“十三五”時期城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險開展困境與對策

郝磊

一、引言

1997年國務院頒布了《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，在我國全面建立“統(tǒng)賬結合”的養(yǎng)老保險制度模式?！敖y(tǒng)帳結合”的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度從建立到“十二五”期間發(fā)展迅速，取得了重要成就，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，制度覆蓋率不斷擴大?；攫B(yǎng)老保險參保人數(shù)從2001年的1.42億人增加到2014年的8.42億人，增加了7億人增長了將近6倍?；攫B(yǎng)老保險覆蓋率從1997年的41.7%上升高2014年的64.9%。 第二，制度收支情況改善，基金儲備規(guī)模穩(wěn)定增長。2014年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收入突破2.5萬億元，基金支出2.17億元，當年基金結余3555億元，累計結余為3.18萬億元，較2010年翻了一番，但是在“十二五”時期基金規(guī)模增長的速度開始下降，并且支出增長的速度超過了基金收入的速度。第三，農(nóng)民工和非正規(guī)就業(yè)開始納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險且規(guī)模在擴大。農(nóng)民工是城鎮(zhèn)勞動力市場的重要主體，也是新增勞動力的重要組成部分，農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的數(shù)量從2005年的1000萬人增加到了2010年的3000萬人。國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測調查的參保率為15.7%，距離2020年的全覆蓋的目標還有很長的路要走。

中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險雖然取得可喜成就，但同時也應該看到，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度在新時期面臨的新挑戰(zhàn)。中國正在經(jīng)歷人口結構轉變與經(jīng)濟發(fā)展階段轉變的雙重考驗，人口老齡化進程加快，人口撫養(yǎng)比發(fā)生逆轉并快速提高，持續(xù)兩位數(shù)的高速經(jīng)濟增長率的時代已經(jīng)結束，經(jīng)濟增長放緩和結構調整成為中國經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)。本文分析了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度在“十三五”時期面臨的挑戰(zhàn)，并據(jù)此提出城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的改革方向和對策建議，旨在保證養(yǎng)老保險體系更加公平、更有效率、更可持續(xù)的發(fā)展。

二、“十三五”時期城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度開展困境與挑戰(zhàn)

（一）養(yǎng)老保險基金收支壓力增大，個人賬戶空帳問題有待做實

“十三五”時期城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險基金收不抵支現(xiàn)象初露端倪。養(yǎng)老保險基金收入增長明顯放緩而基金支出呈現(xiàn)快速上漲趨勢，基金收支平衡將會惡化。2011年，養(yǎng)老保險基金當期結余4129.8億元，結余率24.4%為近幾年的最高水平 ，隨后基金支出增速快于收入，致使當期基金結余呈現(xiàn)下降趨勢，收支平衡狀態(tài)開始發(fā)生逆轉。蔡昉、張車偉（2015）研究表示，按照“十二五”時期的變動趨勢，到2019年基金收支平衡的狀態(tài)會被打破，當期結余下降到-618億元，當期結余率為-1.5% 。

個人賬戶“空帳”問題有待解決。在“統(tǒng)賬結合”的養(yǎng)老保險模式中，個人賬戶由職工個人繳納工資的8%，社會統(tǒng)籌賬戶由職工所在企業(yè)繳納工資的20%，這樣個人賬戶繳費大約占到基金總收入的28.6%。按照2014年的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險收支水平測算，在全國基金收入25309.7億元中有7238.8億元歸屬于個人賬戶。截至2012年，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶累計接近3萬億元，但真正做實的個人賬戶額度只有4000多億，個人賬戶被用空了近2.6萬億元。 個人賬戶類似于積累制，個人賬戶中的資金權屬歸于個人，政府部門可以監(jiān)管，但是不能隨意動用去給退休者發(fā)放養(yǎng)老金?；鹌胶獠粌H僅簡單是資金的問題，其中還涉及到基金權利歸屬的問題，但是基金權利的歸屬并沒有明確的規(guī)定，現(xiàn)在看到的基金當期有所結余，實際上是動用了個人賬戶的資金從而造成了個人賬戶的“空帳”現(xiàn)象，我國基金權利歸屬未明確確定，造成了個人賬戶的“空帳”問題。

可以預見，“十三五”期間城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度收支狀況會發(fā)生逆轉，養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性受到威脅，養(yǎng)老保險體系不得不靠累計結余支撐下去。

（二）養(yǎng)老保險制度負擔比持續(xù)上升

人口老齡化是21世紀絕大多數(shù)國家共同面臨的問題，它是社會發(fā)展進步的結果，同時它也對社會發(fā)展提出了新的要求和挑戰(zhàn)。中國在2000年第五次人口普查時就進入了老齡化社會，在2010年第六次人口普查中，人口老齡化程度進一步加深，60歲以上老齡人口占比達到了13.36%，比2000年增加了2.87個百分點；65歲以上老年人口的比重達到了8.87%，比第五次人口普查上升了1.91個百分點。人口老齡化的背景下，養(yǎng)老保險制度的負擔比會有持續(xù)上升的壓力，這主要是因為首先是人口出生率的下降減少了參保繳費者的數(shù)量從而削減了制度的收入；其次是退休人數(shù)或制度贍養(yǎng)率上升。人口年齡結構的老化，老年人口占比的提高使得領取養(yǎng)老金的老年人口數(shù)量增加；第三是人口平均預期壽命的延長導致了個人領取養(yǎng)老金時間的增加而提高了養(yǎng)老金的支出。

根據(jù)我國法定的退休政策，男性職工退休年齡為60歲，女性為50歲退休，女性干部退休年齡為55歲，同時規(guī)定從事國家認定的特殊工種的勞動者可以在原有退休年齡的基礎上提前5年退休，男性最早可以在55歲退休，女性最早可以45歲退休，因此從整體而言我國退休年齡相比多數(shù)國家處于較低的水平（王延中，2015），根據(jù)人社部的資料顯示，我國的平均退休年齡在53歲左右 。較低的退休年齡就開始領取養(yǎng)老金在加上人口出生率的下降和預期壽命的延長，這些要素增強了對養(yǎng)老保險的影響，從而使得參加養(yǎng)老保險制度的退休者相對于繳費者的負擔比在未來將不斷提升。

（三）省級統(tǒng)籌模式下的養(yǎng)老保險制度有失公平性

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度為省級統(tǒng)籌管理，養(yǎng)老保險發(fā)展的地區(qū)差異不亞于經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)差異。由于我國各省之間的養(yǎng)老保險制度負擔比差異巨大，因而導致各省在平均繳費率、替代率、基金收支余額方面的分化。地區(qū)之間的實際繳費差異也是公平性問題的重要表現(xiàn)，實際繳費率與GDP呈現(xiàn)一個U型特征，即經(jīng)濟發(fā)展水平較低的省份，養(yǎng)老保險制度的實際繳費負擔都比較重，人均GDP水平中等偏上的省份實際繳費負擔更輕，以2012年為例，浙江、福建、廣東等沿海較為發(fā)達省份的實際繳費率都在15%以下，廣東實際繳費率不到10%，而甘肅的實際繳費率已經(jīng)高達30%，黑龍江省為25.6%。養(yǎng)老金收入的替代率和待遇水平的地區(qū)差異也比較明顯，山東省的替代率最高為66.8%，高于最低的重慶25個百分點。

在省級統(tǒng)籌的背景下，地區(qū)間負擔比的差異在很大程度上決定了地區(qū)養(yǎng)老保險基金余缺的差異，導致出現(xiàn)有的地區(qū)養(yǎng)老金存在缺口，有些省份養(yǎng)老金存在結余的情況。2014年，黑龍江省當期的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的基金收入為922.2億元，基金支出為1028.3億元，當期的養(yǎng)老金收入缺口為106.1億元，而同期的廣東省則存在較多的養(yǎng)老金結余，其當期結余規(guī)模為770.3億元。從2014年當期的全國水平來看，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險收支盈余3555億元，但是由于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度是省級統(tǒng)籌的，這使得存在收支盈余的省份的資金無法用于虧損省份養(yǎng)老金缺口，所以養(yǎng)老金收支失衡的地區(qū)不得已需要挪用個人賬戶來滿足當期的養(yǎng)老金支付，這也是造成養(yǎng)老金個人賬戶“空帳”的原因，進而從長遠的發(fā)展來看損害了養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。

三、“十三五”時期城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險改革方向和政策建議

（一）建立全國統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險制度，建立方便合理的轉移續(xù)接機制

第一，在全國范圍內要實行統(tǒng)一的繳費率，統(tǒng)一的繳費基數(shù)和統(tǒng)一的征管的方式。實現(xiàn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，實現(xiàn)在全國范圍內的統(tǒng)收統(tǒng)支管理，便于養(yǎng)老保險制度的全國整體規(guī)劃，既能解決因各地區(qū)負擔比差異而導致的繳費率高低不一的問題，有利于發(fā)揮保險的互助共濟的功能，又能提高私營企業(yè)和靈活就業(yè)人員參保的積極性，有利于養(yǎng)老保險覆蓋面的擴大。

第二，建立養(yǎng)老保險的自由轉移和續(xù)接制度，以有利于勞動力流動和匹配。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度應遵循不阻礙勞動力的自由流動、不犧牲經(jīng)濟效率的原則，盡早實現(xiàn)部門之間、地區(qū)之間的制度并軌和統(tǒng)一，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險可以伴隨著勞動力的流動實現(xiàn)無縫銜接。在全國統(tǒng)籌未實現(xiàn)之前，應進一步完善城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險關系的跨區(qū)轉移的措施，取消不合理的規(guī)定，降低轉移門檻，確保養(yǎng)老關系和勞動力能有有序、合理的流動。

（二）深入調整個人賬戶的管理模式，做實個人賬戶

第一，要明確界定基金權利歸屬，這是做實個人賬戶的前提。從前文的分析中，由于沒有明確的確定基金權利的歸屬，養(yǎng)老金的發(fā)放動用了個人賬戶資金，導致了個人賬戶空帳問題，個人賬戶內的資金屬于個人所有，明確界定個人賬戶歸屬是做實個人賬戶的前提。“統(tǒng)賬結合”的養(yǎng)老保險制度將社會統(tǒng)籌部分和個人賬戶部分實現(xiàn)完全的分賬管理、獨立運作。

第二，解決養(yǎng)老金隱性債務，明確財政補貼責任。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險當期“收不抵支”的省份都承擔著沉重的隱性債務，社會統(tǒng)籌制度承擔了化解轉軌成本的職能，所以解決這一問題，要明確政府責任，需要政府的財政補貼承擔轉制成本。而且在人口老齡化的背景下，社會統(tǒng)籌部分的負擔比提高，因此應該得到政府的補貼而且補貼應該長期存在。

（三）嚴格規(guī)范退休制度，啟動延遲退休政策

第一，嚴格規(guī)范退休制度，避免過早的提前退休。

要嚴格法定退休年齡，禁止不合理的提前辦理退休，避免在勞動年齡階段過早的領取養(yǎng)老金，讓不該退休的人成為公平競爭的正常勞動者。一個富有彈性的政策，可以考慮規(guī)定一個養(yǎng)老金最低的申請領取年齡，但必須在養(yǎng)老金待遇上給予適當?shù)募s束，更早申領必須按照一定的比例消減養(yǎng)老金待遇，盡可能地消除對于勞動力市場的影響，激發(fā)大量閑置的“4050”人員勞動參與積極性，既能夠緩解養(yǎng)老金的支付壓力，也有利于擴大勞動供給、提高潛在經(jīng)濟增長。

第二，科學制定方案，適時逐步延長法定退休年齡并引入約束激勵機制。

延長退休年齡能夠緩解養(yǎng)老保險的支付壓力，但退休年齡的延遲不是一蹴而就的，應當采用漸進延遲退休策略。采用漸進延遲退休方案，一方面可以避免出現(xiàn)勞動力供給的突然增長而造成勞動力市場過于集中的就業(yè)壓力，從而實現(xiàn)勞動力供給的平穩(wěn)發(fā)展；另一方面，會增加養(yǎng)老保險制度繳費者的數(shù)量，并延長繳納養(yǎng)老保險的時間年限，降低城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的負擔比，從而起到改善養(yǎng)老保險制度運行狀況的積極效果。

為了配合延遲退休政策的推行，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度要引入約束激勵機制。養(yǎng)老金的獎懲機制是以法定標準的退休年齡為參照，根據(jù)個人的實際退休年齡調增和調減養(yǎng)老金的發(fā)放水平。引入養(yǎng)老金的獎懲機制可以有效的削弱個人提前退休的意愿，從而使平均退休年齡推遲。

項目來源：中央財經(jīng)大學研究生科研創(chuàng)新基金項目資助。

（作者單位：中央財經(jīng)大學經(jīng)濟學院）

責任編輯：張莉莉