)構(gòu)串通一氣損害國(guó)家利益、礦業(yè)權(quán)人利益或?qū)ζ渌u(píng)估機(jī)構(gòu)不公平的現(xiàn)象。

2)過分強(qiáng)調(diào)主管部門的行政監(jiān)督，而弱化了評(píng)估師協(xié)會(huì)的自律作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，國(guó)土資源行政主管部門在價(jià)款評(píng)估管理上管得太多，以至于出現(xiàn)了同評(píng)估師協(xié)會(huì)的職能交叉。雖然已有明確的制度規(guī)定，即行政主管部門對(duì)評(píng)估報(bào)告僅做合規(guī)性審查，但在實(shí)際管理過程中，對(duì)評(píng)估報(bào)告的合理性審查卻占了更多時(shí)間和精力。

3)監(jiān)督管理體系不盡完善。盡管表面上已經(jīng)明確了中央政府行政主管部門、地方政府行政主管部門和中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)各自的監(jiān)督職能，有時(shí)也提到其他方面的監(jiān)督措施，然而在實(shí)際監(jiān)管過程中，卻往往出現(xiàn)各自為政、職能交叉、中央政令不暢、監(jiān)管不到位等問題。

2改革路徑、措施

2.1回歸礦業(yè)權(quán)價(jià)款法定概念，規(guī)范礦業(yè)權(quán)價(jià)款征收與評(píng)估范圍

基于現(xiàn)有法律法規(guī)，礦業(yè)權(quán)價(jià)款僅指對(duì)于國(guó)家出資勘查形成的礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)收取經(jīng)過評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估和確認(rèn)的投資收益。那些沒有國(guó)家出資勘查形成的礦產(chǎn)地、空白地的礦業(yè)權(quán)，那些盡管有國(guó)家投資但并沒有探明礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)，原則上不是價(jià)款征收的范圍。價(jià)款評(píng)估范圍要與價(jià)款征收范圍相一致，征收范圍決定評(píng)估范圍。而評(píng)估范圍的擴(kuò)大或縮小，反過來也會(huì)導(dǎo)致征收范圍的擴(kuò)大或縮小。因此，礦業(yè)權(quán)評(píng)估準(zhǔn)則、評(píng)估方法的確定，需要緊扣投資收益的本質(zhì)。當(dāng)然，在價(jià)款評(píng)估實(shí)踐中，要嚴(yán)格區(qū)分投資收益和資源所有者權(quán)益常會(huì)遇到困難，這有賴于對(duì)價(jià)款評(píng)估的進(jìn)一步探討。

因此，對(duì)于政府征收的超出投資收益的部分，不應(yīng)該繼續(xù)模糊處理，而是應(yīng)該正視現(xiàn)實(shí)，研究出臺(tái)合理、合法的處置辦法。盡管我國(guó)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體系已經(jīng)不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，尤其在體現(xiàn)資源所有者權(quán)益方面存在明顯不足，但是在新的法律法規(guī)出臺(tái)之前，不能以此為由在價(jià)款中加入資源所有者權(quán)益。

2.2簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能，處理好中央與地方、政府與市場(chǎng)的關(guān)系

隨著新一屆中央政府推進(jìn)國(guó)家治理體系改革和“簡(jiǎn)政放權(quán)”，在礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理問題上需要盡快研究出臺(tái)具體的實(shí)施方案。

1)進(jìn)一步完善國(guó)土資源部與地方政府主管部門的關(guān)系，本著責(zé)權(quán)同授的原則，進(jìn)一步下放管理權(quán)限。一方面是強(qiáng)化中央部門宏觀調(diào)控與監(jiān)督管理職能，做到政令暢通，監(jiān)督有力；另一方面是讓地方政府主管部門發(fā)揮微觀管理和日常監(jiān)督服務(wù)的職能，做到管理更自主、服務(wù)更到位、工作更有效。

2)進(jìn)一步完善國(guó)土資源管理部門與中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)的關(guān)系，進(jìn)一步下放管理權(quán)限，讓礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)真正發(fā)揮行業(yè)自律功能，而將需要政府主管部門履行的宏觀調(diào)控、公共服務(wù)和監(jiān)督管理職能履行好。2015年5月，國(guó)家已經(jīng)明確將礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒负藴?zhǔn)列為決定取消的非行政審批事項(xiàng)，這意味著政府部門在礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理上應(yīng)該從具體事務(wù)領(lǐng)域撤出，而應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)的自律職能。這樣做，一方面使政府主管部門履行了自身應(yīng)該履行的的職責(zé)，提高了服務(wù)與監(jiān)管效率，同時(shí)又有利于行業(yè)協(xié)會(huì)自律作用的加強(qiáng)。

2.3優(yōu)化礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理流程

1)委托評(píng)估階段的管理流程優(yōu)化。一是在堅(jiān)持公開選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)基本原則的基礎(chǔ)上，適時(shí)改變單純采用公開搖號(hào)方式選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的做法。為了防止礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理過程中出現(xiàn)的“尋租”行為，主管部門出臺(tái)了關(guān)于公開搖號(hào)選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的做法，在一定程度上起到了抑制腐敗的作用。然而這種做法畢竟屬于特殊背景下的權(quán)宜之計(jì)，隨著中央反腐力度加大和依法治國(guó)進(jìn)程的加快，必然會(huì)大大壓縮政府官員的“尋租”行為空間。公開搖號(hào)方式雖然形式上做到了公開、公平、公正，但是卻不利于評(píng)估機(jī)構(gòu)自身的質(zhì)量與水平提升。首先，委托方收到質(zhì)量低劣的評(píng)估報(bào)告，將可能導(dǎo)致評(píng)估項(xiàng)目中止、重新更換評(píng)估機(jī)構(gòu)，增大了評(píng)估報(bào)告合規(guī)性審核的工作量，延長(zhǎng)了整個(gè)評(píng)估工作周期；其次，低劣的評(píng)估報(bào)告必然使得委托方、管理部門、相關(guān)企業(yè)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量產(chǎn)生懷疑，乃至對(duì)整個(gè)礦業(yè)權(quán)評(píng)估行業(yè)的權(quán)威和公信力產(chǎn)生質(zhì)疑；其三，有實(shí)力的評(píng)估機(jī)構(gòu)由于“運(yùn)氣不好”無緣承擔(dān)此類項(xiàng)目，無法激勵(lì)評(píng)估機(jī)構(gòu)不斷提高評(píng)估質(zhì)量，最終導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)評(píng)估行業(yè)不思進(jìn)取，在礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估領(lǐng)域等待“運(yùn)氣”降臨。二是在規(guī)定采取公開方式選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)該明確如果屬于一般性評(píng)估項(xiàng)目，申請(qǐng)的評(píng)估機(jī)構(gòu)比較多，可優(yōu)先選擇公開搖號(hào)方式或抽簽方式；如果屬于特大型或特殊礦種的評(píng)估項(xiàng)目，則優(yōu)先選擇招標(biāo)方式。三是在邀請(qǐng)?jiān)u估機(jī)構(gòu)環(huán)節(jié)，在規(guī)定必須采用網(wǎng)上公告方式的同時(shí)，可以允許評(píng)估機(jī)構(gòu)選擇網(wǎng)上報(bào)名；與此同時(shí)，可以允許評(píng)估機(jī)構(gòu)通過網(wǎng)上提交相關(guān)報(bào)名申請(qǐng)資料。這樣做的目的，是盡量減輕評(píng)估機(jī)構(gòu)必須現(xiàn)場(chǎng)報(bào)名和提交申請(qǐng)資料的負(fù)擔(dān)。四是適當(dāng)減少公示環(huán)節(jié)，盡量壓縮委托階段的時(shí)間。

2)評(píng)估報(bào)告驗(yàn)收階段的管理流程優(yōu)化。根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件精神，應(yīng)該取消評(píng)估報(bào)告?zhèn)浒笇彶榄h(huán)節(jié)，而改設(shè)評(píng)估報(bào)告驗(yàn)收環(huán)節(jié)。在評(píng)估報(bào)告驗(yàn)收階段，一是明確國(guó)土資源行政主管部門的職責(zé)不是對(duì)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行備案核準(zhǔn)或?qū)徟?，而是進(jìn)行報(bào)告驗(yàn)收前的形式檢查。只要履行好了這一法定職責(zé)，就不應(yīng)該受到指責(zé)，這樣也會(huì)極大地提高評(píng)估報(bào)告驗(yàn)收的效率。二是不宜“一刀切”建立評(píng)估報(bào)告驗(yàn)收前的專家審查制度。雖然建立專家審查制度對(duì)于提高評(píng)估報(bào)告質(zhì)量、避免出現(xiàn)錯(cuò)誤評(píng)估結(jié)果會(huì)起到作用，但是，建立專家審查制度，需要理順國(guó)土資源部門與評(píng)估師協(xié)會(huì)的權(quán)責(zé)關(guān)系。如果行政主管部門過多介入合理性審查，不僅會(huì)大大降低評(píng)估報(bào)告驗(yàn)收的效率，而且也會(huì)進(jìn)一步弱化評(píng)估師協(xié)會(huì)的行業(yè)自律職能。

2.4完善礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理程序

1)完善委托評(píng)估階段的程序。①為了擴(kuò)大評(píng)估機(jī)構(gòu)參與的范圍，除了在國(guó)土資源行政主管部門門戶網(wǎng)站公告評(píng)估信息，還需要在中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)網(wǎng)站公告評(píng)估信息。②在公開搖號(hào)或抽簽環(huán)節(jié)上，明確規(guī)定中標(biāo)(中簽)率一般不得高于某個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，特殊情況需通過公告形式作出說明。③盡快建立可能導(dǎo)致委托受理中止或終止的處理程序。明確在哪些情形下，委托受理可以中止或終止。如果出現(xiàn)糾紛，雙方協(xié)商不成的，可提請(qǐng)上一級(jí)國(guó)土資源行政主管部門進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的可以訴諸法律程序解決。④明確委托人、相關(guān)行政部門和當(dāng)事人配合盡職調(diào)查的職責(zé)、程序，明確不配合盡職調(diào)查的懲戒措施(如通報(bào)批評(píng)、罰款等)。

2)完善評(píng)估報(bào)告驗(yàn)收階段的程序。①完善專家審查制度。對(duì)專家審查制的專家資格、審查程序、責(zé)任以及需要回避的情形作出明確規(guī)定。②明確評(píng)估報(bào)告驗(yàn)收的原則期限。評(píng)估報(bào)告驗(yàn)收時(shí)間一般不超過25個(gè)工作日，特殊情況需要延長(zhǎng)的，需報(bào)請(qǐng)部門主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。③建立評(píng)估行為或評(píng)估結(jié)論出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)的調(diào)解、仲裁和復(fù)議程序。評(píng)估報(bào)告驗(yàn)收前評(píng)估結(jié)論出現(xiàn)爭(zhēng)議，可采取專家會(huì)審、與評(píng)估機(jī)構(gòu)溝通研討方式解決；評(píng)估報(bào)告正式驗(yàn)收后評(píng)估結(jié)論出現(xiàn)爭(zhēng)議，可申請(qǐng)由國(guó)土資源行政主管部門進(jìn)行復(fù)議，如果不同意復(fù)議的，可申請(qǐng)由上一級(jí)國(guó)土資源行政主管部門或會(huì)同評(píng)估師協(xié)會(huì)調(diào)解或仲裁；不同意調(diào)解方案或不服從仲裁的走司法程序。

2.5改革、完善礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估監(jiān)督管理模式

1)合理劃分政府主管部門與行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督管理職責(zé)。行政主管部門主要履行行政監(jiān)督職能，負(fù)責(zé)對(duì)礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估行業(yè)的監(jiān)督管理，維護(hù)礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估中的國(guó)家利益以及當(dāng)事人和社會(huì)公眾的合法權(quán)益，創(chuàng)造公平、公正、健康發(fā)展的行業(yè)環(huán)境。其監(jiān)督管理的途徑主要包括：制定行業(yè)監(jiān)督管理的規(guī)定和辦法；作為價(jià)款評(píng)估委托人，公開、公平、公正的選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)；對(duì)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行形式檢查和驗(yàn)收；對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行履約評(píng)價(jià)；督促中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)更好地履行行業(yè)自律職能。

中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)則主要履行行業(yè)自律職能。其監(jiān)督管理的途徑主要包括：制定礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估準(zhǔn)則、評(píng)估規(guī)范，制定評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估師管理辦法，加強(qiáng)評(píng)估師培訓(xùn)，實(shí)施日常監(jiān)督檢查和年檢，建立行業(yè)誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系等。

2)建立多主體、多形式的監(jiān)督管理模式。在加強(qiáng)政府行政主管部門和中國(guó)礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)監(jiān)督管理的同時(shí)，還要建立、完善各當(dāng)事人之間的相互監(jiān)督制度，強(qiáng)化紀(jì)檢、監(jiān)察部門的異體監(jiān)督，建立、完善社會(huì)公眾參與監(jiān)督制度。作為已有行政監(jiān)督管理形式的補(bǔ)充，在中央國(guó)土資源行政主管部門建立礦業(yè)權(quán)評(píng)估督察員制度。通過實(shí)施督察員制度，可以較為靈活地、有效地發(fā)現(xiàn)和處理礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估中出現(xiàn)的問題。

3)完善價(jià)款評(píng)估各階段的監(jiān)督管理。在委托評(píng)估階段，需要規(guī)范公開選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)的程序，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督和各主體之間的相互監(jiān)督。在評(píng)估實(shí)施階段，需要建立防止評(píng)估委托人、礦業(yè)權(quán)人或礦業(yè)權(quán)申請(qǐng)人授意評(píng)估結(jié)果或評(píng)估結(jié)論的監(jiān)督管理辦法；督促礦業(yè)權(quán)評(píng)估師協(xié)會(huì)做好日常監(jiān)督檢查工作；建立評(píng)估委托人與評(píng)估機(jī)構(gòu)經(jīng)常性溝通機(jī)制。在評(píng)估結(jié)束階段，需要建立項(xiàng)目后評(píng)價(jià)和信用評(píng)價(jià)的辦法；建立責(zé)任追認(rèn)、責(zé)任追究的程序，完善相關(guān)懲戒制度，適當(dāng)加大懲戒力度。

3結(jié)語(yǔ)

綜上所述，我國(guó)礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理過程中還存在著管理依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化不夠、評(píng)估管理流程不盡完善、評(píng)估管理程序規(guī)范化不夠、監(jiān)督管理模式不適宜等問題，解決這些問題，需要在深入分析其成因的基礎(chǔ)上，從健全相關(guān)法律法規(guī)、簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化評(píng)估管理流程和完善評(píng)估監(jiān)督管理模式等多個(gè)方面采取措施。

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Study on the issues and countermeasures of the mining right price

CAO Xi-shen，WANG Xiao-min，ZHANG Cong-hui，WANG Qin

(School of Humanities and Economic Management，China University of Geosciences(Beijing)，Beijing 100083，China)

Abstract:This research adopts the method of interviewing of the experts，field survey and questionnaire survey，etc.It indicates that the outstanding problems which exist in the process of the current mining right price assessment in China includes：the basis of assessment management is not enough，the process of assessing management is not perfect，assessment of the management of the program is not standardized，Supervision and management mode is not appropriate.The main measures of the reform of mining right price assessment management includes：regression mining right price legal concept，specification mining right price collection and assessment scope；streamlining administration and institute decentralization，changing functions，dealing with the relationship between central and local government，government and market；optimizing the process of mining right price assessment management；regulating the program of mining right price assessment management；reforming and perfecting mining right price assessment supervision and management mode.

Key words：mining right price；assessment management；management process；supervision and management mode；issues and countermeasures

收稿日期：2015-12-03

基金項(xiàng)目：國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心委托課題“礦業(yè)權(quán)價(jià)款評(píng)估管理規(guī)程體系研究”資助(編號(hào)：1A14YQKYQ10)

作者簡(jiǎn)介：曹希紳(1963-)，男，山東人，博士，現(xiàn)任中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京)人文經(jīng)管學(xué)院副教授、副院長(zhǎng)，研究方向?yàn)榈V政管理、組織行為與人力資源管理。E-mail：1493796375@qq.com。

中圖分類號(hào)：F407.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4051(2016)05-0020-05