協(xié)商民主視角下農(nóng)村環(huán)境糾紛解決的路徑探析
——以溝通調(diào)解為例

顧金土，蔡云晨

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100)

協(xié)商民主視角下農(nóng)村環(huán)境糾紛解決的路徑探析

——以溝通調(diào)解為例

顧金土，蔡云晨

(河海大學 公共管理學院，江蘇 南京 211100)

摘要：污染企業(yè)所在地利益主體間的溝通質(zhì)量差，是影響污染企業(yè)與周邊居民糾紛解決效果的重要原因。從協(xié)商民主視角探討農(nóng)村環(huán)境糾紛的解決路徑，發(fā)現(xiàn)溝通調(diào)解方式的現(xiàn)實困境有：困窘的信息編碼、低效的溝通渠道以及斷裂的客體反饋。為此，要從村民、污染企業(yè)和地方政府三方面增強溝通效果。首先，提高村民維權(quán)能力和自身素養(yǎng)，要保持內(nèi)部行動的一致性和凝聚力、增強村維權(quán)社會資本、改善農(nóng)村精英斷層局面；其次，督促污染企業(yè)承擔相應(yīng)社會責任，要取消行政化地位、改變以錢求和的片面觀念、弱化道德優(yōu)勢；最后，擺正地方政府的第三方職能，要主動公開環(huán)境污染及賠償信息、促進村民參與利益決策、理性對待村民維權(quán)行為。

關(guān)鍵詞：協(xié)商民主；農(nóng)村；環(huán)境糾紛；溝通調(diào)解

改革開放后，中國一直處于經(jīng)濟的快速增長期，環(huán)境污染問題已變得十分突出，這種“先污染、后治理”的發(fā)展策略帶來了慘重的代價。另一方面，隨著居民權(quán)利意識的增強，環(huán)境污染日益成為社會熱點話題。污染事件造成的各類環(huán)境糾紛逐年增多，由此不僅引發(fā)了污染企業(yè)與周邊居民的對立，而且造成居民與地方政府的對抗，群體性事件也不斷出現(xiàn)和蔓延，嚴重威脅著社會的穩(wěn)定。

1環(huán)境糾紛解決的協(xié)商民主方式：溝通調(diào)解

1.1環(huán)境糾紛

糾紛是指特定主體基于利益沖突而產(chǎn)生的一種雙邊或多邊的對抗行為，也稱為沖突、爭議或爭執(zhí)，其本質(zhì)可歸結(jié)為利益沖突[1]。環(huán)境糾紛是指由于污染或破壞環(huán)境而產(chǎn)生的加害者與受害者之間的矛盾和爭議，其中最為突出和常見的就是發(fā)生在企事業(yè)單位與周圍居民之間的糾紛[2]。蔡守秋認為環(huán)境糾紛是指因環(huán)境資源的開發(fā)、利用、保護、改善及管理而發(fā)生的各種矛盾和糾紛，它包括環(huán)境行政糾紛、民事糾紛和刑事糾紛，主要是指因環(huán)境污染和環(huán)境破壞而引起的糾紛[3]。然而環(huán)境糾紛的存在本身并不是問題，有問題的是既有的糾紛處理體系是否有化解糾紛的能力[4]。

1.2溝通調(diào)解存在的現(xiàn)實條件

協(xié)商民主不僅是我國社會主義民主政治的特有形式，也是一種獨特優(yōu)勢。自十八大召開以后，黨中央多次提出要開展形式多樣的基層民主協(xié)商，所謂基層民主協(xié)商是指基層干部、人民群眾和各階層代表等圍繞共同關(guān)心的問題，用適宜的方式進行協(xié)商討論、形成共識以及作出決策，達到維護和發(fā)展整體利益的目的。溝通是基層民主協(xié)商的基礎(chǔ)，民主協(xié)商離不開溝通。在環(huán)境糾紛場域中，如果忽視其運行規(guī)律，一旦精英階層占據(jù)主導地位，排斥普通民眾的參與，便會加劇社會矛盾，最終引發(fā)群體性事件。有效溝通具有廣泛的意義，是環(huán)境糾紛解決的便捷方式。

溝通是一個發(fā)送者發(fā)送信息，接受者進行反饋的過程。本文將一段完整的溝通劃分為溝通主體、信息編碼、渠道和方式、溝通客體、給予反饋5個要素。以溝通主體為起點，順時針發(fā)展，如此溝通主、客體間雙向互動，形成糾紛解決的一系列動態(tài)過程。溝通調(diào)解包括：事前準備、確認需求、闡述觀點、處理異議、達成協(xié)議這5個步驟(見圖1)。

圖1　溝通調(diào)解模型

2溝通調(diào)解的現(xiàn)實困境

從表面看來，環(huán)境糾紛主要源自污染企業(yè)與周邊村民間的利益糾葛，但地方政府作為具有監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者和仲裁者等多重身份的組織，在環(huán)境糾紛、經(jīng)濟糾紛中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。從溝通的過程要素分析環(huán)境糾紛事件，溝通調(diào)解的困境表現(xiàn)為以下3個方面。

2.1困窘的信息編碼

通常我們看見當普通民眾以消費者、投票者或抗議者的身份結(jié)成同盟或形成組織的時候，才能獲得更多的權(quán)力[5]。具有相似身份地位的村民，當環(huán)境、經(jīng)濟等共同權(quán)益受到現(xiàn)實侵害時，在農(nóng)村精英的帶領(lǐng)下，有組織地結(jié)成特定利益共同體進行維權(quán)活動。信息的收集與整理，是村民在行動前必不可少的一個步驟。然而，利益共同體在信息編碼時卻十分困窘。第一，原始信息獲取難。許多企業(yè)項目的環(huán)境信息較為專業(yè)，企業(yè)在公布信息時存在一定的偏向性，較多宣揚項目優(yōu)勢，對可能導致的環(huán)境污染則簡言帶過。加之，當?shù)丨h(huán)保局不主動公布環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)，村民很難獲取真實、完整的環(huán)境信息。第二，村民信息加工能力差。遇到某些專業(yè)性強的企業(yè)項目，村民接收到的環(huán)境信息多是一些專業(yè)術(shù)語，污染企業(yè)經(jīng)常用符合排放標準等概念模糊不清的報告書壓制村民的議論，普通村民很難正確解析環(huán)境信息。加之，國家有關(guān)污染賠償?shù)姆ㄒ?guī)政策較模糊，村民難以既準確又合理地提出補償標準。第三，缺少專家?guī)椭?。噪音、粉塵這類問題時時刻刻都能被感知到，但污染監(jiān)測和侵害程度需要專業(yè)人員完成，污染是否超標、由誰引起、是否對身體造成傷害，沒有專家的介入幫忙，村民無法拿出實際有效的證據(jù)。

2.2低效的溝通渠道

當各種信息從一個群體傳到另一群體時，這些信息的流動路徑即為本文所指的溝通渠道。相對于自上而下的政治溝通，本文從村民的角度出發(fā)，是一種自下而上的溝通。

第一，村民議事會是一種最為便捷、低成本的溝通渠道。村民代表能扮演基層組織與村民之間的中介角色，起著重要的溝通作用。地方政府不希望過多觸及敏感問題，但又希望在程序和形式上得到支持性表態(tài)，便選取特定人群或誘導參與其中的村民。部分參與者不是村民內(nèi)部推選的利益代言人，村民真實意見無法上傳。即使村民內(nèi)部推選出的代表，也會出現(xiàn)立場不堅定的情況。村民代表會議對參與者的個人文化程度、閑暇時間、表達能力等多方面有一定要求。該渠道對地方政府而言較為便利和易掌控，卻不能達到滿足廣泛民主參與的要求，容易流于形式。

第二，上訪是村民較為習慣、有一定效用的訴求表達渠道。上訪維權(quán)的形式多種多樣，有中央政府的合法化承認，是在法律賦予的“權(quán)利”名義下進行的。因為不滿地方政府的不作為和利益賠償問題，村民經(jīng)常選擇這一渠道，卻屢次遭受打壓。不過，上訪給地方政府造成很大的壓力，最為重要的是，這些維權(quán)行動的確引起了上級政府的注意，村民的訴求一旦得到上級政府的重視，便能在某種程度上獲得權(quán)威庇護，有力沖擊地方政府獨攬大權(quán)的行政地位。

第三，集群抗議是一種成本和風險較大的極端溝通方式。當體制內(nèi)、外的和平溝通遭受阻礙，村民無法建立有效的溝通渠道，與政府陷入惡性互動后，開始選擇極端的維權(quán)行動——集群抗議。地方政府一味選擇不正面回應(yīng)村民疑問、采取回避和打壓矛盾的方式，容易使急于表達訴求的村民處于失語狀態(tài)，結(jié)果往往會為此付出沉重代價。村民直接以地方政府為抗爭對象，是一種旨在宣示和確立農(nóng)民這一社會群體抽象的合法權(quán)益的政治性抗爭，屬于依法抗爭手段[6]，但無疑是一種兩敗俱傷的溝通方式。

2.3斷裂的客體反饋

溝通主體為了具體利益而鎖定的訴求對象便是溝通客體，它是一種損害了村民利益或者能夠?qū)崿F(xiàn)其利益的角色，是村民利益訴求信息的接受者。溝通的目的就是讓信息準確及時地被信息接受者接收和理解，有效的溝通除了要求溝通主體清晰地表達利益訴求之外，還要求溝通客體重視信息發(fā)出者的訴求，并根據(jù)其訴求做出一定的反饋。一般而言，污染企業(yè)起初都會堅持否認其存在噪音、粉塵、污水等環(huán)境污染，對村民提出的污染賠償要求未給予重視。情緒得不到安撫的村民便圍堵污染企業(yè)阻止其施工，正面的直接沖突會進一步激化雙方矛盾，不僅糾紛未得到解決，污染企業(yè)也愈加排斥周邊村民。失去了與污染企業(yè)協(xié)商溝通的可能性，村民開始尋求地方政府的幫助，但地方政府與污染企業(yè)進行談判交涉時，村民被排擠在利益分配決策之外，不明白補償款有多少，以及按照什么標準發(fā)放。在許多環(huán)境糾紛事件中，村民處于一種“理無地方講、困無組織幫”的局面，溝通質(zhì)量偏向于最差層級。污染企業(yè)和地方政府往往迫于壓力才公開部分信息，處于一種被動狀態(tài)，村民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)沒有得到很好保障。由于缺乏一條有效、持久的體制內(nèi)溝通渠道，村民很少有機會發(fā)出自己的聲音，為了使訴求得到公平的審視和重視，村民需要花費很大的時間、金錢、人力等成本。

3有效溝通的路徑分析

鄉(xiāng)土社會中糾紛的解決過程，實際上就是當事人之間以及當事人與仲裁者之間的博弈過程[7]，糾紛解決的艱難性和復雜性主要源自村民、地方政府和企業(yè)間在資源和能力上的較量。

3.1提高村民維權(quán)能力和自身素養(yǎng)

3.1.1 保持內(nèi)部行動的一致性和凝聚力首先，多數(shù)普通村民選擇沉默。村民間政治信息傳遞最為頻繁，茶余飯后他們喜歡談?wù)摫敬寮芭c自身利益的各種信息。矛盾的是，受小農(nóng)耕作、自給自足的傳統(tǒng)思維影響，村民對自己的利益認識不夠清楚，利益表達的意識也不夠強烈[8]，又習慣默認污染企業(yè)的利益侵害，在涉及到自身權(quán)益的正式表達和維護時，存有搭便車的心態(tài)，希望在保證自身安全的前提下獲得更多的經(jīng)濟補償。其次，部分具有強社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)資源的村民也選擇沉默，如退休基層干部、政府官員的親戚、地方企業(yè)老板等上層村民已獲得相對滿意的補償，或礙于親友關(guān)系、合作聯(lián)系等特殊原因，選擇不參與維權(quán)事件。如果將村民分類置入金字塔內(nèi)，處于頂層尖端的是上層村民，大部分普通村民處于底層，中間的則為少數(shù)維權(quán)抗爭者。村民內(nèi)部分化，削弱了一致對抗侵害方的凝聚力和團結(jié)度。

3.1.2增強維權(quán)社會資本布迪厄認為，場域是一個爭斗性的社會空間，而決定場域競爭的就是資本，資本的分布結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)，特定資本的分配決定著他們的策略[9]。維權(quán)社會資本是指為了開展維權(quán)行動，爭取最大利益，行動者在已有的社會資源的基礎(chǔ)上，整合各種可用于維權(quán)的資源和關(guān)系，形成以維權(quán)為目的的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[10]。擁有一定社會資本的村民已經(jīng)沉默，利益得不到滿足而選擇抗爭的村民，在經(jīng)濟、政治和文化資本方面較匱乏，很難方便、真實地獲取維權(quán)證據(jù)信息。如村民雇請科技專家來取證污染信息，但科技專家容易屈服于地方政府的政治資本壓制，割斷與村民新建立的社會聯(lián)系，轉(zhuǎn)而站在污染企業(yè)的立場，抑制村民的污染賠償訴求。再者，在環(huán)境糾紛事件中，地方政府更是嚴格禁止記者私自進入做采訪報道，勢單力薄的村民很難成功與社會媒體資源建立穩(wěn)定持久的聯(lián)系。

3.1.3改善農(nóng)村精英斷層局面提升村民自身素養(yǎng)，主要包括文化水平、學習能力、思想觀念等方面?，F(xiàn)今大多農(nóng)村地區(qū)的村民年齡結(jié)構(gòu)嚴重失衡，留守的多是老年人和小孩，且大量地方精英人才流入城市，導致留守村民的整體學習能力、社交能力欠缺。法律知識不足導致村民不懂如何依法維權(quán)；環(huán)境知識不足導致村民面對環(huán)境污染時，無法進行辨認和有效取證；社交能力不足導致村民營造不出新的社會關(guān)系，無法建立與媒體、科技專家等的聯(lián)系。另外，村民思想觀念陳舊落后也是維權(quán)能力低的表現(xiàn)，如一次尋求媒體、科技專家等幫助無果后，便直接放棄此方式。在用和平方式不能有效解決糾紛時，越發(fā)堅信“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”，采取大規(guī)模聚集、沖擊政府機關(guān)、圍堵企業(yè)等極端方式。

3.2督促污染企業(yè)承擔相應(yīng)社會責任

3.2.1取消行政化地位簡單講，去行政化是指淡化行業(yè)、職業(yè)的行政色彩，去突破行政的束縛，從而突出行業(yè)、職業(yè)的主導地位。污染企業(yè)具有行政化地位，這不僅是一個改革產(chǎn)物的遺漏問題，行政權(quán)力一般代表實實在在的利益與話語權(quán)。長期以來，國有企業(yè)領(lǐng)導，無論是董事會還是經(jīng)營層，多由政府選拔和任命，按照相應(yīng)級別享受公務(wù)員待遇?；鶎诱诿鎸@類污染企業(yè)時，也變?yōu)橄鄬θ鮿萑后w。例如，核電項目屬于國家大型重點項目，由國家統(tǒng)一規(guī)劃、立項建設(shè)，發(fā)展核電是國家之舉。積極發(fā)展核電能有效解決我國能源短缺問題，在我國能源結(jié)構(gòu)中具有重要的戰(zhàn)略地位。頂著國家重點工程的光環(huán)，核電項目受到國家及地方政府的高度重視和關(guān)注，基層政府的話語權(quán)變得微乎其微。因而，取消污染企業(yè)的行政化地位，不僅是要取消行政級別，關(guān)鍵更在于規(guī)范行政權(quán)力，督促權(quán)力恪盡職責，承擔相應(yīng)的社會責任。

3.2.2改變以錢求和的片面觀念一些污染企業(yè)作為地方的重點招商引資項目，在擁有零收費、零罰款等政府優(yōu)厚政策的同時，其經(jīng)濟創(chuàng)收能力也令人驚嘆，對促進地方經(jīng)濟建設(shè)、改善地方產(chǎn)能結(jié)構(gòu)發(fā)揮了一定作用。但是，作為經(jīng)營性企業(yè)，污染企業(yè)過于注重為自身和社會創(chuàng)造財富，忽視對周邊村民給予幫助和安撫，不僅沒有給當?shù)貛砭蜆I(yè)上的切實好處，反而侵害了村民的經(jīng)濟生產(chǎn)和生活環(huán)境。污染企業(yè)已經(jīng)習慣用經(jīng)濟補償換取表面的穩(wěn)定，而不是去考慮如何改善關(guān)系。治理企業(yè)的環(huán)境污染最為需要的，其實是污染企業(yè)的發(fā)展理念問題。從企業(yè)層面來說，想要獲得長期穩(wěn)定發(fā)展，不能用錢換取暫時的解決，而是要徹底改變這種片面發(fā)展觀念。假如污染企業(yè)沒有環(huán)保觀念，那么即使有再先進的技術(shù)，也會產(chǎn)生環(huán)境污染問題。

3.2.3弱化道德優(yōu)勢大型化工園區(qū)的建設(shè)既能填補所在地的空白，也能為拉動地方經(jīng)濟發(fā)展、帶動內(nèi)需做出重大貢獻。污染企業(yè)也加快了與地方政府的合作，促進了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，推動了整體發(fā)展。就此點而言，這正是污染企業(yè)道德優(yōu)勢的體現(xiàn)，作為恩人的存在，所在地更是以實際行動表示全力支持企業(yè)發(fā)展。另一方面，伴隨污染企業(yè)的建造、運行而產(chǎn)生的環(huán)境污染問題正是其德道層面的軟肋，但憑借其自身的高技術(shù)性，污染企業(yè)利用行業(yè)數(shù)據(jù)造成專業(yè)壁壘，推翻企業(yè)產(chǎn)品的環(huán)境污染影響，避免與公眾交流以及環(huán)境責任的承擔。因此，要一分為二地認知污染企業(yè)，肯定其帶來的推動發(fā)展作用，同時要弱化擴大污染企業(yè)的道德優(yōu)勢，對其產(chǎn)生的環(huán)境影響也要嚴加對待。

3.3擺正地方政府的第三方職能

3.3.1主動公開環(huán)境污染及賠償信息當周邊環(huán)境出現(xiàn)污染狀況時，讓村民充分知情，這是地方政府對公眾生存狀態(tài)負責任的表現(xiàn)。然而政府的一種典型官僚反應(yīng)就是去否認或者隱藏危機，而一旦這種行為被曝光,就有可能損害政府的形象。地方政府往往將企業(yè)環(huán)境信息的公開視為企業(yè)應(yīng)做的事，缺乏主動向村民傳達環(huán)境信息的觀念。甚至當村民要求公示污染企業(yè)的補償標準、總金額等信息時，地方政府以機密文件為理由而拒絕，隱瞞真實的信息。地方政府與企業(yè)間互相推諉，真實情況村民不得而知，關(guān)于政府官員貪污的謠言便開始滋生，將嚴重削弱政府的威信。當政府的信息公開不透明、不充足時，公眾便傾向于采取非官方的溝通渠道去獲知信息。信息不對稱是利益主體間的溝通不暢的重要原因，容易延誤糾紛事件處理的最佳時期，引起村民的排斥和敵對行為。

3.3.2促進村民參與利益決策傳統(tǒng)意義上的行政決策，將公民視為治理的客體。地方政府的服務(wù)理念還停留在為民做主上，仍未意識到由民做主的重要性，過多的越權(quán)代理，剝奪村民的參與權(quán)，公民的主體性并未能得到保障。公眾對政府的決策有一種疏離感和異己感，抱有不信任的態(tài)度，不愿意積極配合。合理地引入公眾參與，不僅可以消除村民質(zhì)疑，也可更完整地收集不同意見，權(quán)衡利弊。環(huán)境污染會對社會、經(jīng)濟和生態(tài)造成影響，僅僅依靠政府、污染企業(yè)很難全面地評估環(huán)境影響。因此，環(huán)境影響評價不僅要由相關(guān)領(lǐng)域的專家和政府監(jiān)管機構(gòu)層面負責，而且與其利益直接相關(guān)的村民也要參與其中，需要當?shù)卮迕裉峁┱鎸嵉纳罱?jīng)驗才能避免決策的片面和失誤。

3.3.3理性對待村民維權(quán)行為基層干部是村民的父母官，本應(yīng)最清楚地方村民的真實需求，更應(yīng)在村民有困難的時候及時站出來為他們作主。所以，地方政府官員要重視村民訴求，不能切斷與底層村民的聯(lián)系。諸如維權(quán)村民去地方政府解決問題，相關(guān)負責人避之不見；有一定政治參與熱情的老黨員向地方政府提意見，被冠以鬧事之名；和村民代表談判時，在關(guān)鍵問題上避重就輕，打壓抑制等現(xiàn)象要嚴格杜絕。村民的訴求得不到尊重，實現(xiàn)不了平等對話，糾紛也就越積越多。另外，村民原本已經(jīng)遭受污染企業(yè)帶來的初次環(huán)境污染傷害，維護合理權(quán)益時再次受到地方政府的二次傷害。如當村民圍堵污染企業(yè)時，地方政府實行暴力鎮(zhèn)壓，爭執(zhí)中一些村民身體受傷，這會進一步傷害村民的情感，直接導致村民對地方政府更加不信任。地方政府陷入信任危機，它的一言一行在村民看來都有不可告人的秘密存在，失去了地方管理者的威信。

4結(jié)論

溝通是社會交往各方的互動，和諧關(guān)系不可能通過其中任何一方的單獨行為而實現(xiàn)，這種和諧以互動中的和諧為基礎(chǔ)。溝通不一定總能實現(xiàn)雙贏的目的，而且大多時候溝通后得不出實際的結(jié)果，但溝通不暢容易激化矛盾，致使糾紛解決走向相反的方向，引發(fā)村民的集體抗議行為。溝通調(diào)解并非一種十全十美的做法，但總的說來這是不斷學習和摸索的過程。這種學習適用于社會層面，即使是失敗的調(diào)解經(jīng)歷也仍然有其指導意義，村民只有在不斷參與環(huán)境糾紛解決的實踐中，才能學會怎樣成為合格的協(xié)商者。

農(nóng)村環(huán)境糾紛事件要防患于未然，溝通效果正是其中的關(guān)鍵因素。因此，不管是污染企業(yè)還是地方政府，都要增強溝通意識，有效反饋村民的訴求，重新配置資源與利益。信息溝通得當，便可以減少重復、低效、錯誤的工作，提高糾紛解決的效果。所以，確保底層村民有一個與政府及企業(yè)進行溝通交流的平臺，保障溝通渠道的雙向暢通，對構(gòu)建污染企業(yè)與資源所在地之間的和諧關(guān)系，具有十分重要的推動作用。

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(責任編輯：許晶晶)

Analysis of Paths to Resolve Rural Environmental Disputes in Perspective of Deliberative Democracy:A Case of Communication Settlement

GU Jin-tu, CAI Yun-chen

(School of Public Administration, Hohai University, Nanjing 210000, China)

Abstract：Poor quality of communication affected the effects of dispute resolution caused by polluting enterprises. Explored the way to solve rural environmental disputes from the perspective of deliberative democracy, found that the way of communication settlement existed realistic predicament, including embarrassment information coding, inefficient communication channels and faulted feedback. Therefore, which must turn to villagers, polluting enterprises and local government to improve communication effect. Firstly, improving the ability of the villagers’ rights and their own accomplishment, strengthen the village social capital, improve rural elite fault situation. Secondly, supervising the pollution enterprise to bear the social responsibility, cancel the security administration position, change the one-sided views in sum of money, weakening of moral superiority. Thirdly, regulating local government functions, take the initiative to disclosure environment pollution and compensation information, and promote the villagers to participate in decision-making, rational treatment of villagers’ rights interest.

Key words：Deliberative democracy; Country; Environmental disputes; Communication settlement

收稿日期：2015-08-28

基金項目：國家社科基金項目“江浙滬沿海工業(yè)污染的社會風險研究”(13BSH026)。

作者簡介：顧金土(1974─)，男，浙江紹興人，碩士生導師，研究方向為環(huán)境社會學。

中圖分類號：X22

文獻標志碼：A

文章編號：1001-8581(2016)04-0088-05