淺析新《預(yù)算法》重要原則之
——“講求績(jī)效”

母 丹

淺析新《預(yù)算法》重要原則之
——“講求績(jī)效”

母 丹

《預(yù)算法》被稱之為經(jīng)濟(jì)憲法，統(tǒng)領(lǐng)著國(guó)家的財(cái)稅改革，重新頒布修訂后的預(yù)算法，自2015年1月1日起施行。預(yù)算法的修改實(shí)施，是對(duì)20多年來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的全面總結(jié)和繼承。是對(duì)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神的全面貫徹，銜接上了中央批準(zhǔn)的財(cái)稅體制改革總體方案，對(duì)各級(jí)人大代表的要求和社會(huì)各界的關(guān)切做出了很好的回應(yīng)。在立法宗旨和調(diào)整范圍、預(yù)決算原則方面取得了重大突破，在全口徑預(yù)決算、地方政府債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算公開(kāi)等很多方面做了創(chuàng)新?！爸v求績(jī)效”首次被作為一條重要原則提出，并且和統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、收支平衡相提并列。新法中對(duì)于講求績(jī)效很重視，還提到了編制預(yù)算要參考“有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果”，人大出具的預(yù)算審查報(bào)告要對(duì)“提高預(yù)算績(jī)效”提出意見(jiàn)和建議等。另外在預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、監(jiān)督和決算等各個(gè)環(huán)節(jié)都必須要體現(xiàn)績(jī)效原則，同時(shí)在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出、預(yù)算公開(kāi)等方面也要體現(xiàn)出來(lái)。

一、講求績(jī)效作為法律原則出現(xiàn)的歷史背景

在前幾年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的背景下，政府的財(cái)政投入也年年增大，其中普惠民生的財(cái)政投入更是每年遞增。那么在這樣投入每年增加的情況下，老百姓真的是受了很大的實(shí)惠嗎？政府財(cái)政的錢是取之于民而用之于民，只有把財(cái)政的真正用在辦實(shí)事上，才能夠達(dá)到“用之于民”的效果。但是，事實(shí)上卻是花出去的錢確實(shí)不少，卻真真出現(xiàn)的一大堆項(xiàng)目，這些項(xiàng)目完全是一些擺設(shè)，缺乏績(jī)效的效果，這樣一來(lái)，我們不僅要思考大量財(cái)政資金的使用效果，這些效果是否真的落到實(shí)處讓我們打上了大大的問(wèn)號(hào)。財(cái)政的錢“不拿白不拿，不花白不花”，而且其中還有“張嘴的黑洞”等等，對(duì)于這些實(shí)際使用中運(yùn)行的“潛規(guī)則”，怎樣把財(cái)政的真正用在辦實(shí)事上，辦成事情上，實(shí)現(xiàn)“用之于民”的效果，是一件刻不容緩的重要事情。

“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”這條預(yù)算績(jī)效原則的推出，勢(shì)在必行。在新《預(yù)算法》中將講求績(jī)效作為基本法的一條重要基本原則的出現(xiàn)，就標(biāo)志著中國(guó)的預(yù)算體制也將由傳統(tǒng)預(yù)算向績(jī)效預(yù)算的轉(zhuǎn)型。怎樣向社會(huì)公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)？促使好鋼用在刀刃上，杜絕多用錢少辦事的濫用和浪費(fèi)，引導(dǎo)我們落腳點(diǎn)用在投入產(chǎn)出比上，即關(guān)鍵在績(jī)效預(yù)算的“效”上，促使公共預(yù)算資金做到少花錢，多辦事。

二、現(xiàn)代預(yù)算制度中講求績(jī)效管理的重要性

（一）實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，被視為建立現(xiàn)代預(yù)算制度的突破口。預(yù)算制度是財(cái)政管理的核心，國(guó)家治理體系和治理能力的重要表現(xiàn)就是預(yù)算制度的建立與實(shí)施。在這方面我國(guó)經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期實(shí)踐的一個(gè)過(guò)程，預(yù)算制度的逐步規(guī)范，政府預(yù)算體系的逐步完善，預(yù)算控制方式的逐步改進(jìn)都是當(dāng)前預(yù)算改革的一些重點(diǎn)。而預(yù)算績(jī)效管理將是貫穿于這一思路始末的靈魂。本著“花錢必問(wèn)效，無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的理念來(lái)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，被視為建立現(xiàn)代預(yù)算制度的突破口。

（二）新一輪的財(cái)稅體制改革要求加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理。新一輪財(cái)稅體制改革要求建立起：編制有目標(biāo)—執(zhí)行有監(jiān)控—結(jié)果有評(píng)價(jià)—評(píng)價(jià)有反饋—反饋有應(yīng)用的環(huán)形績(jī)效管理模式，在環(huán)形績(jī)效管理模式中把有限的資金分配好、使用好、管理好，將錢用在刀刃上。同時(shí)通過(guò)在預(yù)算環(huán)形績(jī)效管理中對(duì)公共財(cái)政支出運(yùn)行的結(jié)果、評(píng)價(jià)和反饋中來(lái)展現(xiàn)出公共財(cái)政為社會(huì)發(fā)展?jié)M意度和民生需求度的詳細(xì)刻畫(huà)，聚焦公共財(cái)政的各利益相關(guān)主體更加關(guān)注預(yù)算決策過(guò)程、運(yùn)行秩序和績(jī)效結(jié)果，從而構(gòu)建起包括政府部門、各項(xiàng)目資金的主體使用部門、立法和監(jiān)督機(jī)構(gòu)、學(xué)者專家、中介機(jī)構(gòu)、媒體大眾等普遍參與的共同治理結(jié)構(gòu)。從而實(shí)現(xiàn)“取之于民，用之于民”更重要的是“用好于民”的政府財(cái)政目標(biāo)。

（三）預(yù)算績(jī)效管理是財(cái)政管理的新手段和新抓手?，F(xiàn)代國(guó)家治理呼喚預(yù)算績(jī)效管理，因?yàn)轭A(yù)算績(jī)效管理所體現(xiàn)的陽(yáng)光財(cái)政理念和問(wèn)責(zé)機(jī)制，有助于完善反腐倡廉的財(cái)政制度基礎(chǔ)。推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理不僅是理財(cái)方式的變革，也是現(xiàn)代治國(guó)理念在財(cái)政管理上的反映。通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理的動(dòng)態(tài)反饋和追蹤問(wèn)效機(jī)制，將完善預(yù)算編制、規(guī)范預(yù)算管理、加強(qiáng)部門管理與提升財(cái)政資金使用效益有機(jī)銜接起來(lái)，使得預(yù)算績(jī)效管理是財(cái)政管理的新手段和新抓手。

三、預(yù)算管理中講求績(jī)效的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

（一）逐步建立起主要行業(yè)的績(jī)效考核指標(biāo)體系?？?jī)效考核指標(biāo)體系的實(shí)用性和合理性對(duì)整個(gè)績(jī)效管理水平產(chǎn)生著巨大的影響，通過(guò)開(kāi)展對(duì)各行業(yè)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系的研究，幾年內(nèi)將涵蓋主要行業(yè)的預(yù)算績(jī)效考核指標(biāo)體系設(shè)計(jì)出來(lái)，打造出預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的“尺子”。通過(guò)對(duì)以前年度實(shí)施過(guò)評(píng)價(jià)考核的各種項(xiàng)目和專項(xiàng)的個(gè)性指標(biāo)分析和選配，建立績(jī)效管理信息指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)，將所有考核指標(biāo)全部入庫(kù)并且實(shí)行智能匹配，自動(dòng)與人工結(jié)合的數(shù)據(jù)庫(kù)動(dòng)態(tài)指標(biāo)監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理考核指標(biāo)數(shù)據(jù)庫(kù)中考核項(xiàng)目與選配指標(biāo)之間的選配工作科學(xué)化、智能化、合理化和便利化。

（二）用現(xiàn)代化的管理手段，推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理系統(tǒng)的信息化建設(shè)。利用信息化管理是當(dāng)代財(cái)務(wù)管理的重要手段，而預(yù)算績(jī)效管理的信息化建設(shè)不僅可以大大提高預(yù)算績(jī)效管理的工作效率、提升工作質(zhì)量，更是整個(gè)預(yù)算績(jī)效管理工作的重要支撐和保障手段。在當(dāng)下“大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”的要求下，完成系統(tǒng)總體建設(shè)，通過(guò)實(shí)際工作中各個(gè)環(huán)節(jié)信息的共享，為數(shù)據(jù)的采集奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)借助于專家?guī)臁⒅笜?biāo)庫(kù)、宏觀經(jīng)濟(jì)庫(kù)等現(xiàn)有平臺(tái)相繼建設(shè)起績(jī)效管理數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、分析系統(tǒng)、評(píng)價(jià)系統(tǒng)和績(jī)效目標(biāo)管理智能化系統(tǒng)、績(jī)效項(xiàng)目運(yùn)行信息支持系統(tǒng)等等一系列信息化智能系統(tǒng)，來(lái)初步實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效的信息化管理。

（三）建立預(yù)算項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)和實(shí)施項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。重大預(yù)算項(xiàng)目建立數(shù)據(jù)庫(kù)是保證預(yù)算績(jī)效質(zhì)量的強(qiáng)力支撐，只有保證了財(cái)政的錢都用對(duì)了地方，投對(duì)了項(xiàng)目才能最大限度的保障資金使用的效率性，否則就一切為零。所以建立重大預(yù)算項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)就是將中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃中確定要干的重大事項(xiàng)統(tǒng)一入庫(kù)，每一年在具體預(yù)算編制時(shí)根據(jù)每年的資金情況統(tǒng)一從項(xiàng)目庫(kù)中提取，確保實(shí)施項(xiàng)目的可靠性和穩(wěn)定性，同時(shí)預(yù)算項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)是建立在中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的框架下的，可以確保實(shí)現(xiàn)不同年度之間預(yù)算安排的連續(xù)性和統(tǒng)一性，從而提高資金使用的延續(xù)和效率。同時(shí)開(kāi)展實(shí)施預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中和后建立起績(jī)效自評(píng)、第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)和財(cái)政部門重點(diǎn)評(píng)價(jià)等多方評(píng)價(jià)機(jī)制，來(lái)規(guī)范項(xiàng)目實(shí)施、提升實(shí)施效果、強(qiáng)化責(zé)任約束和增加公信力，同時(shí)將評(píng)價(jià)結(jié)果形成意見(jiàn)的反饋，使得預(yù)算績(jī)效管理的環(huán)形管理模式規(guī)范有效。

（四）加強(qiáng)績(jī)效實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督和約束。在建立了績(jī)效考核指標(biāo)體系，預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)、重大預(yù)算項(xiàng)目建立數(shù)據(jù)庫(kù)和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)制之后，必須同時(shí)配套建立和實(shí)施績(jī)效監(jiān)督和約束機(jī)制。即在實(shí)際工作中必須明確建立以績(jī)效預(yù)算為前提、績(jī)效評(píng)價(jià)為內(nèi)容的監(jiān)督管理機(jī)制。具體包括了對(duì)財(cái)政支出行為過(guò)程和評(píng)價(jià)結(jié)果兩個(gè)方面的監(jiān)督。我們應(yīng)當(dāng)以提高資金的使用和分配效果和提升績(jī)效的使用效率為抓手，運(yùn)用相對(duì)科學(xué)的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和分析方法，客觀、公正、全面地評(píng)價(jià)財(cái)政支出過(guò)程，只有這樣的監(jiān)督伴隨在整個(gè)績(jī)效實(shí)施的全過(guò)程中，才能使得講求的績(jī)效更加公開(kāi)、透明、陽(yáng)光、有效。

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