對推動0～3歲早期教育健康有序發(fā)展的思考

編者按

十多年前，早期教育還是個新生事物，而如今，早期教育工作已經(jīng)開展得如火如荼。相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前早教質(zhì)量參差不齊的狀況令人擔(dān)憂，早教機(jī)構(gòu)的規(guī)范化發(fā)展成為亟待解決的問題。那么，設(shè)置早期教育機(jī)構(gòu)應(yīng)具備哪些實體條件？申請早期教育機(jī)構(gòu)應(yīng)履行哪些程序？早期教育機(jī)構(gòu)應(yīng)到什么部門登記注冊或?qū)徟?？其業(yè)務(wù)工作應(yīng)由什么部門監(jiān)管？早期教育機(jī)構(gòu)該有怎樣的運作模式？政府在推動早期教育的發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮怎樣的作用？如何提高早期教育質(zhì)量？這些都是值得我們認(rèn)真思考的問題，本文對此進(jìn)行了有益的探索。

林雪卿

廈門城市職業(yè)學(xué)院學(xué)前教育系教授，主要研究方向為學(xué)前教育理論、教育法學(xué)等，已在《中國教育學(xué)刊》《人民教育》《學(xué)前教育研究》以及各大學(xué)學(xué)報等CN刊物上發(fā)表學(xué)術(shù)論文48篇。參編、獨立主編、編著和著書四本。文章多次被人大復(fù)印資料與《高教文摘》全文轉(zhuǎn)載。多次獲得由政府頒發(fā)的社科論文獎。

所謂早期教育，狹義上是指0～3歲階段的早期學(xué)習(xí)，廣義上是指0～6歲階段的早期學(xué)習(xí)。本文所說的早期教育，是指狹義的早期教育。即本文認(rèn)為學(xué)前教育階段分為早期教育與幼兒教育兩個階段。本文所說的早期教育機(jī)構(gòu)，是指招收3周歲以下嬰幼兒，并對其進(jìn)行保育和教育活動的包括托兒所、早教中心、親子園或班等在內(nèi)的各類教育機(jī)構(gòu)。

一、目前早期教育工作存在的主要問題

1.認(rèn)識不到位。老百姓對早期教育的重要性、意義還沒有正確、足夠的認(rèn)識，有的家長對早期教育仍有不信任感。目前對早期教育有兩種極端認(rèn)識：一種是認(rèn)為早期教育無所不能；另一種是認(rèn)為早期教育百無一用。

2.法律法規(guī)、規(guī)章制度不完善。目前，從國家層面上看，我國已經(jīng)出臺的專門針對幼兒教育領(lǐng)域的法規(guī)有兩部，一部是1989年的《幼兒園管理條例》（行政法規(guī)），另一部是最新版2016年的《幼兒園工作規(guī)程》（部門教育規(guī)章），而針對早期教育領(lǐng)域的法規(guī)是一片空白。從地方層面上看，一些地方如青島、南京、福州、福清、慈溪等地已經(jīng)出臺了早期教育領(lǐng)域的地方法規(guī)或規(guī)范性文件，但我國大部分地區(qū)對早期教育領(lǐng)域還沒有任何規(guī)范。

國家沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)，地方又沒有出臺相應(yīng)的地方法規(guī)或規(guī)范性文件，對辦學(xué)條件、招收對象、教師資格、收費標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督考核等都沒有相應(yīng)要求，導(dǎo)致早期教育市場較為無序、混亂。如筆者在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些早期教育機(jī)構(gòu)也在招收3～6歲的幼兒，這些招收3～6歲幼兒的早期教育機(jī)構(gòu)一般由工商部門注冊，卻在變相地辦幼兒園，就堂而皇之地規(guī)避了教育主管部門的監(jiān)管，質(zhì)量無法保證。

3.對早期教育沒有相應(yīng)的研究。法律法規(guī)、規(guī)章制度的出臺要建立在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，但我們目前對早期教育的研究極為薄弱。如目前早期教育機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻太低，甚至沒有什么準(zhǔn)入門檻，這不利于整個行業(yè)健康、有序、規(guī)范的發(fā)展。那么，創(chuàng)辦早期教育機(jī)構(gòu)的門檻（包括人、財、物等）到底要多高才符合我國實際，才比較科學(xué)？這一門檻是全國統(tǒng)一一個標(biāo)準(zhǔn)還是各地可以有各地的標(biāo)準(zhǔn)？又如，早期教育工作到底應(yīng)該由教育主管部門管還是衛(wèi)生計生部門管？或者齊抓共管？對這些基本問題目前都還沒有深入研究。

4.政府對早期教育市場的監(jiān)管落后于早期教育市場發(fā)展實際，政府沒能發(fā)揮其在早期教育發(fā)展中應(yīng)發(fā)揮的作用。目前，我國早期教育市場如火如荼，但不管是從規(guī)章制度、管理機(jī)構(gòu)、管理模式、經(jīng)費支持、課程標(biāo)準(zhǔn)，還是在運作規(guī)則上都還非常薄弱。如：我國目前很多早期教育機(jī)構(gòu)是由工商部門審批，由于業(yè)務(wù)不對口，工商部門審批后沒有能力或沒有精力管理、監(jiān)督與指導(dǎo)這些早期教育機(jī)構(gòu)。即使是有心指導(dǎo)與監(jiān)督這些審批過的早期教育機(jī)構(gòu)，目前國家也無規(guī)范的課程與綱要，他們也不知道依據(jù)什么進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)。而有指導(dǎo)能力的教育主管部門，卻沒有權(quán)利對社會上的早期教育機(jī)構(gòu)實施的教學(xué)內(nèi)容或者是辦學(xué)情況做指導(dǎo)和監(jiān)督。

5.早期教育機(jī)構(gòu)舉辦者的素質(zhì)與師資的素質(zhì)良莠不齊，導(dǎo)致早期教育質(zhì)量也參差不齊。如：早期教育機(jī)構(gòu)的舉辦者缺乏專業(yè)知識和早期教育機(jī)構(gòu)的管理經(jīng)驗；早期教育機(jī)構(gòu)的師資力量不足，加上他們很少有機(jī)會得到規(guī)范、專業(yè)的培訓(xùn)，導(dǎo)致其課程研究能力、課程開發(fā)能力有限，無法獨立開發(fā)符合各地特點的早期教育課程。

二、對推動早期教育健康有序發(fā)展的思考

隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高，早期教育越來越受到家長的重視。針對早期教育存在的上述問題，筆者對如何推動0～3歲早期教育健康有序發(fā)展有以下幾點思考：

1.正確認(rèn)識早期教育。思想是行動的先導(dǎo)。全社會要依托電視、網(wǎng)絡(luò)、報紙等各種媒體積極宣傳科學(xué)的早期教育理念，營造正向的輿論氛圍。各地還可以依托教育信息網(wǎng)建立早期教育指導(dǎo)站，滿足家長（看護(hù)人）接受指導(dǎo)、咨詢、互動、交流的需要。

2.先制定國家或地方層面的早期教育政策，待條件成熟時再將政策進(jìn)一步上升為法律法規(guī)。目前能找到的國家層面對早期教育工作作出規(guī)定的文件只有教育部于2012年出臺的《教育部辦公廳關(guān)于開展0～3歲嬰幼兒早期教育試點的通知》（教基二廳函〔2012〕17號）。僅有這一文件顯然無法滿足早期教育市場快速發(fā)展的需要。為此，從國家層面看，可以先出臺一系列相對完善的政策文件，對目前早期教育事業(yè)發(fā)展中急需規(guī)范的基礎(chǔ)性問題先作出規(guī)范，待時機(jī)成熟后再將這些政策文件上升為法律法規(guī)。從地方層面看，各地可以充分利用其地方立法權(quán)或規(guī)章制定權(quán)，先行先試，出臺符合地方實際的地方法規(guī)、地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件。如：目前已有南京、青島、福州、福清、慈溪等地出臺了地方法規(guī)、地方政府規(guī)章或規(guī)范性文件，這對規(guī)范早期教育市場的健康有序發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

筆者認(rèn)為，目前早期教育領(lǐng)域亟需規(guī)范的基本問題有：

（1）早期教育機(jī)構(gòu)應(yīng)具備的實體條件。參照《教育法》第二十六條“設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”的實體條件，根據(jù)早期教育的特殊性，規(guī)定早期教育機(jī)構(gòu)設(shè)立應(yīng)具備的實體條件，具體包括組織機(jī)構(gòu)和章程、合格的人員、有辦學(xué)啟動資金和穩(wěn)定的經(jīng)費來源、符合標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)備設(shè)施等軟硬件方面的條件。

（2）早期教育機(jī)構(gòu)應(yīng)具備的程序條件。學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)的程序認(rèn)定制度一般有登記注冊制度和審批制度兩種。筆者認(rèn)為早期教育機(jī)構(gòu)的程序認(rèn)定制度適用登記注冊制度。

（3）早期教育機(jī)構(gòu)的登記注冊部門和主管部門?！督逃ā返谑邨l明確規(guī)定：“國家實行學(xué)前教育、初等教育、中等教育、高等教育的學(xué)校教育制度?！睂W(xué)前教育階段分為早期教育與幼兒教育兩個階段，可見，我國法律早已將早期教育納入我國學(xué)校教育制度的范圍，早已明確早期教育是教育事業(yè)的一個組成部分。既然早期教育屬于教育事業(yè)，就理應(yīng)由教育主管部門作為其登記注冊部門和主管部門。

那么，早期教育機(jī)構(gòu)具體應(yīng)到哪一級的教育行政部門去登記注冊？具體應(yīng)由哪一級的教育行政部門主管？筆者認(rèn)為，早期教育機(jī)構(gòu)應(yīng)到區(qū)級教育行政部門登記注冊并由其主管。具體而言，城市的早期教育機(jī)構(gòu)應(yīng)到設(shè)區(qū)的區(qū)級教育行政主管部門或者不設(shè)區(qū)的市級教育行政主管部門登記注冊，農(nóng)村的早期教育機(jī)構(gòu)應(yīng)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府登記注冊，并報縣教育行政主管部門備案。目前，我國一些地方法規(guī)或地方規(guī)范性文件也已有類似的規(guī)定，如《青島市0～3歲嬰幼兒早期教育試點工作實施方案》明確規(guī)定：教育部門負(fù)責(zé)早期教育機(jī)構(gòu)的登記注冊，承擔(dān)對早期教育機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，負(fù)責(zé)早期教育師資的入職資格審查、日?？己艘约霸缙诮逃笇?dǎo)師培訓(xùn)；《福清市0～3歲兒童早期教育機(jī)構(gòu)審批與管理暫行規(guī)定》明確規(guī)定：市教育行政部門是早期教育機(jī)構(gòu)的主管部門，負(fù)責(zé)早期教育機(jī)構(gòu)的申辦、審批、變更、停辦等業(yè)務(wù)及早期教育機(jī)構(gòu)嬰幼兒保育和教育規(guī)范管理等工作。當(dāng)然也有一些地方的規(guī)章制度規(guī)定工商行政部門、計生部門、民政部門等是早期教育機(jī)構(gòu)的登記注冊部門和監(jiān)管部門。如南京市出臺的《南京市0～3歲嬰幼兒早期教養(yǎng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)審查實施辦法（試行）》規(guī)定：人口和計劃生育行政部門是0～3歲嬰幼兒早期教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)主管單位，對0～3歲嬰幼兒早期教養(yǎng)機(jī)構(gòu)的日常保育、教育活動進(jìn)行監(jiān)督和管理。

（4）早期教育機(jī)構(gòu)及其教職員工的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)。

（5）早期教育機(jī)構(gòu)的運作模式和運作規(guī)則。

3.各級政府應(yīng)在推動早期教育事業(yè)的健康、有序發(fā)展中有所作為，發(fā)揮其應(yīng)發(fā)揮的作用。體現(xiàn)在：

（1）從國家層面看，國家應(yīng)對早期教育的師資準(zhǔn)入資格嚴(yán)格把關(guān)。目前我國七大類教師資格證中，與早期教育關(guān)系最大的只有幼兒園教師資格證。但早期教育與幼兒教育畢竟還有較大的差別，所以建議國家增設(shè)早期教育教師資格證書，明確規(guī)定從業(yè)人員需持早期教育教師資格證與中級以上育嬰師資格證這“雙證”才可以擔(dān)任早期教育教師。

（2）各級政府要適應(yīng)市場需求，設(shè)立專門的職能部門對早期教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效監(jiān)管。十多年前，早期教育是個新生事物，沒有相應(yīng)的職能部門對其進(jìn)行監(jiān)管還情有可原，可現(xiàn)在，早期教育越來越受到重視，各級政府監(jiān)管早期教育的職能部門也應(yīng)應(yīng)運而生。建議在各級教育行政部門中設(shè)立“早教辦”這一職能部門。筆者在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有相當(dāng)一部分早期教育機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)表示非常期待政府有相應(yīng)的職能部門來管理和規(guī)范早期教育市場。

（3）各級政府應(yīng)適當(dāng)投入經(jīng)費用于早期教育事業(yè)，通過建立有限的、政府主導(dǎo)的公益早期教育平臺，樹立規(guī)范、科學(xué)的早期教育運作的樣板，輻射所在行政區(qū)域的所有早期教育機(jī)構(gòu)，促使不管是什么性質(zhì)（公辦還是民辦）的早期教育機(jī)構(gòu)都得到健康、有序的發(fā)展。

對于政府如何介入早期教育問題，目前各地主要有兩種做法，一種是政府親力親為，即：政府通過買單的形式，把早期教育納入政府公共服務(wù)，政府親自辦早期教育機(jī)構(gòu)，全面介入，全面包攬早期教育工作，試圖全面占領(lǐng)早期教育市場。另一種是政府通過立法，審查舉辦者資格，規(guī)范登記注冊程序、監(jiān)督、指導(dǎo)和引導(dǎo)早期教育工作，通過經(jīng)費、場地、政策等支持或制約手段，宏觀管理早期教育機(jī)構(gòu)。如：對辦得好的民辦早期教育機(jī)構(gòu)，政府給予經(jīng)費、場地、稅收等方面的補(bǔ)貼與支持，對于辦得不規(guī)范的早期教育機(jī)構(gòu)，政府給予指導(dǎo)、整改甚至取締，實現(xiàn)對民辦早期教育機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)控和管理。

（4）各級政府的編制部門應(yīng)核編公辦早期教育機(jī)構(gòu)教師的編制，改變目前早期教育機(jī)構(gòu)教師沒有獨立編制，即使有少許編制，也是占用幼教編制的現(xiàn)狀。即：早期教育的教師應(yīng)與中小學(xué)、幼兒園一樣有編制，一樣有評優(yōu)、評先、評職稱和接受進(jìn)修培訓(xùn)的機(jī)會，有一樣的權(quán)利和義務(wù)，以增強(qiáng)該職業(yè)的吸引力。

（5）建立科學(xué)合理的早期教育管理體制。與早期教育有關(guān)的部門主要有衛(wèi)生計生、婦聯(lián)、民政、兒保和人社等。應(yīng)建立由各級政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，教育行政部門主管，衛(wèi)生計生、婦聯(lián)、民政、兒保和人社等部門協(xié)調(diào)配合的合作式的0～3歲早期教育管理體制。

（6）把0～3周歲早期教育納入各級政府學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃并組織實施。

4.加快早期教育人才培養(yǎng)速度。隨著近年來我國幼教熱的掀起，各地不少高校設(shè)立了學(xué)前教育專業(yè)。但設(shè)立早期教育專業(yè)的高校卻很少，以福建省為例，目前福建省設(shè)立學(xué)前教育專業(yè)或其他專業(yè)中設(shè)有學(xué)前教育方向的高校有18所，但設(shè)有早期教育專業(yè)的高校只有福建省幼兒師范高等?？茖W(xué)校與泉州幼兒師范高等?？茖W(xué)校兩所。目前我國早期教育機(jī)構(gòu)的師資多數(shù)是學(xué)前教育專業(yè)畢業(yè)的。不可否認(rèn)，早期教育與幼兒教育有很大相關(guān)性，但也有不少區(qū)別。為此，各個高校應(yīng)盡快設(shè)立早期教育專業(yè)，培養(yǎng)出高質(zhì)量的專業(yè)對口的早期教育專業(yè)人才。

5.各級教育行政主管部門、各地師范院校、各地教育學(xué)院以及教師進(jìn)修學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)對早期教育從業(yè)人員的在職培訓(xùn)與考核。0～3歲早期教育是一項高度專業(yè)化的工作，教師需要具備更強(qiáng)的觀察力和專業(yè)化的指導(dǎo)家長的能力?？墒怯捎诜N種原因，目前不少早期教育從業(yè)人員沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)過早期教育課程，也沒有接受過相關(guān)實踐技能的系統(tǒng)培訓(xùn)。為此，各級教育行政主管部門應(yīng)制定規(guī)章制度，將早期教育機(jī)構(gòu)從業(yè)人員的定期在崗培訓(xùn)納入政府整體師資培訓(xùn)規(guī)劃中；各類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該指派專門人員，加強(qiáng)對早期教育從業(yè)人員的在職培訓(xùn)，不斷提高其各方面的素質(zhì)與能力。

6.加強(qiáng)對早期教育理論與實踐的研究。由于早期教育在我國起步晚，導(dǎo)致對早期教育理論與實踐的研究較為薄弱。目前早期教育領(lǐng)域迫切需要研究的問題主要有：早期教育的屬性是什么？是教育屬性還是商業(yè)屬性？可否以營利為目的舉辦早期教育機(jī)構(gòu)？設(shè)置早期教育機(jī)構(gòu)的門檻宜高還是宜低？對早期教育市場應(yīng)持有規(guī)范引導(dǎo)的思路還是取締、打壓的思路？設(shè)置早期教育機(jī)構(gòu)的登記注冊權(quán)給誰更科學(xué)？早期教育應(yīng)由哪個部門主管，哪些部門配合，或者不分主次齊抓共管？早期教育與幼兒教育的分水嶺在哪里？如果沒有明確二者之間的分水嶺，會不會導(dǎo)致早期教育“幼兒園化”傾向？早期教育應(yīng)有怎樣的運作模式？

7.各地應(yīng)組建自己的早期教育科研團(tuán)隊，盡快開發(fā)科學(xué)的課程與教材。早期教育要運轉(zhuǎn)，課程、教材開發(fā)要先行。但目前不少早期教育機(jī)構(gòu)沒有自己的課程和教材，在用的課程與教材大多要到上海、北京等大城市的一些機(jī)構(gòu)花高價購買。實際上，花高價購買來的課程與教材不一定符合各地實際。筆者認(rèn)為，各地可以嘗試通過政府統(tǒng)籌、融合社會力量，建立一支擁有早期教育科研能力的專家團(tuán)隊。這一專家團(tuán)隊可以來自不同單位，如可以來自高校，也可以來自早期教育機(jī)構(gòu)；可以來自本地，也可以來自外地；可以來自國內(nèi)，也可以來自國外；可以來自教育系統(tǒng)，也可以來自醫(yī)療系統(tǒng)或其他系統(tǒng)。該科研團(tuán)隊的主要職責(zé)是開發(fā)符合各地實際的課程與教材，以提高早期教育的質(zhì)量。

注：本文系廈門市教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度課題“廈門市0～3歲嬰幼兒早期教育現(xiàn)狀與對策研究”（課題批準(zhǔn)號14050）的研究成果之一

（作者單位：廈門城市職業(yè)學(xué)院學(xué)前教育系）