城市園林綠化管養(yǎng)的市場化探討
——以河南安陽市為例

■趙宏彬/文

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城市園林綠化管養(yǎng)的市場化探討
——以河南安陽市為例

■趙宏彬/文

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，近年來河南安陽市的城市化進(jìn)程不斷加快。其中，城市綠化是城市化過程中的非常重要的內(nèi)容之一。在大力推進(jìn)綠化建設(shè)的現(xiàn)況下，園林綠化面積快速增加，而事業(yè)單位“管養(yǎng)一體”的原有管理模式已不能適應(yīng)發(fā)展的需要，同時也違背了安陽市積極推進(jìn)事業(yè)單位體制改革的方向。實行城市園林綠化管養(yǎng)市場化，逐步實現(xiàn)政府購買服務(wù)已經(jīng)成為城市綠化養(yǎng)護發(fā)展的必然趨勢。

一、安陽市城市園林綠化管養(yǎng)模式

目前安陽市園林綠化工作是以政府為主導(dǎo)的公益事業(yè)型全供事業(yè)單位管理模式，即由政府部門下屬的綠化部門全面管理，采取政府大包大攬的“以費養(yǎng)人”的全供管理。這種模式的主要特點就是政府主管部門出資并由政府主管部門的下屬單位進(jìn)行全面的負(fù)責(zé)，園林綠化工作的規(guī)劃、建設(shè)、指導(dǎo)、管理，仍然是政府建設(shè)、政府管理、政府經(jīng)營，沒有從政府主導(dǎo)型的思路中走出來。要實現(xiàn)政府引導(dǎo)扶持下的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、市場化運作，尚需一個過程。

二、安陽市園林綠化管養(yǎng)市場化的特點

為加快城市化進(jìn)程、深化公共資源市場化配置、全面提高市區(qū)公共綠地養(yǎng)護水平，實行城市綠化養(yǎng)護市場化運作，將綠化養(yǎng)護推向市場已是大勢所趨。

（一）政事分開

園林綠化行政管理部門要按照機構(gòu)改革方案，明確本部門的權(quán)利、職責(zé)和義務(wù)，管理職能向宏觀指導(dǎo)、規(guī)劃協(xié)調(diào)、執(zhí)法監(jiān)督轉(zhuǎn)變，按照企業(yè)化管理、市場化運作模式、設(shè)計，明確職責(zé)。

（二）事企分開、建養(yǎng)分開

園林綠化包括城市綠化管理、監(jiān)察、種植和養(yǎng)護等工作。在體制改革中要實現(xiàn)事業(yè)與企業(yè)分開、管理層與作業(yè)層分開、園林綠化工程與撫育養(yǎng)護分開。在園林綠化管理上，把管理工作與建養(yǎng)任務(wù)分離，變以費養(yǎng)人為以費養(yǎng)事，從“投入型”向“自養(yǎng)型”再向“產(chǎn)出型”轉(zhuǎn)變，堅持“一業(yè)為主、多業(yè)并舉”，廣開經(jīng)營門路，減少費用開支，逐步達(dá)到差額補貼。

（三）節(jié)約管養(yǎng)經(jīng)費

從養(yǎng)護資金看，采用工程承包方式，養(yǎng)護中不負(fù)擔(dān)閑置人員和養(yǎng)護人員的費用，確保養(yǎng)護資金的合理利用；從養(yǎng)護效率看，市場化養(yǎng)護建立養(yǎng)護管理計劃體系，作業(yè)內(nèi)容分工明晰，充分利用人員和機械設(shè)備，同時引入市場競爭機制，養(yǎng)護效率得到相對提高；從養(yǎng)護效益看，切合養(yǎng)護工程需要，擇優(yōu)選擇社會專業(yè)化養(yǎng)護隊伍，同時提高管理水平和質(zhì)量需求。

三、安陽市園林綠化管養(yǎng)市場化的成效

根據(jù)《安陽市政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（試行）《安陽市機構(gòu)編制委員會關(guān)于凍結(jié)安陽市園林系統(tǒng)部分編制實行政府購買服務(wù)的通知》等文件精神，安陽市園林系統(tǒng)政府購買服務(wù)先行一步，通過實施招標(biāo)發(fā)包方式，開創(chuàng)由“出錢養(yǎng)人”向“花錢辦事”轉(zhuǎn)變的城市綠化管養(yǎng)新格局，形成高效、靈活、開放、競爭的園林綠化養(yǎng)護管理模式，達(dá)到了園林綠化養(yǎng)護低成本和高收益的效果，提高城市綠化整體水平。主要成效有以下幾方面：

（一）達(dá)到了減員增效的目的

自試行政府購買服務(wù)崗位以來，有效緩解了嚴(yán)格控制人員編制與社會事業(yè)發(fā)展用人之間的突出矛盾，凍結(jié)編制113人，按照“積極穩(wěn)妥、有序推進(jìn)”的原則，逐步構(gòu)建“政府管理、社會監(jiān)督、市場化作業(yè)”政府購買服務(wù)新模式，符合黨中央、國務(wù)院的要求。

（二）轉(zhuǎn)變了政府職能

政府購買園林綠化服務(wù)之所以效率高、效果好，好就好在政府由“出錢養(yǎng)人”變成了“花錢辦事”，實現(xiàn)了管干分離，把自身角色從繁雜的園林綠化工作具體事務(wù)中置換出來，更好地發(fā)揮了綠化管理和公共服務(wù)中的主體作用，提高了工作效率。

（三）有效提高經(jīng)費利用效率

針對長期以來“干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣”的狀況，安陽市園林系統(tǒng)實施了管養(yǎng)體制創(chuàng)新，打破“平均主義”，變“以費養(yǎng)人”為“以費養(yǎng)事”，把有限的經(jīng)費用在園林綠化事業(yè)上，用在購買服務(wù)上，按“事”而不是按“人”核定經(jīng)費預(yù)算和分配資金，把有限的資金用在刀刃上，大大提高了資金的使用效率。

（四）園林綠化工作成效顯著

從視覺感官和心理精神感覺中都能體驗到安陽城市園林綠化品味的提升，公園、游園、廣場綠地的衛(wèi)生、秩序、質(zhì)量、景觀等明顯提高，由以往的逢檢査必突擊轉(zhuǎn)變成常態(tài)化管理；安保巡査工作也發(fā)生了質(zhì)的突變，安保人員具有良好的精神面貌，工作制度嚴(yán)明，管理規(guī)范，確保了良好的秩序。

四、園林綠化管養(yǎng)市場化的思考與啟示

雖然安陽市在園林綠化養(yǎng)護推向市場化方面取得了不少成效，但在實行政府購買服務(wù)的過程中也存在諸多問題：管理體系方面管理體系不明確、人為因素干擾大，真正落實時沒有按照招標(biāo)文件及合同落到實處，存在一定難度；園林綠化養(yǎng)護管理制度方面有缺陷，沒有統(tǒng)一的養(yǎng)護管理標(biāo)準(zhǔn)，具體執(zhí)行時無操作性、沒有真正的規(guī)范性文件；養(yǎng)護經(jīng)費方面，實行市場化運作的園林綠化養(yǎng)護經(jīng)費沒有按照招標(biāo)文件及合同的要求逐月支付，挫傷了社會企業(yè)養(yǎng)護公司的積極性，導(dǎo)致養(yǎng)護質(zhì)量難以提高；管養(yǎng)隊伍方面，技術(shù)力量薄弱；管理設(shè)備方面，園林綠化養(yǎng)護管理機械化水平不高，目前仍以手工操作為主。為更好實行園林綠化管理市場化，有效推進(jìn)政府購買服務(wù)工作，可從以下幾個方面著手：

（一）轉(zhuǎn)變政府綠化主管部門職能

新時期綠化主管部門要實現(xiàn)自身職能的轉(zhuǎn)變，將計劃經(jīng)濟的管理模式逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理和間接管理，加強園林綠化管養(yǎng)法規(guī)和養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，讓企業(yè)承擔(dān)具體的管養(yǎng)任務(wù)，重點加強政府的指導(dǎo)和監(jiān)督職能。健全監(jiān)督檢查和科學(xué)評估制度體系，逐步建立多方參與政府購買服務(wù)監(jiān)管的長效機制。

（二）建立園林綠化管養(yǎng)招標(biāo)投標(biāo)制度

園林部門要采用招標(biāo)投標(biāo)的方式，將城市園林綠化中技術(shù)含量較低的管護工作推向市場，由綠化企業(yè)實行統(tǒng)一的承包管理，實現(xiàn)園林綠化管養(yǎng)的專業(yè)化。政府園林主管部門要定期對中標(biāo)的公司進(jìn)行考核，促進(jìn)園林綠化管養(yǎng)競爭機制的建立。

（三）規(guī)范園林綠化養(yǎng)護市場

市場化的競爭機制雖然有其經(jīng)濟方面的利益，但是園林綠化養(yǎng)護市場也需要政府這只無形的大手進(jìn)行宏觀調(diào)控，避免市場化調(diào)節(jié)的滯后對園林綠化市場造成不良影響。政府要在國家相關(guān)法律的指引下，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定符合本地要求的園林綠化養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)，對競標(biāo)成功的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理，通過完善管護制度和養(yǎng)護標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范園林綠化養(yǎng)護市場。

（四）實現(xiàn)園林綠化分級分類管理

政府和企業(yè)要按照園林的重要程度和管理水平對園林綠化項目分出不同的養(yǎng)護等級，對特級和一級的園林由企業(yè)承包經(jīng)營管理，實現(xiàn)管養(yǎng)的專業(yè)化和技術(shù)化，而二級園林和其他園林由政府出資雇傭養(yǎng)護人員進(jìn)行基本管理。這樣分級、分類管理能進(jìn)一步推動園林綠化的市場化水平和管理水平，實現(xiàn)園林綠化的精細(xì)化管養(yǎng)。

（五）加大政府財政投入

園林綠化管養(yǎng)的市場化還要求政府資金的大量投入，在招標(biāo)投標(biāo)階段及具體的管理養(yǎng)護階段投入相應(yīng)的經(jīng)費來加強企業(yè)承包園林的積極性。資金的投入是保證園林綠化養(yǎng)護效果的手段，在政府加大投資的同時，承包企業(yè)也要在保證綠化質(zhì)量的基礎(chǔ)上創(chuàng)新管養(yǎng)手段。

園林綠化是現(xiàn)代化城市的重要標(biāo)志，是改善生態(tài)環(huán)境的重要途徑，園林綠化工程養(yǎng)護管理是園林綠化事業(yè)的核心工作，只有努力提高園林綠化養(yǎng)護管理的水平，才能使園林綠化發(fā)揮更大的生態(tài)效益和社會效益，才能充分體現(xiàn)綠化的生態(tài)價值、景觀價值、人文價值，才能真正成為城市的亮點。實行企業(yè)承包、專業(yè)化管理的辦法，逐步建立起一個高效靈活的養(yǎng)護市場化機制，實現(xiàn)政府購買服務(wù)，將具有重要意義。

（作者單位：河南安陽市三角湖公園）