國家治理中的反科層制治理：透視運(yùn)動式治理

丁軼

在日常生活中，人們往往會發(fā)現(xiàn)某些名為“專項治理”、“突擊執(zhí)法”、“集中整治”之類的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象一般被學(xué)界稱為“運(yùn)動式治理”，它成為了政府在行政管理過程中經(jīng)常使用的治理手段，具有動員痕跡明顯、社會聲勢浩大、短期效果突出等特點(diǎn)，但與此同時，也經(jīng)常會出現(xiàn)個人權(quán)利保護(hù)不足、執(zhí)法公正性缺失、治標(biāo)不治本等問題，可以說，運(yùn)動式治理已經(jīng)構(gòu)成了國家治理中的一道獨(dú)特風(fēng)景線。有介于此，本文就將關(guān)注點(diǎn)集中到運(yùn)動式治理上，試圖對它的基本特征加以審視，進(jìn)而幫助人們對其形成合理的認(rèn)識與把握。

一、運(yùn)動式治理：概念與特征

結(jié)合現(xiàn)有的研究成果，我們大體上可以將運(yùn)動式治理的基本特征概括為如下幾點(diǎn)：

（一）反科層制

科層制模式大體上產(chǎn)生于19世紀(jì)中期，最先存在于生產(chǎn)車間、私人公司等工商業(yè)領(lǐng)域，后期被引入到政府部門中，以強(qiáng)調(diào)不同部門間的橫向分工、縱向指令而得名。在德國學(xué)者韋伯看來，這種模式具有非人格化、專業(yè)化、任務(wù)分工、規(guī)則明晰、上下有別等特點(diǎn)。相比之下，在運(yùn)動式治理中，科層制模式通常具有的上述特征均在不同程度上消失：官僚隊伍主動打破了常規(guī)化節(jié)奏，將短期內(nèi)某一特定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)或達(dá)標(biāo)作為工作重心，不顧專業(yè)間分工，盡一切可能動員各方面資源，具有極大的專斷性和隨意性，相應(yīng)的典型例子就是那些群眾參與廣泛、擁有強(qiáng)大社會影響力的“政治運(yùn)動”。

（二）政治動員

如果說科層制模式強(qiáng)調(diào)官僚機(jī)構(gòu)的常規(guī)節(jié)奏和例行流程，以各就其位、按部就班的方式來解決各類社會問題，那么，運(yùn)動式治理的啟動方式就基本上以政治動員為主，即通過政治首長推動的方式，打破科層體制的常規(guī)運(yùn)行狀態(tài)，將行政問題“政治化”，發(fā)動整個官僚隊伍甚至于發(fā)動群眾，力圖在短時間內(nèi)將上級的意圖和信號傳遞到各領(lǐng)域和部門，短平快地解決某些棘手的社會問題。由于政治動員原本是一個典型的軍事術(shù)語，由此看來，運(yùn)動式治理無疑也具有明顯的軍事化特征。

（三）組織失敗

科層制模式盡管有相對高效的運(yùn)行效率，但往往也存在著不足之處，比如，強(qiáng)調(diào)按部就班的工作方式往往意味著科層制只能應(yīng)對常規(guī)發(fā)生的日常問題，而無法有效應(yīng)對突發(fā)性公共事件，又比如，強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工固然能帶來較高的工作效率，但現(xiàn)代社會的很多公共問題都不是作為一個獨(dú)立現(xiàn)象而存在的，而是要求不同部門間的合作與聯(lián)合方能解決。這樣就會產(chǎn)生組織失敗現(xiàn)象，而為了有效應(yīng)對，打破部門間的專業(yè)分工、叫停官僚體制常規(guī)節(jié)奏的運(yùn)動式治理便會應(yīng)運(yùn)而生，其根本目的在于黨和政府通過非常規(guī)、反專業(yè)化的方式來解決那些綜合性、臨時性、突發(fā)性的社會問題，實(shí)現(xiàn)績效合法性的再生產(chǎn)。

（四）運(yùn)行原則

科層制模式建立在現(xiàn)代法治的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)任何問題的處理都須以公開、明確的規(guī)章制度為依據(jù)，相應(yīng)的官僚隊伍亦具有規(guī)避風(fēng)險、墨守成規(guī)、刻板僵化的第二天性。相比之下，在運(yùn)動式治理中，占據(jù)主導(dǎo)性的原則往往是那些具有臨時效力的領(lǐng)導(dǎo)批示、指示、紅頭文件、土政策，即便是依據(jù)規(guī)章制度，往往也主要依靠其中的自由裁量部分，在此過程中基本不會將程序正義等原則置于首要地位，而一切以最終的結(jié)果為導(dǎo)向，通過結(jié)果來證明手段的合理性。在這個意義上，運(yùn)動式治理顯然無法給民眾帶來相對穩(wěn)定的預(yù)期。

由此可見，所謂的“運(yùn)動式治理”，主要是一種由黨和政府所發(fā)動的，旨在有效彌補(bǔ)科層體制的組織失敗，通過非規(guī)則化、非專業(yè)化的政治動員方式來實(shí)現(xiàn)對某類短期社會問題有效解決的治理模式。

二、有限肯定與局部否定：評判運(yùn)動式治理的價值立場

通過對于運(yùn)動式治理基本特征的上述討論，我們可以發(fā)現(xiàn)，相比于科層制治理，運(yùn)動式治理無論是在產(chǎn)生成因還是在具體的運(yùn)行機(jī)制方面，均與科層制的運(yùn)作機(jī)理具有較大的差別，然而，這并不意味著在現(xiàn)實(shí)中，運(yùn)動式治理是一種與科層制治理截然對立的治理實(shí)踐和政策工具，相反，二者在某些情況和領(lǐng)域內(nèi)是相互倚靠、互相轉(zhuǎn)換的，從而就形成了“科層治理運(yùn)動化”與“運(yùn)動治理常規(guī)化”的二元并立的局面。進(jìn)而，針對運(yùn)動式治理，我們將簡要表明評判這種治理模式的價值立場，總體而言，即“有限肯定”與“局部否定”。

首先，言其“有限肯定”，是因為運(yùn)動式治理的產(chǎn)生并非某個領(lǐng)導(dǎo)人個人主觀意志的產(chǎn)物，而是與科層體制內(nèi)在的功能缺陷有關(guān)。實(shí)際上，任何國家，即便在經(jīng)濟(jì)、社會、政治體制上差異再大，通過科層制模式來治理復(fù)雜的現(xiàn)代社會早已成為一種共同的制度選擇，然而，由于每個國家科層體制的發(fā)育程度不一，科層體制發(fā)生組織危機(jī)和組織失敗的可能性與頻率也就大不相同，在這種情況下，國家不可能僅僅因為科層體制的無能為力便主動放棄對于公共事務(wù)的有效管理，相反，在備用政策工具庫中，國家就需要選用其它政策工具來解決問題。毫無疑問，通過社會動員或政治動員的方式來治理疑難的公共問題便成為了一個較好的出路，如果我們承認(rèn)上述思路的合理性，那么，運(yùn)動式治理就不會是一個純粹不良的制度安排，因為它確實(shí)在功能上具有某些科層體制所不具備的獨(dú)特優(yōu)勢。在這個意義上，對于運(yùn)動式治理加以“有限地”肯定無疑是一個客觀的、實(shí)事求是的研究態(tài)度。

其次，言其“局部否定”，則是因為任何類型的動員模式均具有短期性、不穩(wěn)定性、反規(guī)則化的特征，它會嚴(yán)重擾亂人們在日常生活中辛苦建立起來的制度化預(yù)期，甚至不排除在個別情況下會嚴(yán)重侵犯人們的某些權(quán)利。現(xiàn)代社會對應(yīng)的是規(guī)則化治理，強(qiáng)調(diào)的是建立在“法治”基礎(chǔ)上的“規(guī)則之治”，自然，規(guī)則之治只有在科層制治理為主導(dǎo)的前提下才能真正實(shí)現(xiàn)，一切其它不同于科層制治理的治理工具均僅僅是科層制的有益補(bǔ)充和輔助手段，決不能越俎代庖、反客為主，在這個意義上，正是由于運(yùn)動式治理具有潛在的對立于科層制治理的傾向，我們自然要對它進(jìn)行“局部”意義上的否定。