地方政府污染治理與公眾環(huán)境抗?fàn)幍男袆舆壿?br/>——基于博弈的分析框架

王麗珂（華北水利水電大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，鄭州 450046）

?

地方政府污染治理與公眾環(huán)境抗?fàn)幍男袆舆壿?br/>——基于博弈的分析框架

王麗珂
（華北水利水電大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院，鄭州 450046）

摘 要：地方政府在環(huán)境污染治理中的矛盾局面是導(dǎo)致環(huán)境抗?fàn)幦后w性事件不斷涌現(xiàn)、升級的根源。對待潛在的或者已有的環(huán)境污染侵害行為是采取行動還是保持沉默，地方政府與公眾之間因角色的不同而采取著不同的行動策略。文章從博弈論的視角分析了地方政府與公眾在環(huán)境污染治理中的行動邏輯，認(rèn)為地方政府未來環(huán)境污染防治政策改革的首要任務(wù)是突破復(fù)雜的利益糾葛，將公眾的環(huán)境訴求納入污染治理決策。

關(guān)鍵詞：地方政府；污染治理；公眾；環(huán)境抗?fàn)帲徊┺?/p>

引言

近年來，地方政府在環(huán)境污染治理中的矛盾局面是導(dǎo)致環(huán)境抗?fàn)幦后w性事件不斷涌現(xiàn)、升級的根源。從現(xiàn)有個案看，當(dāng)污染發(fā)生后，由于地方政府在利益結(jié)構(gòu)中的困境和環(huán)境治理能力的局限性，從而使受污染侵害公眾的環(huán)境利益訴求在不斷受到壓制與削弱的同時，也為環(huán)境污染的持續(xù)惡化積蓄了能量，進(jìn)而倒逼公眾的環(huán)境抗?fàn)幮袨橛沙跗诘睦硇浴⒁婪範(fàn)幭蛑┝範(fàn)幍膬A向發(fā)展［1］。因?yàn)榻巧c認(rèn)識角度的不同，地方政府與公眾對待潛在的或者已有的環(huán)境污染和侵害行為有著不同的行動策略，在這個策略中，是采取行動還是保持沉默，有賴于雙方對弈衡量之后的收益評估。目前，學(xué)界關(guān)于地方政府環(huán)境污染治理與公眾環(huán)境抗?fàn)幍难芯恐饕菑慕?jīng)濟(jì)與政策層面上呈現(xiàn)政府治理的總體性特征，缺乏從行動層面去分析解釋雙方各自的行動邏輯。晚近時期的文獻(xiàn)研究，多以調(diào)查案例來比較分析環(huán)境污染與抗?fàn)幈澈蟮闹贫绕睿? -4］，并在探索環(huán)境治理模式上給出了一些有意義的探索［5］，但鮮見以博弈的框架去分析地方政府與公眾對待環(huán)境污染時的理性沖突與合作。

在我國，環(huán)境污染防治仍是政府主導(dǎo)的“單方主體型”環(huán)境治理模式，然而，隨著公眾維權(quán)意識的普及與環(huán)境維權(quán)行動能力的增強(qiáng)，政府所有關(guān)于環(huán)境污染治理的行為將因公眾環(huán)境維權(quán)行動的介入而變得不再唯一。顯然，地方政府和公眾在看待是否存在污染以及污染的嚴(yán)重程度等問題方面，皆因認(rèn)識角度不同而存在差異，當(dāng)環(huán)境污染侵害發(fā)生時，地方政府在污染治理上的行動很大程度都受到了公眾環(huán)境抗?fàn)幍闹萍s。在環(huán)境管理的大系統(tǒng)內(nèi)，地方政府與公眾之間相互作用、相互滲透和相互影響，呈現(xiàn)出一個復(fù)雜的自組織系統(tǒng)，并在某一個節(jié)點(diǎn)上保持平衡?；诖?，筆者建立了這個系統(tǒng)內(nèi)部地方政府與公眾自組織過程中的博弈模型，并試圖解析這種博弈關(guān)系呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)。

一、政府與公眾的利益選擇

從博弈論的理論假定認(rèn)為：地方政府和公眾在對待環(huán)境污染問題上，會根據(jù)自身利益最大化取向互相揣摩對方，即將采取的策略與對方進(jìn)行博弈，并采取對自身有利的策略。現(xiàn)實(shí)中的案例研究也發(fā)現(xiàn)，面對環(huán)境污染時，地方政府會根據(jù)當(dāng)前階段的實(shí)際情況，按照發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需求和公眾的污染承受幅度選擇使自身利益最大化的策略，而公眾往往從受污染損害的程度、集體行動的可能性等方面選擇環(huán)境抗?fàn)幉呗?。然而，從其利益角度出發(fā)的“經(jīng)濟(jì)”行為本身及結(jié)果并不意味著它一定是好的或是合理的，作為以“經(jīng)濟(jì)人”出現(xiàn)的地方政府和公眾的行為本身也在驅(qū)利性的作用下具有一定的不合理性，因而在公眾與地方政府關(guān)于環(huán)境污染的對局中，雙方為了各自利益最大化的目標(biāo)便形成了博弈關(guān)系。這種博弈關(guān)系在一定程度上能解釋地方政府與公眾對待環(huán)境污染時的行動理性。

（一）地方政府的利益

地方政府作為一個職能眾多的管理者，承擔(dān)著大量的政治、經(jīng)濟(jì)、社會等方面的職能。地方政府既要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，又要保持社會的穩(wěn)定。追求GDP的增長、增加財政收入、消除貧富差距成為衡量地方政府治理績效的主導(dǎo)指標(biāo)，同時地方政府還承擔(dān)著環(huán)境保護(hù)的大部分職能，是環(huán)境保護(hù)的主要力量。由于官員任期的限制，往往會導(dǎo)致對短期利益的重視，忽略需要長期可持續(xù)發(fā)展才能顯現(xiàn)的環(huán)境利益。而公眾環(huán)境保護(hù)意識與環(huán)境抗?fàn)幩降奶岣?，使地方政府官員在考慮對上級負(fù)責(zé)的同時，還要對本轄區(qū)內(nèi)的公眾負(fù)責(zé)，既要發(fā)展經(jīng)濟(jì)又要保護(hù)環(huán)境這一提高人民生活質(zhì)量的困境，導(dǎo)致地方政府需要判斷面臨外來壓力的大小，并根據(jù)自身的利益需求與單純強(qiáng)調(diào)治理污染的他方利益進(jìn)行博弈。

（二）公眾個體的利益

現(xiàn)實(shí)中的公眾對應(yīng)的是一個個不同的獨(dú)立個體，而不同的個體有著不同的利益訴求，對環(huán)境的感知和承受能力也不盡相同，污染治理是一個公共問題，良好的環(huán)境是每個人的期望，但并不是人人都會為之抗?fàn)?，以期?shí)現(xiàn)“保護(hù)環(huán)境，人人有責(zé)”的愿景，污染破壞涉及利益群體越廣，“搭便車”行為就越多。面對環(huán)境污染，個體主動參與集體抗?fàn)幍臒崆闀S著人數(shù)的增多成反比，正如曼瑟爾·奧爾森所言：“大集團(tuán)內(nèi)部人際關(guān)系縱橫交錯，集體行動的可能性比小集團(tuán)更低?！保?］只有當(dāng)環(huán)境問題嚴(yán)峻到對人們的生命財產(chǎn)產(chǎn)生威脅時，公眾才能摒棄各種狹隘的觀念，結(jié)成強(qiáng)大的組織參與環(huán)境保護(hù)。所以，環(huán)境污染的危害程度、公眾的認(rèn)識程度以及公眾參與抗?fàn)幍膽B(tài)度是使環(huán)境抗?fàn)幮袆映蔀榭赡艿闹匾蛩?。此外，除了對良好環(huán)境的需求，公眾還有經(jīng)濟(jì)方面的需求，理性經(jīng)濟(jì)人身份要求他們將解決就業(yè)吃飯等生計問題放在首位。公眾這種既想提高生存的環(huán)境質(zhì)量，又有獲取財富等利益訴求的困境，造成了他們需要同擁有公權(quán)力的地方政府進(jìn)行博弈，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展和污染治理在某種程度上達(dá)到均衡。

二、公眾與政府的博弈類型

作為環(huán)境污染治理博弈格局中的雙方局中之人，公眾與地方政府都將按照使自身利益（報酬函數(shù)）最大化的準(zhǔn)則作出各自的策略選擇，其中可供公眾和地方政府選擇的策略均是“作為”和“不作為”，分別表現(xiàn)為：面對環(huán)境污染損害時，政府在“作為”的策略下進(jìn)行環(huán)境治理（包括環(huán)境污染損害預(yù)防），在“不作為”的策略下保持沉默；公眾在“作為”的策略下進(jìn)行舉報、信訪、控告等環(huán)境抗?fàn)幓顒?，在“不作為”的策略下保持沉默。于是公眾與地方政府的報酬函數(shù)有：（1）地方政府和公眾均有作為。（2）地方政府有作為，公眾不作為。（3）地方政府不作為，公眾有作為。（4）地方政府和公眾均不作為。為便于分析，進(jìn)一步假設(shè)如下：

假設(shè)1：公眾因污染者的排污行為而遭受環(huán)境污染損害時，可采取舉報、信訪、控告等環(huán)境抗?fàn)幨侄危@是基于自身利益的環(huán)境抗?fàn)幓顒?，但由于種種原因，多數(shù)公眾也會選擇沉默。在博弈中，公眾針對上述情況，對環(huán)境污染有作為的概率為α，不作為的概率為1 -α。

假設(shè)2：面對公眾的環(huán)境抗?fàn)幮袨?，地方政府并非都給予完全支持和配合，換句話說，地方政府對待公眾環(huán)境污染投訴的態(tài)度以及污染治理建議的采納是有所選擇的。因而給出地方政府對于環(huán)境污染可采取措施堅決防治的策略，或保持沉默任其發(fā)展的策略，亦即作為或不作為策略。有作為的概率為γ，不作為的概率為1 -γ。

假設(shè)3：對污染制造者來說，其選擇不控制污染的目的是為了降低生產(chǎn)的成本，達(dá)到對自身利益最大化的追求，因而沒有地方政府的干預(yù)，不能激勵污染者主動進(jìn)行污染治理。

（一）模型求解

在污染者不治理污染的情況下，地方政府與公眾分別采取各自相應(yīng)的策略集，此時，各方收益矩陣見表1。

表1　政府和公眾的收益矩陣

其中，具體的參數(shù)意義設(shè)置如下：D表示污染給當(dāng)事人帶來的危害；g表示環(huán)境污染治理有作為的成本，gp表示公眾的環(huán)境抗?fàn)幊杀?，gg表示地方政府的污染治理成本；f表示地方政府對環(huán)境污染的懲治力度；h表示給予環(huán)境污染治理干預(yù)行為的補(bǔ)償，在地方政府作為的情況下為h1，在地方政府不作為的情況下為h2，且h1＞h2；U表示應(yīng)公眾積極要求地方政府作為而獲得的公信力。

在純策略的情況下，通過收益矩陣可以看出，地方政府和公眾最佳的策略選擇是共同參與污染治理，亦即在污染發(fā)生時，公眾通過積極抗?fàn)巵肀Ｕ献约旱臋?quán)力，政府參與治理采取各種手段以杜絕環(huán)境污染及其侵害的再發(fā)生，并對受害者給予最大限度的補(bǔ)償。但在實(shí)踐中，由于地方政府和公眾各方的利益選擇，需要進(jìn)一步考慮在混合策略下各方的博弈。此時可得，公眾的期望收益函數(shù)為：

地方政府的期望收益函數(shù)為：

按照納升均衡定義，在給定地方政府的混合策略σ2=（γ，1 -γ）條件下，尋求α值以使公眾的期望收益μp（σ1，σ2）達(dá)到極大，令得：

同理，在給定公眾的混合策略σ1=（α，1 -α）條件下，尋求γ值以使地方政府的期望收益μg（σ1， σ2）達(dá)到極大，令，得：

綜上所述，可以得出地方政府和公眾混合策略納升均衡：

（二）結(jié)果分析

（1）公眾環(huán)境抗?fàn)幍某杀緂p越高，地方政府選擇進(jìn)行污染治理的概率γ越大。

（2）公眾環(huán)境抗?fàn)幩芙o予的補(bǔ)償越小，地方政府選擇進(jìn)行污染治理的概率γ越大。

（3）地方政府給予公眾環(huán)境抗?fàn)幍难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定得越高，地方政府進(jìn)行污染治理的概率也越小。地方政府選擇進(jìn)行污染治理的策略的臨界點(diǎn)為h1-h2∈0，即h1和h2無限接近時，也就是對公眾環(huán)境抗?fàn)幮袨榈难a(bǔ)償與地方政府制定的補(bǔ)償數(shù)值相等時。（污染者補(bǔ)償滿足公眾對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的要求，亦即地方政府認(rèn)為企業(yè)的補(bǔ)償已經(jīng)夠了，就不會干預(yù)污染治理補(bǔ)償。）

（1）地方政府污染治理的成本gg越大，公眾選擇環(huán)境抗?fàn)幍母怕师辆驮酱蟆?/p>

（2）地方政府在對污染行為懲治不力的情況下，公眾選擇環(huán)境抗?fàn)幍母怕师辆驮酱蟆?/p>

（3）地方政府的公信力U越小，公眾選擇環(huán)境抗?fàn)幍母怕室苍酱蟆?/p>

三、進(jìn)一步分析與討論

基于以上假設(shè)，通過進(jìn)一步分析可以認(rèn)為：面對環(huán)境污染，公眾進(jìn)行環(huán)境抗?fàn)幍母怕视匈囉诘胤秸a(bǔ)償與懲罰機(jī)制的設(shè)置。對地方政府而言，環(huán)境污染處罰金額越大，對污染行為懲治執(zhí)行得越徹底，表明政府的執(zhí)法力度也越大。如此一來，在這樣強(qiáng)大的政策信號下，污染者非法排污所獲得的額外利潤與面臨的巨額罰款威脅相比，沒有誘惑激勵，可導(dǎo)致公眾進(jìn)行環(huán)境抗?fàn)幍娜藬?shù)減少，從而個人環(huán)境抗?fàn)幍某杀咎岣?，環(huán)境抗?fàn)幩軒淼氖找嬉苍叫?，因此公眾選擇進(jìn)行環(huán)境抗?fàn)幍母怕氏陆?。同時，公眾潛在的環(huán)境抗?fàn)幍囊?guī)模與人數(shù)，決定了地方政府進(jìn)行環(huán)境污染治理活動所能獲得的公信力大小，也就是說，公眾環(huán)境抗?fàn)幍囊?guī)模越大，參與抗?fàn)幍娜藬?shù)越多，對地方政府公信力的影響就越大。此時，地方政府采取有效措施治理污染所帶來的公信力就越高，在不作為情況下喪失的公信力就越多。實(shí)質(zhì)上，地方政府在這種激勵約束框架下，能調(diào)動更多的公眾對環(huán)境污染行為進(jìn)行監(jiān)督，即促使公眾環(huán)境抗?fàn)幍膫€體行為向群體行為轉(zhuǎn)化，這樣的格局才能起到有效監(jiān)督污染的作用。

在整個博弈過程中，有可能影響公眾環(huán)境抗?fàn)幍氖堑胤秸畬ξ廴拘袨榈膽椭瘟Χ纫约皩Ξ?dāng)事人的補(bǔ)償程度。這也間接解釋了地方政府在面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭與財政收入增加的雙重壓力下，采取機(jī)會主義策略所帶來的尷尬局面。面對環(huán)境污染與治理的困局，以自利性為出發(fā)點(diǎn)的博弈雙方（地方政府與其轄區(qū)公眾）除了應(yīng)關(guān)注自身利益之外，還應(yīng)承擔(dān)更多的環(huán)保義務(wù)。本博弈模型的討論旨在呼吁肩負(fù)更大社會責(zé)任的地方政府，在參與污染治理時能對自身應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任予以更多的關(guān)注，同時能深切地考慮污染治理行為所帶來的社會共同利益，如此才能落實(shí)環(huán)境公共產(chǎn)品的社會供給，并通過選擇性激勵培育出公民環(huán)保的自覺性。地方政府污染治理與公眾環(huán)境抗?fàn)幍牟┺慕Y(jié)論說明，當(dāng)前以地方政府為單方主體的環(huán)境污染治理制度建設(shè)仍有待完善，如何突破復(fù)雜的利益糾葛實(shí)現(xiàn)中立與公正，從而真正把公眾的環(huán)境訴求納入污染治理決策，將是未來環(huán)境污染防治政策改革的首要任務(wù)。對公眾而言，認(rèn)識到污染問題本質(zhì)是發(fā)展問題，跳出環(huán)境污染治理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償思維囹圄，通過公民環(huán)境素質(zhì)教育，造就更加理性寬容的社會氛圍，更需要積跬步千里的理性和耐心。

四、啟示

污染治理作為一項社會集體行動，盡管社會中人人都能認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)的重要性，并希望其能得到有效保護(hù)，但是每個成員又都不愿為此犧牲自己的利益，這就是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)困境的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因，就像曼瑟爾·奧爾森所言：這是“經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人理性地從事不合理行為的結(jié)果”［5］。如前文所討論的，在現(xiàn)有局面中通過加強(qiáng)地方政府的社會責(zé)任，普及深層次環(huán)境教育提高公眾的環(huán)境素質(zhì)，固然可以對環(huán)境保護(hù)及污染治理起到一定的積極作用，但這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。更為重要的是，需要一套切實(shí)可行的政策措施，使得地方政府與公眾面對污染治理的困局，能博弈出一條雙贏的出路。根據(jù)本文討論，在此筆者得出以下啟示：

第一，完善環(huán)境污染的多元主體治理模式。正如習(xí)近平主席在2015巴黎氣候大會上所指出的：環(huán)境治理需要凝聚全社會的力量“鼓勵廣泛參與”。由于污染治理中存在集體行動困境，如何通過選擇性激勵來優(yōu)化治理主體的結(jié)構(gòu)，從而推進(jìn)多元治理主體的制度建設(shè)，協(xié)調(diào)多方利益達(dá)成共識并共同參與，多渠道、多層次設(shè)立基金對污染受害者進(jìn)行援助，激活傳統(tǒng)部分失靈的污染治理模式，提升集體結(jié)構(gòu)和制度運(yùn)作環(huán)境，實(shí)現(xiàn)互惠共贏，需要深層次的制度建設(shè)思考。

第二，重新審視污染治理中地方政府與公眾之間的關(guān)系。地方政府作為環(huán)境產(chǎn)品的供給者，與其民眾之間的關(guān)系是一種內(nèi)在的張力關(guān)系?；谶@種張力，在面對環(huán)境污染時，地方政府和公眾這兩大行動主體遭遇了行動邏輯的困境，亦即管控與抗?fàn)?。雖然雙方相互作用力的大小受博弈模型中諸多參數(shù)的影響，但綜合而言，在現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題的基層治理中，分散的、細(xì)胞化的公眾與基層社會國家代理人的地方政府之間的關(guān)系猶如彈簧一般振動反彈，其沖突規(guī)律如斯，治理規(guī)律亦如斯。因此，重新審視污染治理中地方政府與公眾之間的關(guān)系，通暢公眾利益表達(dá)渠道，重視環(huán)境保護(hù)的公共服務(wù)保障，實(shí)現(xiàn)行動主體之間的良性互動，才是未來地方政府與公眾在環(huán)境沖突中的重中之重。

第三，在一定條件下，地方政府與公眾博弈演化的穩(wěn)定均衡是以協(xié)調(diào)與整合的整體性治理為手段實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)前環(huán)境問題的“碎片化”治理，導(dǎo)致地方政府成為了“頭痛醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的滅火隊員，機(jī)能組織之間的協(xié)調(diào)困難。通過跨越功能化組織的邊界去解決棘手的環(huán)境污染難題，還需要對地方政府的結(jié)構(gòu)與功能進(jìn)行重新整合，并考慮協(xié)調(diào)整合過程中的矛盾克服方案，消弭分歧。此外，對于博弈雙方而言，面對充滿爭議的問題想要達(dá)成共識非常困難，因此，借助現(xiàn)代科技與第三方組織協(xié)調(diào)，通過求同化異多維度手段整合，令沖突雙方互相妥協(xié)讓步，實(shí)現(xiàn)環(huán)境問題分歧的解決，有助于提升環(huán)境污染治理的品質(zhì)和效率。

盡管在公眾與地方政府的博弈分析中預(yù)設(shè)了一些約束條件，但博弈得出的結(jié)果對于當(dāng)前實(shí)際仍然具有指導(dǎo)和借鑒性。我國各地區(qū)環(huán)境污染狀況不盡相同，在實(shí)際當(dāng)中很多情況與假設(shè)的確定關(guān)系難免會有差異，在今后的研究中，將試圖逐步放松這些假設(shè)，以期得到一些更有意義、更符合現(xiàn)實(shí)的結(jié)論。

參考文獻(xiàn)：

［1］陳濤，李素霞.“維穩(wěn)壓力”與“去污名化”——基層政府走向漁民環(huán)境抗?fàn)帉α⒚娴碾p重機(jī)制［J］.南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（1）：94-103.

［2］羅亞娟.鄉(xiāng)村工業(yè)污染中的環(huán)境抗?fàn)帲跩］.學(xué)海，2010（2）：91-97.

［3］任丙強(qiáng).農(nóng)村環(huán)境抗?fàn)幨录c地方政府治理危機(jī)［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2011（5）：98-102.

［4］李晨璐.趙旭東，群體性事件中的原始抵抗——以浙東海村環(huán)境抗?fàn)幨录槔跩］.社會，2012（5）：179-193.

［5］高明，郭施宏.環(huán)境治理模式研究綜述［J］.北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2015（6）：50-56.

［6］曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯［M］.陳郁，譯.上海：上海人民出版社，1995：27.

（責(zé)任編輯 劉 ?。?/p>

Action Logic of the Local Government Pollution Control and the Public Environmental Struggle：Based on Game Theory Framework

WANG Li-ke
（School of Law and Public Management，North China University of Water Resources and Electric Power，Zhengzhou 450046，Henan，China）

Abstract：The root of the group events in the environmental protest，whichbecome increasingly tough was the contradiction situation of the local governments in the environmental pollution control. Because of the different roles between the local government and the public，they have to take different action strategies about the potential or existing environmental pollution. The article analyzed the action logic of the local government and public in the environmental pollution control from the Game Theory，and the author believes that the primary task in the future environmental pollution prevention is that the public demands in the environmental pollution control decisions should be included when considering the complex conflicting interests.

Key words：local government；pollution control；public；environmental struggle；Game Theory

中圖分類號：C 91-03

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1671 -0398（2016）03 -0024 -05

收稿日期：2015-06-30

基金項目：河南省政府決策研究招標(biāo)項目資助（2014056）；河南省科技發(fā)展計劃項目資助（132400410747）；河南省教育廳人文社會科學(xué)研究規(guī)劃項目資助（2014-gh-052）；華北水利水電大學(xué)高層次人才科研啟動項目資助（201217）

作者簡介：王麗珂（1975—），女，河南洛陽人，華北水利水電大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院講師，博士