霧霾治理立法：趨向與反思

溫晉鋒+王赟

【摘要】近年來，霧霾污染問題突出，愈演愈烈，民眾甚至“談霾色變”，如何打破霧霾治理的瓶頸，是目前面臨的難題。文章以1979年到2015年涉及霧霾治理的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章為分析對象，對霧霾治理立法進行回顧與反思，探究霧霾治理的立法演變和趨勢，希望能從中找到有效的解決路徑。

【關鍵詞】霧霾 立法 趨向 反思

【中圖分類號】D92 【文獻標識碼】A

1979年《環(huán)境保護法》頒布，大氣污染成為環(huán)境保護立法的對象之一，而霧霾治理作為大氣污染治理的一部分，自然成為立法的規(guī)制對象。近年來，霧霾污染問題突出，愈演愈烈，民眾甚至“談霾色變”，如何打破霧霾治理的瓶頸，是目前面臨的難題。

對霧霾治理特殊性的認知逐漸清晰

長期以來，我國對于霧霾治理的特殊性問題缺乏重視。1987年的《大氣污染防治法》直接將霧霾治理與大氣污染治理畫上等號，在治理思路上，霧霾同大氣污染一樣，遵循源頭治理的方式，通過切斷污染物的再生來源來減少污染。雖然立法也在一定程度上遏制了霧霾的過度惡化，但是近年來，霧霾污染正朝著復雜性、綜合性、區(qū)域性的方向轉(zhuǎn)變，原有的治理思路已經(jīng)無法適應新的形勢。雖然立法尚未作出明顯的修改，但是環(huán)境科學、環(huán)境法學界的諸多學者已經(jīng)開始思考霧霾治理的特殊之處。本文認為，霧霾治理的特殊性體現(xiàn)在霧霾成因的復雜性以及地域差異性上。

霧霾成因的復雜性。霧霾與大氣污染的其他表現(xiàn)形式如酸雨、臭氧污染相比，有兩大必備條件：形成人為污染物、出現(xiàn)靜穩(wěn)天氣。人為污染物，主要包括工農(nóng)業(yè)活動、城市建設、機動車行駛等行為所產(chǎn)生的一次或二次污染物，例如PM2.5。靜穩(wěn)天氣，主要表現(xiàn)為靜風少雨，這種天氣十分有利于形成大氣逆溫層，“在逆溫層中，較暖而輕的空氣位于較冷而重的空氣上而形成一種極其穩(wěn)定的空氣層，嚴重地阻礙著空氣的對流運動”，①而大氣逆溫層的出現(xiàn)則嚴重影響著霧霾污染物的稀釋、擴散。因此，霧霾在秋冬少雨的季節(jié)，高樓林立的城市中最為常見。

霧霾的地域差異性。不同的城市由于經(jīng)濟發(fā)展結構的差異，污染源組成不完全相同。2015年，我國北京、天津、石家莊等九大城市已經(jīng)率先完成霧霾污染源解析工作，例如，“北京、杭州、廣州、深圳的首要污染來源是機動車，石家莊、南京的首要污染來源是燃煤，天津、上海、寧波的首要污染來源分別是揚塵、流動源、工業(yè)生產(chǎn)?！雹诿鎸﹀漠惖奈廴驹?，如果統(tǒng)一采用大氣污染治理中單一的治理模式，不區(qū)分重點、主次，恐難應對霧霾污染中的特殊情況。

立法活躍度不斷提高

立法活躍度是指一定時期內(nèi)，特定立法主體進行立法活動的頻率，頻率越高，則活躍度越高。立法活躍度的不斷提高，反映了立法主體積極地進行立法活動，霧霾治理成為常態(tài)。

我國霧霾治理立法經(jīng)歷了逐漸活躍的過程，以2000年作為考察的分水嶺可以清晰看出數(shù)據(jù)的變化。從1979年開始至1999年這段時期，中央一共進行10次立法活動（對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的制定、修改），包括9次制定新的法律法規(guī)，1次修改法律，因此中央立法活躍度是0.5次/年。在這一時期，中央立法基本處于強勢主導的地位，地方立法活動基本為零。直到《大氣污染防治法》（1987）頒布以后，中央立法“一言堂”的局面有所改觀，地方立法有了一些回應，但數(shù)量寥寥，地方立法活動（各省、自治區(qū)、直轄市以及較大的市制定、修改地方法規(guī)、規(guī)章）共計48次，活躍度為2.29次/年。因此，2000年以前，立法積極性不高，立法活躍度較低。

進入2000年，中央立法趨于穩(wěn)定，共進行8次立法活動，包括4次修改法律。但是，地方立法不斷加快立法步伐，至2015年共計193次，地方立法活躍度約為前一時期的5.6倍。尤其是進入2011年后，地方立法呈現(xiàn)出了極高的活躍度，制定地方性法規(guī)達20次，制定地方政府規(guī)章達26次，另外修訂地方性法規(guī)19次，修訂地方政府規(guī)章3次，立法活躍度高達13.6次/年。與2000年至2010年這段時期相比，這5年地方立法活躍度增長約19%。以江蘇省為例，僅4年時間，省以及下屬擁有立法權的市就制定（修訂）了包括《蘇州市揚塵污染防治管理辦法》（2011年）、《江蘇省機動車排氣污染防治條例》（2013年）、《徐州市市區(qū)揚塵污染防治辦法》（2013年）、《南京市大氣污染防治條例（草案）》（2014年）、《江蘇省大氣污染防治條例》（2015年）在內(nèi)5部地方法規(guī)、規(guī)章。

立法目的更加明確

2000年以前，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護一直處于非此即彼兩難困境。1987年和1995年頒布的《大氣污染防治法》均受到“以經(jīng)濟發(fā)展為先”的主流觀念的影響，將立法目的闡述為“保護生態(tài)環(huán)境，保障人體健康，促進經(jīng)濟發(fā)展”。但自2000年始，我國不再滿足于單純的經(jīng)濟增長，開始追求經(jīng)濟系統(tǒng)與環(huán)境系統(tǒng)之間的動態(tài)平衡，提倡人與自然以及人與人之間的和諧共處?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?000）將立法目的修改為“保護生態(tài)環(huán)境，保障人體健康，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展”，試圖通過“可持續(xù)發(fā)展”解決環(huán)境與發(fā)展、效率與公平等多重矛盾。③在當下霧霾治理的過程中，“經(jīng)濟利益和環(huán)境保護很難協(xié)調(diào)一致，往往是犧牲環(huán)境利益保障經(jīng)濟利益，從而重蹈先污染后治理的惡性循環(huán)，加大了環(huán)境治理的成本，這是大氣污染防治法甚至是我國當前整體的環(huán)境保護法律不能得到有效落實的根本原因。”④現(xiàn)在，我國開始重新反思“可持續(xù)發(fā)展”的真正內(nèi)涵，環(huán)境保護優(yōu)先于經(jīng)濟發(fā)展的立法已成為一種趨勢。

治理范圍更加全面

在2000年之前，“煤煙型防治”是主要的霧霾立法治理對象，這是由于當時城市化規(guī)模較小，城市機動車數(shù)量較少，道路揚塵現(xiàn)象不嚴重，工地建設也不甚頻繁，霧霾的主要來源是工業(yè)、家庭燃煤產(chǎn)生的硫化物和大顆粒物。針對這一污染特點，國家主要采取了三項具體措施。一是通過增加工業(yè)煤炭洗選設備，過濾煤炭中的雜質(zhì)成分，尤其是強制推行脫硫設備。《大氣污染防治法》（1995）規(guī)定：“國家推行煤炭洗選加工，降低煤的硫份和灰份，限制高硫份、高灰份煤炭的開采?！倍羌泄┡苊饷禾抠Y源浪費，減少空氣中污染物含量?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?987）規(guī)定“城市建設應當統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一解決熱源，發(fā)展集中供熱”?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?000）嚴禁在集中供暖區(qū)域新建燃煤供熱鍋爐，并且對于違法新建行為給予“責令停止、限期改正，可處五萬以下罰款”的處罰措施。三是提倡清潔能源使用，大力發(fā)展煤氣、天然氣等燃料代替煤炭。自《大氣污染防治法》（1987）提倡“改變我國燃料結構，推行成型煤，發(fā)展城市煤氣”，到《大氣污染防治法》（2000）試圖從成型煤、煤氣的使用向天然氣、太陽能、風能等更加清潔的能源轉(zhuǎn)變，再到《大氣污染防治法》（2015）進行強化規(guī)定。

然而，伴隨我國城市化規(guī)模的不斷擴張，城市建設速度迅猛，機動車尾氣、揚塵污染愈發(fā)成為大中型城市的霧霾污染的主要來源。目前，我國新修訂的《大氣污染防治法》（2015）中對機動車排氣污染、揚塵污染均開辟專門的章節(jié)，較之2000年的版本，在措施的全面性和細致性上有很大提升。此外，地方跟進出臺防治細則，據(jù)統(tǒng)計，截止到2015年，已有55個省、自治區(qū)、直轄市以及國務院批準的較大的市制定機動車尾氣排放污染防治條例，同時有23個省、自治區(qū)、直轄市以及國務院批準的較大的市制定揚塵污染防治條例。這些條例對機動車排氣污染、揚塵污染防治作出更加詳實、全面的規(guī)定。

與此同時，揚塵污染防治的措施也不盡相同。《大氣污染防治法》著重針對工地揚塵行為進行規(guī)范，要求分時分段作業(yè)，灑水、覆蓋、綠化、密封等多種抑塵手段并用。地方立法則充分發(fā)揮主觀能動性，出臺更多特色性規(guī)定，例如，江蘇省規(guī)定“征收揚塵排污費”，遼寧省將“揚塵污染控制情況納入建筑企業(yè)信用管理系統(tǒng)”，蘭州市對工程施工、市政工程施工、煤炭堆放、道路保潔、城市綠化等活動進行區(qū)分，不同的活動要求不一，甚至進行量化規(guī)定。如今，燃煤污染、機動車排氣、揚塵污染成為霧霾治理立法關注重點，保障霧霾治理立法發(fā)揮應有的效果。

治理模式逐漸科學

第一，由“末端治理”轉(zhuǎn)為“預防為主、防治結合”。2000年之前，我國普遍實行的是“末端治理”為主的治理模式，主要通過征收超標準排污費進行控制，但是這種治理模式不僅懲罰力度較小，也無法實行實時、全方位的監(jiān)督和制裁。鑒于“末端治理”模式的被動性和滯后性，我國一些地區(qū)開始嘗試“預防為主、防治結合”的治理模式。它首次出現(xiàn)在《吉林省環(huán)境保護暫行條例》第二條，“堅持防治結合，以防為主，綜合治理，區(qū)域控制”。此后不久，遼寧省、黑龍江省、天津市也先后在本地區(qū)的環(huán)境保護條例中加入相關內(nèi)容，在環(huán)境保護條例的指導下，1996年河北省將其寫入《河北省大氣污染防治條例》，此時該模式正式運用于霧霾治理活動。隨后《大氣污染防治法》（2000）也將其納入進來。目前，環(huán)境影響評價制度、污染檢測、預報制度、突發(fā)事件應急制度等均是這種治理模式的體現(xiàn)。

第二，由“濃度單項指標考核”轉(zhuǎn)為“濃度、總量雙項指標考核”。原先的考核制度只注重濃度指數(shù)，這樣會導致排污者在面積廣闊的區(qū)域排放大量污染物時，濃度指數(shù)卻符合標準。但是，改用濃度、總量雙項指標考核制度能夠有效監(jiān)測某一區(qū)域的污染物濃度以及總體排放量，有利于避免上述情況的發(fā)生。一方面，濃度標準主要由《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準》以及各類大氣污染物排放標準如《大氣污染物綜合排放標準》、《鍋爐大氣污染物排放標準》等加以規(guī)定。另一方面，總量控制的具體辦法由國務院另行規(guī)定，但是目前國務院沒有出臺總量控制的具體辦法，主要依靠下屬部委聯(lián)合發(fā)布“紅頭文件”，下達總量控制目標，如《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》等。地方接收總量控制目標后，根據(jù)本地區(qū)情況，具體制定本地區(qū)的總量控制辦法，如《北京市關于建設項目主要污染物總量控制管理有關內(nèi)容的細化規(guī)定》等。地方單獨立法雖然可以最大程度地調(diào)動能動性，且充分考慮各地區(qū)的實際情況，但中央沒有統(tǒng)一引導性的文件，在地區(qū)協(xié)同合作時，難免產(chǎn)生不一致的規(guī)定，影響霧霾治理的進程。

第三，由“點源控制”轉(zhuǎn)為“區(qū)域防治”。在霧霾污染尚未成為全國性、大范圍的普遍污染狀況時，我國主要采取的是“點源控制”的模式，這種模式和早期確立的“誰污染、誰治理”原則相匹配，“主要以對具體的污染源的個別控制為重點，實施污染物排放的排放點和排放源控制，而未以污染的區(qū)域控制為核心?！雹萑欢?，針對霧霾污染時有反復的情況，人們意識到“點源控制”模式已經(jīng)很難抑制層出不窮的污染狀況，區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃、綜合調(diào)控、集中治理的“區(qū)域防治”模式則能夠更加有效地處理多發(fā)的霧霾污染。中國氣象局國家氣候中心專家周兵針對近幾年的污染狀況進行分析，認為目前已形成黃淮海（或稱京津冀）、長三角、珠三角、長江河谷（川渝到武漢）四大重污染區(qū)。⑥可以認為，這四區(qū)將成為治理霧霾的中堅力量，通過加強區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，有效整合資源，強化對污染源的監(jiān)控，能夠有效治理霧霾。

第四，由“政府單一強制主導”轉(zhuǎn)為“借助市場經(jīng)濟調(diào)控”?！洞髿馕廴痉乐畏ā方?jīng)歷了幾度修改，主要采用排污許可證、排污費繳納等措施來威懾高污染、高耗能的企業(yè)，這些措施都屬于硬性的管理手段。2014年，《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》相繼出臺，延續(xù)了強硬風格，諸如罰金繳納不設上限，計日連續(xù)處罰等，處罰力度更大，政府管控性更強。與硬性的政府調(diào)控手段相比，排污權交易制度的提出則充分顯示出市場的軟調(diào)節(jié)功能。“排污權交易制度適應中國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的雙重要求，有利于公眾參與環(huán)境保護，帶來環(huán)境保護和污染治理的新經(jīng)濟效益?！雹咛幜P和排污權交易并重，能夠彌補企業(yè)因“強迫治霾”帶來的逆反情緒，也防止高額的處罰費用使企業(yè)入不敷出。實際上，排污權交易制度已經(jīng)多次被運用在霧霾治理中，在中央指導下，山東、山西、上海、江蘇、河南、天津、柳州等七省市均開展了排污權交易的綜合實驗，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。近幾年來，北京、江蘇、陜西等多個地區(qū)通過立法將排污權交易制度正式納入霧霾治理中。

第五，由“污染者負擔”轉(zhuǎn)為倡導“社會責任、全民治霾”。長期以來，霧霾治理立法一直建立在“污染者負擔”原則的基礎之上，污染代價主要由污染者（多為企業(yè)）承擔，注重行政處罰和排污費繳納措施。但是，霧霾污染迅速擴張的特點，使得區(qū)域污染嚴重，僅僅規(guī)制排污行為不足以解決問題。立法不斷強化政府的管理責任和普通公民的社會責任，要求全體社會成員參與到霧霾治理活動中來。政府的管理責任不再局限于針對具體的污染行為的監(jiān)督和處罰，而是擴大到城市綠化、公民環(huán)境教育宣傳等更加宏觀的層面。而普通公民也需要承擔更多的監(jiān)督責任，尤其是環(huán)境公益訴訟的提出，通過司法途徑彌補行政強制手段的不足。

結語

2015年6月4日，國家環(huán)境保護部發(fā)布《2014年中國環(huán)境狀況公報》，公報顯示，全國開展空氣質(zhì)量新標準監(jiān)測的161個城市中，145個城市空氣質(zhì)量超標。“霾”字當頭，中共十八屆五中全會對于生態(tài)文明的關注達到前所未有的高度，各級人大、政府頻頻立法，卻仍然擋不住首都指數(shù)爆表的霧霾天，“霧霾熱”所帶來的跟風立法現(xiàn)象使得法律成為“易耗品”，成為官員政績表中的點綴。然而，要想解決霧霾治理問題不能光靠立法，多環(huán)節(jié)、全方位、上下一體的運作才是有效的解決路徑，尤其是執(zhí)法、司法環(huán)節(jié)的高成本投入才能夠保障法律發(fā)揮應有的社會效果。

（作者分別為南京工業(yè)大學法學院教授，南京工業(yè)大學法學院碩士研究生）

【注釋】

①王潤清：“霧霾天氣氣象學定義及預防措施”，《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技》，2012年第7期。

②楊翼，蔣琪：“北京等四城市首要污染來源是機動車”，鳳凰網(wǎng)，http：//news.ifeng.com/a/20150401/43464807_0.shtml，2015年5月12日。

③白洋：“霧霾成因的深層法律思考及防治對策”，《中國地質(zhì)大學學報》（社會科學版），2013年第6期。

④牛文元：“中國可持續(xù)發(fā)展的理論與實踐”，《中國科學院院刊》，2012年第3期。

⑤羅吉：“大氣污染防治法修訂與環(huán)境污染防治立法的發(fā)展趨勢”，中國環(huán)境法網(wǎng)，http：//www.riel.whu.edu.cn/article.asp？id=25267，2014年11月4日。

⑥佚名：“國內(nèi)漸顯四大霧霾帶江蘇位列其中”，新浪網(wǎng)，http：//jiangsu.sina.com.cn/news/s/2014-10-26/detail-ianfzhnh3296979.shtml，2015年1月22日。

⑦張景玲：“我國排污權交易實施和研究進展”，《蘭州大學學報》，2007年第5期。

責編 /張蕾