適時(shí)介入、市場重塑與協(xié)同創(chuàng)新
——奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策分析

郭 霞，樸光姬（中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院，北京 100007）

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適時(shí)介入、市場重塑與協(xié)同創(chuàng)新
——奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策分析

郭 霞，樸光姬
（中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院，北京 100007）

摘 要：在2008—2009年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，美國的汽車產(chǎn)業(yè)遭受了嚴(yán)重沖擊，為此奧巴馬政府出臺了積極的汽車產(chǎn)業(yè)政策。通過從救助汽車企業(yè)和扶助汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展2個(gè)維度的考察發(fā)現(xiàn)，在救助瀕臨破產(chǎn)企業(yè)時(shí)，政府一度介入企業(yè)的管理決策。而在扶助汽車產(chǎn)業(yè)時(shí)，政府加大公共投資，形成投資驅(qū)動(dòng)；研發(fā)政策帶動(dòng)科技創(chuàng)新，形成創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)；通過規(guī)則制定、消費(fèi)引導(dǎo)和聯(lián)邦政府采購等政策，形成了政策驅(qū)動(dòng)。奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策跨越了倡議和引導(dǎo)，進(jìn)入了政府協(xié)同汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段?；谏鲜龇治?，可進(jìn)而研究奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策特征。研究表明：這一政策既具有往屆政府產(chǎn)業(yè)政策的固有特征，如以問題為導(dǎo)向、市場化運(yùn)作以及以法律為依據(jù)等。同時(shí)，也具有定位產(chǎn)業(yè)方向和更注重研發(fā)與創(chuàng)新等新特征。探討奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策，可為中國目前的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整提供借鑒。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)危機(jī)；市場重塑；協(xié)同創(chuàng)新；奧巴馬政府；汽車產(chǎn)業(yè)政策新特征

樸光姬（1963—），女，黑龍江牡丹江人，中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員，博士生導(dǎo)師

在2008—2009年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，美國的汽車產(chǎn)業(yè)遭受重創(chuàng)，“三巨頭”中的通用和克萊斯勒公司一度處于破產(chǎn)清算的邊緣。在這一非常態(tài)情勢下，奧巴馬政府大力度施以援手，引導(dǎo)并協(xié)同汽車業(yè)逐步走出危機(jī)。分析奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策，不難發(fā)現(xiàn)其仍繼承了往屆政府的政策特征，如以問題為導(dǎo)向，市場化運(yùn)作等。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下，其政策也具有自身的特征，如對汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略方向的準(zhǔn)確定位，覆蓋汽車全產(chǎn)業(yè)鏈的救助與引導(dǎo)等。盡管中國與美國的汽車產(chǎn)業(yè)情況不同，但奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策對于我國當(dāng)前汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以至其他產(chǎn)業(yè)的政策調(diào)整，仍具有一定的借鑒意義。

一、奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策背景

近些年來，隨著全球資源和環(huán)境的挑戰(zhàn)愈加嚴(yán)峻，汽車業(yè)的革命性變革也在加速。主要體現(xiàn)在汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新加快，電子信息產(chǎn)品在汽車生產(chǎn)中越來越重要。汽車研發(fā)向新動(dòng)力、新燃料和新材料方向發(fā)展［1］。而美國、日本及歐盟等發(fā)達(dá)國家一直引領(lǐng)世界新能源汽車開發(fā)的方向。就美國而言，為緩解對進(jìn)口石油的依賴，保證石油安全，曾提倡發(fā)展生物質(zhì)燃料以代替燃油。然而，2008—2009年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，美國新能源汽車的發(fā)展重點(diǎn)集中于混合動(dòng)力汽車和電動(dòng)汽車［2］。

在2008—2009年經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，美國汽車業(yè)遭受了嚴(yán)重沖擊。首當(dāng)其沖的是汽車銷售量銳減。1999—2007年，輕型汽車年銷售量都保持在1 600多萬輛，而2008年的年銷售量僅為950萬輛，銷售量減少了近40%。再有，汽車產(chǎn)業(yè)的失業(yè)人數(shù)急劇增加，僅2008年1年就減少了40多萬個(gè)工作崗位［3］。

具體到汽車生產(chǎn)企業(yè)，美國汽車“三巨頭”中的通用汽車公司和克萊斯勒汽車公司的問題更為嚴(yán)重和緊迫。盡管小布什政府在2008年12月提供了貸款援助，但到奧巴馬上任之時(shí)，2家企業(yè)仍處于若不借助政府干預(yù)，將走向破產(chǎn)清算的境地。2009年2 月15日，奧巴馬上任伊始，就成立了由總統(tǒng)資深顧問和財(cái)政部人員組成的汽車行動(dòng)小組（Auto Task Force）。該小組成立后便著手評估通用和克萊斯勒2家汽車企業(yè)的財(cái)務(wù)狀況、商業(yè)計(jì)劃以及企業(yè)倒閉的后果。關(guān)于汽車企業(yè)倒閉的后果，官方和非官方的機(jī)構(gòu)都做過預(yù)測。根據(jù)美國國會監(jiān)管小組（Congressional Oversight Panel）的報(bào)告，通用和克萊斯勒2家公司倒閉，將造成110萬人失業(yè)，同時(shí)，政府將承受巨額的稅收損失。美國汽車研究中心（Center for Automotive Research，CAR）預(yù)計(jì)，“三巨頭”中的1家或多家倒閉，美國經(jīng)濟(jì)在未來3年的個(gè)人收入損失將達(dá)2 757億美元，在同一時(shí)期內(nèi)，州、地方和聯(lián)邦政府的稅收將減少1 081億美元。汽車企業(yè)清算所導(dǎo)致的大量失業(yè)，還關(guān)系到失業(yè)人員的健康保險(xiǎn)以及退休人員的醫(yī)療和退休金等問題。汽車企業(yè)倒閉會引發(fā)其產(chǎn)業(yè)上游配件供應(yīng)商和下游汽車銷售商的破產(chǎn)，波及效應(yīng)不容忽視［4］。

由上述分析，一方面，世界汽車產(chǎn)業(yè)向新動(dòng)力、新燃料和新材料方向發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)汽車輕量化和燃油效率的提升，從而達(dá)到節(jié)約資源并改善氣候和環(huán)境的目的。另一方面，在2008—2009年這場大蕭條以來最為嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之中，作為美國制造業(yè)重要組成部分的汽車產(chǎn)業(yè)遭受重創(chuàng)。無論是通用汽車還是克萊斯勒汽車公司的倒閉，都是美國經(jīng)濟(jì)不能承受之重，會威脅到美國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，并將進(jìn)一步加劇經(jīng)濟(jì)危機(jī)［4］。美國汽車產(chǎn)業(yè)在處境危急之際，求助于聯(lián)邦政府?；谏厦娴谋尘?，奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)運(yùn)而生。

二、奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容

2008年12月和2009年1月，通用和克萊斯勒汽車公司分別提出緊急貸款申請。通用汽車和克萊斯勒的問題又經(jīng)各自的金融公司而放大，對美國經(jīng)濟(jì)構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。小布什政府在《問題資產(chǎn)救助計(jì)劃》（Troubled Asset Relief Program，TARP）中設(shè)立了汽車產(chǎn)業(yè)融資項(xiàng)目（Auto Industry Financing Program），為2家汽車公司及其各自的金融公司提供資金。奧巴馬入主白宮后，汽車產(chǎn)業(yè)政策的主要法律依據(jù)有《2007年能源獨(dú)立和安全法案》（Energy Independence and Security Act of 2007）《問題資產(chǎn)救助計(jì)劃》和《2009年美國復(fù)蘇與再投資法案》（American Recovery and Reinvestment Act of 2009，ARRA）。在法律授權(quán)范圍內(nèi)，聯(lián)邦政府實(shí)施對汽車全產(chǎn)業(yè)鏈的引導(dǎo)和扶助政策，協(xié)同汽車產(chǎn)業(yè)從危機(jī)中復(fù)蘇，同時(shí)，支持以新能源汽車為代表的新技術(shù)汽車的研發(fā)與推廣，助力美國汽車產(chǎn)業(yè)的國際領(lǐng)先地位。

（一）對2家汽車企業(yè)的緊急救助政策

2009年3月30日，奧巴馬宣布了短期支持計(jì)劃，但要求汽車企業(yè)在接受進(jìn)一步資金援助之前，須提交重組和恢復(fù)生存能力的計(jì)劃。為了讓汽車產(chǎn)業(yè)在制定和提交計(jì)劃的過程中存續(xù)，財(cái)政部設(shè)立了汽車擔(dān)保承諾項(xiàng)目（Auto Warranty Commitment Program，AWCP），以確保通用和克萊斯勒汽車公司重組期間的擔(dān)保都能兌現(xiàn)。而且對汽車零部件供應(yīng)商、汽車公司的金融公司抒困，形成比較全面的涵蓋汽車產(chǎn)業(yè)鏈的政策組合。2009年3月19日，財(cái)政部宣布設(shè)立的汽車供應(yīng)商支持項(xiàng)目（Auto Supplier Support Program，ASSP），為汽車產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)商提供50億美元的貸款。不論購買供應(yīng)商產(chǎn)品的汽車制造企業(yè)的情況如何，供應(yīng)商都能得到提供產(chǎn)品和服務(wù)的款項(xiàng)，從而確保汽車產(chǎn)業(yè)供應(yīng)基地的穩(wěn)定性。通過《問題資產(chǎn)救助計(jì)劃》，小布什政府向通用汽車的金融公司GMAC（General Motors Acceptance Corporation）注資50億美元，為克萊斯勒的金融公司（Chrysler Financial）提供15億美元的貸款。在此基礎(chǔ)上，2009年5月和12月，奧巴馬政府又分別向GMAC注資75億美元和38億美元，主要用于通用汽車的經(jīng)銷商融資和消費(fèi)者信貸。

針對通用和克萊斯勒2家汽車生產(chǎn)企業(yè)，2009年春季，汽車行動(dòng)小組與通用汽車和克萊斯勒汽車共同制定了恢復(fù)生存能力的生產(chǎn)計(jì)劃。對克萊斯勒汽車，行動(dòng)小組確定和意大利汽車生產(chǎn)企業(yè)菲亞特合并，以恢復(fù)生存能力。對通用汽車，行動(dòng)小組的結(jié)論是必須大幅削減成本，并再起草一份更有力度的重組計(jì)劃。行動(dòng)小組認(rèn)為：對于2家公司來說，最有效和成功的重組是迅速定向破產(chǎn)。

根據(jù)《問題資產(chǎn)救助計(jì)劃》，美財(cái)政部于2008 年12月啟動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)融資項(xiàng)目（Automotive Industry Financing Program，AIFP）。財(cái)政部為通用汽車公司提供了共計(jì)510億美元的貸款合同，并要求通用汽車提交可行性重組計(jì)劃。修改的重組計(jì)劃2009年6月1日確定。通用汽車申請破產(chǎn)并開始了有序的重組程序，僅40多天就從破產(chǎn)中擺脫出來。2010 年11月，通用汽車完成首次公開募股，財(cái)政部獲得凈利潤135億美元。2012年12月，財(cái)政部宣布根據(jù)市場情況，在未來的12～15個(gè)月退出對通用的剩余投資。2013年12月，財(cái)政部全部賣出所持有的通用股票退出投資。財(cái)政部為克萊斯勒提供貸款125億美元，在貸款協(xié)議中，要求克萊斯勒制定切實(shí)可行的重組計(jì)劃。2009年3月，政府認(rèn)定克萊斯勒提交的計(jì)劃不具可行性。隨后政府確定克萊斯勒與菲亞特合作。2009年4月，克萊斯勒申請破產(chǎn)保護(hù)。同年5月份，財(cái)政部提供了19億美元貸款，簽訂債務(wù)人持有資產(chǎn)的融資協(xié)議，在破產(chǎn)程序中提供協(xié)助。一個(gè)月后，新克萊斯勒汽車公司成立，通過降低成本和采用新技術(shù)，恢復(fù)了生產(chǎn)并重塑了品牌。

對汽車企業(yè)的融資支持旨在幫助其在短期內(nèi)恢復(fù)正常經(jīng)營，而汽車產(chǎn)業(yè)政策的長期目標(biāo)則是提升產(chǎn)業(yè)競爭力。奧巴馬政府對汽車產(chǎn)業(yè)的長期規(guī)劃是支持發(fā)展新技術(shù)，大力研發(fā)新能源汽車，抓住后經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期的產(chǎn)業(yè)調(diào)整黃金期，實(shí)現(xiàn)美國汽車產(chǎn)業(yè)在研發(fā)和推廣上的突破。尤其以新能源汽車為代表。這也是振興美國制造業(yè)的重點(diǎn)之一。為此，奧巴馬時(shí)期的汽車產(chǎn)業(yè)政策從投資、創(chuàng)新、政府采購等多方面驅(qū)動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)向新能源汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化。

（二）新能源汽車的產(chǎn)業(yè)扶持政策

1.投資驅(qū)動(dòng)

奧巴馬政府對電動(dòng)汽車和交通運(yùn)輸?shù)碾妱?dòng)化技術(shù)投資，成為美國歷史上相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)最大規(guī)模的投資。2009年9月，發(fā)布了《美國創(chuàng)新戰(zhàn)略：推動(dòng)可持續(xù)增長和高質(zhì)量就業(yè)》（A Strategy for American Innovation：Driving towards Sustainable Growth and Quality Jobs），明確提出了對先進(jìn)車輛技術(shù)的支持。2009年8月，聯(lián)邦政府宣布投資20億美元，以此帶動(dòng)私人部門的投資，建設(shè)具有全球競爭力的電池和電力驅(qū)動(dòng)組件產(chǎn)業(yè)。奧巴馬政府投資4億美元，用于交通運(yùn)輸電子化系統(tǒng)，將電池、車輛和部件連接起來的展示試驗(yàn)系統(tǒng)建設(shè)。為支持生產(chǎn)具有先進(jìn)技術(shù)的車輛，設(shè)立先進(jìn)技術(shù)汽車制造貸款項(xiàng)目（Advanced Technology Vehicles Manufacturing Loan Program），聯(lián)邦政府為此提供250億美元的貸款。此外，累計(jì)投入了140億美元，用于發(fā)展電動(dòng)汽車。投資40億美元，支持發(fā)展混合動(dòng)力汽車。

2.創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)

對于近年來美國科研支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例持續(xù)下降的情況，奧巴馬政府設(shè)立了科研支出比例從低于2. 5%，提高到3%的目標(biāo)。在《2009年美國復(fù)蘇與再投資法案》中，大幅增加了對聯(lián)邦研究機(jī)構(gòu)的撥款，并對從事基礎(chǔ)研究的機(jī)構(gòu)給予持續(xù)關(guān)注。同時(shí)，政府投資建設(shè)寬帶、智能電網(wǎng)和全球互聯(lián)網(wǎng)治理項(xiàng)目。2011年9月，奧巴馬簽署了《美國發(fā)明法案》（America Invents Act），改革專利制度，為智力產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化提供便利。另外，政府還與私人部門組成聯(lián)合科研合作伙伴，給予投資、技術(shù)和人力方面的支持。美國驅(qū)動(dòng)（U. S. Drive）是典型的政府與產(chǎn)業(yè)界間的擴(kuò)展型合作伙伴計(jì)劃。政府方面由能源部牽頭，產(chǎn)業(yè)界成員包括汽車業(yè)和能源業(yè)相關(guān)的公司和機(jī)構(gòu)。該計(jì)劃包含燃料電池、材料技術(shù)、汽車系統(tǒng)分析、氫儲存等9個(gè)研究組，旨在加快先進(jìn)輕型汽車和相關(guān)能源基礎(chǔ)設(shè)施的創(chuàng)新性技術(shù)的發(fā)展。而21世紀(jì)卡車計(jì)劃（21stCentury Car）則是由政府、產(chǎn)業(yè)界與學(xué)術(shù)界組成的研究合作伙伴，致力于中型和重型卡車的技術(shù)研究。

3.政策驅(qū)動(dòng)

（1）規(guī)則制定

在大力發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的過程中，聯(lián)邦政府致力于通過一系列的法律和法規(guī)，明確產(chǎn)業(yè)節(jié)能減排的法律約束和指標(biāo)控制［5］。2009年5月，奧巴馬政府宣布國家汽車項(xiàng)目，要執(zhí)行統(tǒng)一的聯(lián)邦燃油標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)管燃油效率和溫室氣體排放。這一政策預(yù)計(jì)將減少18億桶石油消費(fèi)，減少約9. 5億噸溫室氣體排放。同時(shí)，嚴(yán)格節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)，會激勵(lì)新能源汽車以及減少污染方面的創(chuàng)新［6］，促進(jìn)汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

（2）消費(fèi)引導(dǎo)

2009年6月24日，汽車限額退款系統(tǒng)（Car Allowance Rebate System，CARS）經(jīng)奧巴馬簽字生效。作為經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期推出的刺激消費(fèi)計(jì)劃之一，該計(jì)劃旨在將未來消費(fèi)轉(zhuǎn)化為當(dāng)期消費(fèi)。按照該計(jì)劃，若汽車消費(fèi)者淘汰高耗能舊車，購置節(jié)能新車，按照不同的能耗標(biāo)準(zhǔn)，可獲得3 500～4 500美元的獎(jiǎng)勵(lì)，可用于抵扣購車款。這一項(xiàng)目在汽車產(chǎn)業(yè)陷入危機(jī)時(shí)，提供了最關(guān)鍵的支持，促進(jìn)了汽車銷售，達(dá)到近70萬輛［7］。除此之外，政府對購買新能源汽車的消費(fèi)者實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)《2009年復(fù)蘇與再就業(yè)法案》，購買電動(dòng)汽車最高可獲得7 500美元的稅收優(yōu)惠。

（3）政府采購

政府一方面運(yùn)用稅費(fèi)優(yōu)惠措施，鼓勵(lì)私人購買，另一方面通過政府采購，起到市場示范的作用。根據(jù)《2009年復(fù)蘇與再投資法案》，聯(lián)邦政府支出2. 85億美元，用于為聯(lián)邦政府車隊(duì)購買1. 76萬輛新能源汽車，全部采購國內(nèi)汽車業(yè)“三巨頭”的產(chǎn)品。其中的2 500輛混合動(dòng)力轎車，是聯(lián)邦政府車隊(duì)單次采購數(shù)量最多的混合動(dòng)力汽車。聯(lián)邦政府總務(wù)署還為車隊(duì)采購了價(jià)值150萬美元的試點(diǎn)型先進(jìn)技術(shù)汽車，重點(diǎn)是緊湊型天然氣和混合動(dòng)力的公共汽車和電力汽車。聯(lián)邦政府采購的新車，其燃油效率要比替換下來的汽車提升至少10%［8］。

三、奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策效果評估

奧巴馬政府第一任期內(nèi)的汽車產(chǎn)業(yè)政策集中體現(xiàn)在對瀕臨破產(chǎn)企業(yè)及其上下游相關(guān)行業(yè)的救助和扶持上，也包括對汽車產(chǎn)業(yè)研發(fā)和創(chuàng)新的支持。在其第二任期內(nèi)，對汽車產(chǎn)業(yè)研發(fā)和創(chuàng)新的支持占據(jù)了重要地位。總體講，奧巴馬政府對瀕臨破產(chǎn)汽車企業(yè)的救助取得了成功。美國汽車產(chǎn)業(yè)在危機(jī)發(fā)生幾年之后迅速恢復(fù)了生機(jī)。直接體現(xiàn)為汽車生產(chǎn)企業(yè)銷售量持續(xù)增加，實(shí)現(xiàn)了盈利。同時(shí)，也創(chuàng)造了大量的工作崗位。

根據(jù)總統(tǒng)行政辦公室2013年9月發(fā)布的報(bào)告顯示，截至2011年，美國汽車業(yè)“三巨頭”宣布實(shí)現(xiàn)了自2004年以來的首次凈盈利，市場份額自1988年以來首次增加。2012年，美國的小汽車和卡車出口超過了100萬輛，創(chuàng)下了歷史記錄。2012年，通用和福特2家公司的市值增加幅度都超過了50%。汽車銷售持續(xù)增長，2013年8月，通用汽車創(chuàng)造了自2008年以來最好的銷售業(yè)績，福特汽車刷新了自2006年以來的單月銷售記錄，克萊斯勒汽車的銷售連續(xù)41個(gè)月增長。2009年6月—2013年9月，美國汽車產(chǎn)業(yè)已經(jīng)創(chuàng)造了34萬多個(gè)工作崗位。實(shí)際上，自2009年以來，美國制造業(yè)每增加的4個(gè)就業(yè)崗位中，就有1個(gè)是來自汽車產(chǎn)業(yè)。根據(jù)美國汽車研究中心的估計(jì)，聯(lián)邦政府對汽車產(chǎn)業(yè)的救助使145萬人在汽車制造及相關(guān)下游行業(yè)獲得了就業(yè)機(jī)會。汽車產(chǎn)業(yè)以15年來最快的速度創(chuàng)造著就業(yè)機(jī)會。而且美國納稅人的回報(bào)遠(yuǎn)超公眾預(yù)期。截至2013年9月，政府對克萊斯勒汽車投資已收回90%，對通用汽車的投資也收回了絕大部分［7］。截至2014年12月19日，美國汽車產(chǎn)業(yè)融資項(xiàng)（Automotive Industry Financing Program，AIFP）結(jié)束，財(cái)政部共出資約800億美元，收回704億美元［9］。

四、奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策特征

從某種程度上說，政府的經(jīng)濟(jì)職能是對國家經(jīng)濟(jì)的一種塑造。具體到產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，政府的經(jīng)濟(jì)職能通常是通過對產(chǎn)業(yè)的引導(dǎo)、協(xié)助和監(jiān)管，來助力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而提升產(chǎn)業(yè)競爭力。針對不同的具體情況，政府經(jīng)濟(jì)職能發(fā)揮的側(cè)重點(diǎn)不同。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展平順時(shí)期，政府的產(chǎn)業(yè)政策主要在于為其營造一個(gè)有利的微觀和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。而在產(chǎn)業(yè)發(fā)生危機(jī)之際，政府的產(chǎn)業(yè)政策顯性化，重點(diǎn)放在如何引導(dǎo)和協(xié)同產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和競爭力提升的公共政策制定過程中，保護(hù)、扶助、引導(dǎo)和協(xié)同遭受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，成為政府政策決策的重點(diǎn)之一。2008—2009年經(jīng)濟(jì)危機(jī)嚴(yán)重沖擊了美國的汽車產(chǎn)業(yè)，奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策正是在這一背景下出臺的。

（一）奧巴馬政府汽車產(chǎn)業(yè)政策的固有特征

美國政府的產(chǎn)業(yè)政策具有以問題為導(dǎo)向，以市場機(jī)制為基礎(chǔ)，以法律為框架，以創(chuàng)新和研發(fā)為核心的特征。顯然，奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策也具有上述美國式的一般性特征。

1.以問題為導(dǎo)向

在2008—2009年經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景之下出臺的奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策，屬于典型的問題導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)政策。在經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，汽車產(chǎn)業(yè)遭受重創(chuàng)，尤其“三巨頭”中的通用和克萊斯勒公司處于沒有政府干預(yù)，就要破產(chǎn)清算的境地。鑒于汽車企業(yè)的嚴(yán)重問題以及由此將引發(fā)的對其他產(chǎn)業(yè)，甚至整個(gè)經(jīng)濟(jì)的波及效應(yīng)，奧巴馬政府決定實(shí)施救助。聯(lián)邦政府的資金抒困，主要目的在于避免企業(yè)走向被迫倒閉的深淵。

2.市場化運(yùn)作

值得注意的是，政府對企業(yè)并非無條件的救助，而是要求企業(yè)在滿足政府提出的條件后，才能獲得救助。針對遭受沖擊的汽車產(chǎn)業(yè)，美國政府出臺了有針對性的產(chǎn)業(yè)政策。與以往產(chǎn)業(yè)救助一樣，采用的方式還是先注資，而且政府對受助企業(yè)的投資完全是市場化操作，在對汽車企業(yè)抒困之后，政府會在適當(dāng)?shù)臅r(shí)間在市場上出售股權(quán)，收回投資。面對汽車產(chǎn)業(yè)個(gè)別企業(yè)的困境，聯(lián)邦政府不得不從微觀層面介入某些產(chǎn)業(yè)，甚至直接參與公司層面的管理決策。但是，政府接管之后的公司運(yùn)營依然遵循市場化運(yùn)作規(guī)則。

3.以法律為框架

美國擁有高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)體制，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)范和約束，依靠的是法律和法規(guī)。政府發(fā)布的產(chǎn)業(yè)政策一般都有可依據(jù)的法律。盡管奧巴馬政府的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)模和力度歷史罕見，然而政府頒布的任何產(chǎn)業(yè)政策和措施，都以相關(guān)的法律法規(guī)為依據(jù)，并受司法裁決約束。奧巴馬對于汽車企業(yè)的資金救助計(jì)劃和項(xiàng)目都涵蓋在《問題資產(chǎn)救助計(jì)劃》和《2009年美國復(fù)蘇與再投資法案》的法律框架之內(nèi)，這為推行救助型的產(chǎn)業(yè)政策提供了合法性保障。

4.以創(chuàng)新和研發(fā)為核心

美國以研發(fā)和創(chuàng)新為特征的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策在后經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期得到彰顯。尤其對于汽車業(yè)這樣的應(yīng)用性研究，政府更多地與私人部門結(jié)成研發(fā)合作伙伴。通過政府與企業(yè)的雙向互動(dòng)、體驗(yàn)和學(xué)習(xí)，發(fā)現(xiàn)瓶頸；通過完善創(chuàng)新的制度環(huán)境，提供搜索網(wǎng)絡(luò)和信息整合平臺，使企業(yè)在創(chuàng)新過程中很快能找到相關(guān)的人或組織來解決需要解決的問題，不斷提升對新環(huán)境的適應(yīng)能力［10］。

（二）奧巴馬政府汽車產(chǎn)業(yè)政策的新特征

2008—2009年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，聯(lián)邦政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)不僅在于應(yīng)對危機(jī)，通過救助和刺激政策來恢復(fù)遭受危機(jī)打擊的汽車產(chǎn)業(yè)，更重要的是為美國汽車產(chǎn)業(yè)未來發(fā)展鋪路，通過產(chǎn)業(yè)的扶助和振興，塑造美國經(jīng)濟(jì)振興之路。因此，奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策在繼承美國以往產(chǎn)業(yè)政策的同時(shí)，也有自身的政策創(chuàng)新，具體體現(xiàn)在以下3點(diǎn)。

1.政府準(zhǔn)確定位汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向

對2008—2009年經(jīng)濟(jì)危機(jī)暴露的美國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡問題，如果單純依靠市場的力量實(shí)現(xiàn)再平衡，恐怕需要較長時(shí)間。奧巴馬政府的經(jīng)濟(jì)政策旨在通過調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)再平衡，而經(jīng)濟(jì)往往離不開產(chǎn)業(yè)的支撐。在產(chǎn)業(yè)調(diào)整方面，政府提出重振制造業(yè)。新能源汽車產(chǎn)業(yè)是美國振興制造業(yè)的主攻方向之一。對發(fā)展新能源汽車予以大力支持，具體體現(xiàn)在巨額的政府投資中。通過制定優(yōu)惠的稅費(fèi)政策，鼓勵(lì)對新能源汽車的消費(fèi)，而且以政府采購的形式形成示范效應(yīng)。政府還制定相關(guān)的汽車能源消耗和尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，以較高的市場準(zhǔn)入門檻，倒逼汽車產(chǎn)業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型。

2.更加注重研發(fā)和創(chuàng)新

聯(lián)邦政府對汽車產(chǎn)業(yè)的扶助還體現(xiàn)在對汽車研發(fā)中資金和技術(shù)等方面的支持。研發(fā)和創(chuàng)新一直是美國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)勢，但近年來，美國政府對科研的支出占其國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例持續(xù)下降。奧巴馬政府提出了提升科研支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例的目標(biāo)值，從低于2. 5%，提升至3%。對產(chǎn)業(yè)研發(fā)和創(chuàng)新，在增加資金支持的同時(shí)，奧巴馬政府還與私人部門聯(lián)合設(shè)立了更多的伙伴關(guān)系機(jī)制，共同投入資金、技術(shù)及人員。

3.更加深入地介入產(chǎn)業(yè)治理

在對汽車產(chǎn)業(yè)救助的過程中，政府與市場之間互動(dòng)的主動(dòng)性增強(qiáng)。奧巴馬政府更加深入地介入了產(chǎn)業(yè)治理。奧巴馬政府對汽車產(chǎn)業(yè)干預(yù)的幅度超過以往任何歷史時(shí)期。對通用汽車和克萊斯勒汽車的緊急救助，政府超越了20世紀(jì)80年代初的出資扶助范疇，一度直接介入汽車公司的具體管理決策。

五、結(jié)束語

2015年5月19日，中國國務(wù)院發(fā)布了《中國制造2025》的行動(dòng)綱領(lǐng)。該綱領(lǐng)明確將節(jié)能與新能源汽車作為實(shí)現(xiàn)突破發(fā)展的十大產(chǎn)業(yè)之一，旨在推動(dòng)自主品牌汽車同國際先進(jìn)水平接軌。政府將為相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)提供融資支持以及稅收優(yōu)惠，為其創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境［11］。這充分說明，我國的新能源汽車的產(chǎn)業(yè)化將逐步加快。而另一方面，國際新能源汽車產(chǎn)業(yè)也明顯加速，電動(dòng)化汽車的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化步伐不斷加快，我國的新能源汽車產(chǎn)業(yè)面臨的國際競爭壓力劇增［12］?；诖耍谖覈罅Πl(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)的過程中，既要立足我國產(chǎn)業(yè)的具體客觀情況，同時(shí)，也要注重借鑒別國的政策經(jīng)驗(yàn)。

對于遭受危機(jī)重創(chuàng)的美國汽車產(chǎn)業(yè)，奧巴馬政府一方面采取臨時(shí)性的救助措施，挽救處于破產(chǎn)邊緣的汽車企業(yè)；另一方面不遺余力地助力汽車產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使之具有可持續(xù)發(fā)展的能力。其汽車產(chǎn)業(yè)政策對我國汽車產(chǎn)業(yè)政策的借鑒之處，概括講，主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：（1）盡管奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策力度空前，但是政府在擴(kuò)展其經(jīng)濟(jì)職能之時(shí)，并未意圖替代市場。奧巴馬政府的汽車產(chǎn)業(yè)政策具有清晰的市場邊界。（2）對汽車產(chǎn)業(yè)的扶助政策，以法律和法規(guī)為依據(jù)，這就使任何政策都有法律作為依據(jù)，從而為政策的出臺、推行及至后續(xù)監(jiān)督奠定了可持續(xù)性的基礎(chǔ)。（3）重視創(chuàng)新和研發(fā)。除大力增加研發(fā)支出之外，政府與產(chǎn)業(yè)界及學(xué)術(shù)界的聯(lián)合創(chuàng)新機(jī)制也是促進(jìn)創(chuàng)新的重要方式。

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（責(zé)任編輯 劉 健）

Timely Intervention，Market Reconstruction and Collaborative Innovation：An Analysis of Auto Industrial Policy of the Obama Administration

GUO Xia，PIAO Guang-ji
（National Institute of International Strategy，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100007，China）

Abstract：In the face of the 2008 - 2009 economic crisis，the Obama administration put forward unprecedented auto industrial policy in terms of policy scale and intensity. The Obama administration’s auto industrial policy can be examined in two aspects：first，to rescue the enterprise，and second，to support the industry. When the federal government rescues the auto enterprise which is on the brink of collapse，it involves in the management of the enterprise. When the federal government supports the auto industry，the government increases the investment，and this is the driving force of investment. Research and development policy promoted science and technology innovation，and this is the driving force of innovation. Besides above policies，various measures are adopted，such as industrial regulation，consumption guidance and federal government procurement，and these measures become the driving force of policy. The auto industrial policy of the federal government aimed at not only bailing out the auto industry，but also guiding and coordinating. On the basis of above analysis，the major characteristics of Obama Administration’s auto industrial policy can be investigated，it shares the same as that of normal American industrial policy，i. e. functional problem solving of industrial policy，market-based industrial policy，industrial policy within legal framework，and industrial policy focused on research and development. At the same time，it has its properties，such as accurate industrial identification，emphasis on research，development and innovation. The Obama administration’s industrial policy has important lessons for China’s industrial adjustment.

Key words：economic crisis；market reconstruction；collaborative innovation；Obama administration；auto new properties of industrial policy

中圖分類號：F 110

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1671 -0398（2016）03 -0036 -06

收稿日期：2015-12-27

作者簡介：郭 霞（1975—），女，河南武陟人，中國社會科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院博士后；