現(xiàn)代城市管理的認(rèn)識(shí)誤區(qū)及對(duì)策

■許婷婷/文

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現(xiàn)代城市管理的認(rèn)識(shí)誤區(qū)及對(duì)策

■許婷婷/文

城市作為經(jīng)濟(jì)、政治和文化的中心，在現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中起著主導(dǎo)作用。而現(xiàn)代社會(huì)生活的一個(gè)顯著事實(shí)乃是城市人口的迅速增加，城市政府管轄事務(wù)的日益繁重，城市政府組織的日見(jiàn)龐大。實(shí)踐表明，城市管理在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立中占有十分重要的地位，已成為文明都市生存和發(fā)展的必要條件。

一、城市管理的概念

城市管理是指以城市這個(gè)開(kāi)放的復(fù)雜巨系統(tǒng)為對(duì)象，以城市基本信息流為基礎(chǔ)，運(yùn)用決策、計(jì)劃、組織、指揮等一系列機(jī)制，采用法律、經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等手段，通過(guò)政府、市場(chǎng)與社會(huì)的互動(dòng)，圍繞城市運(yùn)行和發(fā)展進(jìn)行的決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)和經(jīng)營(yíng)行為。廣義的城市管理是指對(duì)城市一切活動(dòng)進(jìn)行管理，包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和市政的管理。狹義的城市管理通常就是指市政管理，即與城市規(guī)劃、城市建設(shè)及城市運(yùn)行相關(guān)聯(lián)的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和社會(huì)公共事務(wù)的管理。一般城市管理所研究的對(duì)象主要針對(duì)狹義的城市管理，即市政管理。城市管理的主要目的是為了協(xié)調(diào)、強(qiáng)化城市功能，保證城市發(fā)展計(jì)劃的實(shí)施，促進(jìn)城市社會(huì)與人類(lèi)的健康發(fā)展。

二、城市管理認(rèn)識(shí)誤區(qū)

（一）城市管理不等于城市運(yùn)行管理

由于我國(guó)城市建設(shè)發(fā)展的階段性局限，通常人們將城市管理與規(guī)劃、建設(shè)并列，稱為城市規(guī)劃、建設(shè)與管理，或者叫城市建設(shè)與管理。隨著城市化進(jìn)程加快，人們首先認(rèn)識(shí)到城市規(guī)劃、建設(shè)和管理是密不可分的，進(jìn)而認(rèn)識(shí)到了城市管理是規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行全過(guò)程的管理，城市化進(jìn)程的推進(jìn)要求加強(qiáng)城市的運(yùn)行管理，并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)行的協(xié)同和互動(dòng)。

（二）城市管理不等于城市專業(yè)管理

許多城市管理者認(rèn)為城市管理就是城市交通、環(huán)衛(wèi)、綠化、水務(wù)等的專業(yè)管理。隨著城市結(jié)構(gòu)由簡(jiǎn)到繁，城市管理也經(jīng)歷了從簡(jiǎn)單到復(fù)雜，從經(jīng)驗(yàn)管理到科學(xué)管理的過(guò)程。城市的日益繁復(fù)與發(fā)展推動(dòng)了城市的專業(yè)化管理分工，由專業(yè)的城市管理部門(mén)來(lái)對(duì)城市管理各個(gè)專業(yè)子系統(tǒng)進(jìn)行科學(xué)的管理。而隨著城市系統(tǒng)的日趨復(fù)雜，以強(qiáng)調(diào)分解簡(jiǎn)化和專業(yè)化，將城市系統(tǒng)分割成若干子系統(tǒng)，以專業(yè)職能部門(mén)為基本單位強(qiáng)化專業(yè)的管理方式已經(jīng)越來(lái)越不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。條塊分割、各自為政、職責(zé)交叉、管理粗放、缺乏協(xié)調(diào)等一系列問(wèn)題成為當(dāng)代中國(guó)城市的普遍詬病。采用把城市管理簡(jiǎn)單分解為若干子系統(tǒng)分別進(jìn)行研究和專業(yè)管理，然后再疊加的辦法在城市化的快速發(fā)展中已越來(lái)越暴露出其局限性。如何發(fā)揮城市管理的整體優(yōu)勢(shì)、聚集效應(yīng)，使整個(gè)城市系統(tǒng)高效和有序的協(xié)調(diào)運(yùn)行成為現(xiàn)代城市管理者必須思考的問(wèn)題，加強(qiáng)城市的綜合研究、綜合管理與綜合協(xié)調(diào)是城市管理復(fù)雜性的必然要求。

（三）城市管理不等于城管執(zhí)法

城市管理綜合行政執(zhí)法，或稱為城管執(zhí)法，是城市管理中位于決策、執(zhí)行之后的一個(gè)末端環(huán)節(jié)。城市管理行政執(zhí)法局的設(shè)置僅僅是為了將城市管理各專業(yè)領(lǐng)域的決策與執(zhí)行一定程度的分離以加強(qiáng)相互的監(jiān)督，同時(shí)加強(qiáng)各專業(yè)執(zhí)法之間的協(xié)調(diào)和整合，加強(qiáng)執(zhí)行效率。但由于部門(mén)之間的搏弈，綜合行政執(zhí)法往往很難實(shí)現(xiàn)，往往是各部門(mén)將不好管的讓城管來(lái)管，而較易規(guī)范的則留在本部門(mén)。在許多地方城管也成了各類(lèi)社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)。

三、現(xiàn)代城市管理基本理念

（一）以人為本的理念

人本管理是一種確立人在管理過(guò)程中的主導(dǎo)地位，從人的需求出發(fā)，圍繞著調(diào)動(dòng)人的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)和促進(jìn)人的全面發(fā)展的一切管理活動(dòng)。人是城市發(fā)展的主體，是城市設(shè)計(jì)、建設(shè)的主體，也是城市管理的主體。到2015年末，中國(guó)城鎮(zhèn)居民的恩格爾系數(shù)為30.6%?？梢哉f(shuō)，城鎮(zhèn)居民大部分的錢(qián)用于生存之外的發(fā)展需要，這需要政府和社會(huì)要不斷增加公共物品、公共服務(wù)的供給。因此，現(xiàn)代人的需要是當(dāng)代城市管理的目的。

（二）科學(xué)與人文融合的理念

城市管理既要追求管理的科學(xué)性，又要體現(xiàn)人性化。在城市管理系統(tǒng)中倡導(dǎo)科學(xué)精神與人文精神相互支持、相互滲透的管理氛圍，從而達(dá)到有效管理與有序管理的目的?？茖W(xué)與人文結(jié)合的管理模式要求科學(xué)中有人性，人性中講理性。城市管理中的科學(xué)性要求城市管理必須規(guī)范、有序，遵循嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓芾碇贫取３鞘泄芾碇械娜诵杂^則要求在具體的管理行為上，還需要一種溫暖的人文理性，體現(xiàn)出行為上的公正、平等、關(guān)愛(ài)、援助，展現(xiàn)友善，尊重管理對(duì)象的尊嚴(yán)、價(jià)值、個(gè)性等等。

（三）系統(tǒng)的理念

系統(tǒng)的觀念要求在城市管理實(shí)踐中，可以將城市視為一個(gè)以人的行為為主導(dǎo)、以自然環(huán)境系統(tǒng)為依托、以資源和能源流動(dòng)為命脈、以社會(huì)體制為經(jīng)絡(luò)的“社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-自然”的復(fù)合系統(tǒng)。運(yùn)用系統(tǒng)的理論，研究城市社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的統(tǒng)一復(fù)合系統(tǒng)與人、自然、社會(huì)各個(gè)子系統(tǒng)之間，各子系統(tǒng)與組成要素之間、關(guān)鍵要素與次要要素之間，以及城市系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的相互聯(lián)系、相互制約、相互作用，綜合地考察對(duì)象，以達(dá)到最優(yōu)的處理問(wèn)題。以整體性、相關(guān)性、動(dòng)態(tài)性、有序性為原則，建立起能夠?qū)?jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)、環(huán)境條件做全面的、綜合的規(guī)劃管理。

三、現(xiàn)代城市管理的對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變政府的管理職能

政企分開(kāi)：轉(zhuǎn)變政府的管理職能，對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行剝離，使政府對(duì)城市建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)相關(guān)企業(yè)從直接管理為主轉(zhuǎn)變到間接管理為主，由行政手段管理為主轉(zhuǎn)變到以經(jīng)濟(jì)、法律手段管理為主，積極扶持城市建設(shè)的相關(guān)企業(yè)建立真正的現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)模式的轉(zhuǎn)變。政事分開(kāi)：市政管理部門(mén)如環(huán)衛(wèi)、園林、道路養(yǎng)護(hù)等要由事業(yè)單位向企業(yè)單位轉(zhuǎn)變，逐步將現(xiàn)存的事業(yè)單位性質(zhì)改變?yōu)槠髽I(yè)性質(zhì)，政府管理部門(mén)與這些行業(yè)公司建立新的工作關(guān)系，以經(jīng)濟(jì)契約形式實(shí)行委托管理作業(yè)，并由管理部門(mén)按合同規(guī)定對(duì)公司的業(yè)務(wù)工作實(shí)行專業(yè)檢查、監(jiān)督和考核；建管分開(kāi)：理順建設(shè)和管理的關(guān)系，形成建設(shè)與管理相互促進(jìn)、相互協(xié)調(diào)的機(jī)制，從根本上解決“重建輕管”的傾向。

（二）建立分級(jí)管理的城市管理體制

遵循分級(jí)管理、管事和管人相結(jié)合、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的原則。加強(qiáng)市政府對(duì)規(guī)劃、建設(shè)、管理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)化市政府在城市管理中的宏觀調(diào)控、組織指揮、監(jiān)督和協(xié)調(diào)的功能。以此為前提，進(jìn)一步明確市、區(qū)、街道之間的城市管理任務(wù)，合理劃分三級(jí)事權(quán)，按照“重心下移、立足基層”的改革思路，逐步把城市管理的事權(quán)下放給城區(qū)政府和街道辦事處，強(qiáng)化屬地管理功能，進(jìn)一步明確區(qū)和街道的職能和職責(zé)，并賦予其相應(yīng)的管理權(quán)限，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上逐級(jí)明確，在管理人員、經(jīng)費(fèi)等方面逐級(jí)給予落實(shí)，并加強(qiáng)監(jiān)督指導(dǎo)。

（三）建立公眾參與、社會(huì)監(jiān)督、依法治市的城市管理新格局

要建立公眾參與、社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制。通過(guò)常設(shè)的渠道、形式多樣的方式和制度性的措施，提升市民在城市規(guī)劃、建設(shè)管理上的知情權(quán)、參與權(quán)和管理權(quán)，廣泛吸引人民參與城市管理，并使城市管理的活動(dòng)在“公平、公正、公開(kāi)”的原則下透明開(kāi)放地進(jìn)行。加強(qiáng)立法、執(zhí)法和司法，實(shí)現(xiàn)依法治市。以法規(guī)體系為指導(dǎo)，用立法的形式把管理要素確定下來(lái)，用法規(guī)來(lái)調(diào)整、理順城市建設(shè)和管理中各方面的關(guān)系，建立專業(yè)執(zhí)法和綜合執(zhí)法相結(jié)合的執(zhí)法體系，構(gòu)建城建監(jiān)察機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)密切協(xié)作的城市管理執(zhí)法機(jī)制，提高執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)，確保對(duì)執(zhí)法的投入，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法績(jī)效的評(píng)估和監(jiān)督。

（作者單位：浙江省杭州市蕭山區(qū)農(nóng)業(yè)局）