養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化失靈及其公共治理探析

商義錚

摘要：2020年中國(guó)老齡化人口預(yù)計(jì)將達(dá)到2.48億，有調(diào)查顯示，我國(guó)愿意選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老人占總數(shù)的9%-10%，而我國(guó)目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)只是現(xiàn)有老人總數(shù)的1%左右。在此情形下，實(shí)行養(yǎng)老民營(yíng)化，充分調(diào)動(dòng)民間力量，興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，顯得必要而又迫切。而目前學(xué)界對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化通常持有兩個(gè)相對(duì)極端的觀點(diǎn)，此即要么對(duì)于民營(yíng)化過于樂觀，要么過于悲觀，本文對(duì)于民營(yíng)化更愿意持積極而審慎的態(tài)度，基于溫州典型案例的實(shí)證分析，探尋養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化失靈的公共治理之道，力求實(shí)現(xiàn)政府力量與社會(huì)力量的有機(jī)結(jié)合。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化；失靈；公共治理一、研究緣起與概念界定

（一）研究緣起

民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)了政府力量的不足，緩解了老齡化社會(huì)凸顯的養(yǎng)老使命。然而民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)作過程中卻存在著諸種失靈的情形，內(nèi)外交困之下舉步維艱，如何對(duì)待養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化，以及如何在公共治理層面，維護(hù)和增進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的健康發(fā)展，成為亟待公共部門重視和解決的重要命題。

（二）概念界定

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)即為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的社會(huì)承載方式，是為老年人提供入住、養(yǎng)護(hù)等綜合性養(yǎng)老服務(wù)的場(chǎng)所?！澳壳埃覈?guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有老年公寓、托老所、養(yǎng)老院、敬老院等多種形式，依據(jù)其福利性質(zhì)不同，由政府或社會(huì)提供機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)”[1]當(dāng)今，各式各樣的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“所有制的性質(zhì)也有所不同（公辦、民辦、公助民辦、公辦民營(yíng)），國(guó)家對(duì)不同類別養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建立與管理有不同的要求，各類機(jī)構(gòu)也對(duì)自己的發(fā)展有明確的目標(biāo)?！盵2]

民營(yíng)化：最早來源于西方國(guó)家，最具代表性和認(rèn)可度的觀點(diǎn)是由薩瓦斯提出來的，“從狹義上看，民營(yíng)化指一種政策，即引進(jìn)市場(chǎng)激勵(lì)以取代對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的隨意的政治干預(yù)，從而改進(jìn)一個(gè)國(guó)家的國(guó)民經(jīng)濟(jì)。這意味著政府取消對(duì)無(wú)端耗費(fèi)國(guó)家資源的不良國(guó)企的支持，從國(guó)企撤資，放松規(guī)制以鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)家提供產(chǎn)品和服務(wù)，通過合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、憑單等形式把責(zé)任委托給在競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中運(yùn)營(yíng)的私營(yíng)公司和個(gè)人?！薄案嗟匾蕾嚸耖g機(jī)構(gòu)，更少地依賴政府來滿足公眾的需求……在產(chǎn)品/服務(wù)的生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)擁有方面減少政府作用，增加社會(huì)其他構(gòu)作用的行動(dòng)”[3]。

失靈：本意指不靈敏，失去效用。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化失靈是基于我國(guó)當(dāng)下社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的實(shí)際情況而提出的一個(gè)概念。改革開放初期，我國(guó)依靠強(qiáng)大的中央集權(quán)政府，在養(yǎng)老服務(wù)的提供上主要是政府單方供給整個(gè)養(yǎng)老行業(yè)的需求，然而政府并非專業(yè)的生產(chǎn)商，并不擅長(zhǎng)所有物品、服務(wù)的具體供給，加之老齡化的加劇，促使養(yǎng)老服務(wù)的重心由政府向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)和社會(huì)組織提供養(yǎng)老服務(wù)。但是，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的過程中，出現(xiàn)了很多問題，政府角色退出，放任養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)由市場(chǎng)自負(fù)盈虧，因此使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化在發(fā)展并不完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下舉步維艱，甚至難以發(fā)展下去。

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述和理論基礎(chǔ)

（一）文獻(xiàn)綜述

1、國(guó)內(nèi)相關(guān)研究

相關(guān)研究目前尚處于起步階段，成果并不多見。鑒于中國(guó)老齡化社會(huì)的到來，公共養(yǎng)老負(fù)擔(dān)十分沉重，學(xué)者對(duì)于民營(yíng)化養(yǎng)老大都并不排斥，寄希望于通過民營(yíng)化手段，推動(dòng)人、團(tuán)體與政府共同保障和推進(jìn)我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)（劉佩璐；趙泓博，2012；）但由于民營(yíng)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)大都面臨資金難題、人才難題與諸多運(yùn)行不規(guī)范問題（翟德華，2014；劉紅、張妍蕊，2008；邱秋英、袁圣慧，2009；胡勇，2014），有學(xué)者主張?jiān)谛麄骼砟睢?gòu)建平臺(tái)、規(guī)范機(jī)制和加強(qiáng)監(jiān)督等方面加強(qiáng)政府相關(guān)監(jiān)管責(zé)任（郭林，2014；于新循，2010；梁瑩、萬(wàn)艷，2012；劉紅，2008），“公建民營(yíng)”模式顯然受歡迎，但仍存在服務(wù)質(zhì)量不高、資金運(yùn)營(yíng)緊張、相關(guān)制度不健全等問題（吳溪，2014），亦有學(xué)者專題研究了對(duì)于民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如何實(shí)施積極、有效的行政補(bǔ)助問題（陳無(wú)風(fēng)，2014）?；诿駹I(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行通常所存設(shè)施不全、顧客不信任等尖銳問題，有學(xué)者乃至從公共物品理論出發(fā)，偏重養(yǎng)老服務(wù)的公共屬性，強(qiáng)調(diào)更應(yīng)發(fā)揮公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的作用，后民營(yíng)化相關(guān)研究鮮明體現(xiàn)出這一旨趣（楊愛華，2014）。

2、國(guó)外相關(guān)研究

西方學(xué)者公用事業(yè)民營(yíng)化相關(guān)研究成果最有借鑒意義。彼得.德魯20世紀(jì)60年代末最早提出公用事業(yè)民營(yíng)化理念。其后，薩瓦斯、普爾、羅斯巴德等作出了進(jìn)一步專門性研究，薩瓦斯（2002）系統(tǒng)闡述了西方國(guó)家公用事業(yè)民營(yíng)化改革的歷史背景、實(shí)施形式與操作模式、政府相關(guān)監(jiān)管職責(zé)；Roland（2002）比較了大規(guī)模私有化和漸進(jìn)私有化，提出了棘輪效應(yīng)模型，解釋了公共企業(yè)運(yùn)作低效的原因。民營(yíng)化政府規(guī)制的話題引發(fā)學(xué)者熱議，早期此類研究主要從“規(guī)制失效”和“帕累托改進(jìn)”為理論基礎(chǔ)，William. Baumol（1982）提出了可競(jìng)爭(zhēng)理論，為公用事業(yè)民營(yíng)化引入競(jìng)爭(zhēng)和政府規(guī)制改革奠定了基礎(chǔ)；而不管是市場(chǎng)還是政府，在發(fā)揮效用的同時(shí)，都有著自身基因所決定的缺陷，市場(chǎng)失靈與非市場(chǎng)失靈都可能發(fā)生（查爾斯.沃爾夫，2007）。魏伯樂等（2006）揭示了民營(yíng)化一旦越過某一界限，就會(huì)造成很多負(fù)面效應(yīng)，必須依靠利益相關(guān)者的民主參與和政府加強(qiáng)規(guī)制來解決；休斯（2000）認(rèn)為公用事業(yè)民營(yíng)化實(shí)則為政治問題，政府必須發(fā)揮應(yīng)有作用；奧斯本與蓋布勒（2001）認(rèn)為，政府的有些職能由私人部門來替代是合理的，但“私有化并不是唯一的解決辦法。那些從意識(shí)形態(tài)上大肆鼓吹私有化的人，相信企業(yè)總是優(yōu)于政府，事實(shí)上是在向美國(guó)人民賣騙人的蛇藥?！?/p>

總之，國(guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化已經(jīng)提供了一定量的先期成果，為本研究提供了理論借鑒和分析工具。但總體而言，存在兩方面不足，一是相關(guān)實(shí)證和比較分析十分缺乏，研究工作難于“接地氣”，顯得較為籠統(tǒng)、抽象；二是已有研究盡管對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化過程中的政府責(zé)任多有論及，然而或過于粗線條，相關(guān)對(duì)策措施缺乏問題指向與系統(tǒng)特性，或易于走向過度強(qiáng)調(diào)政府職能的它途，罔顧政府責(zé)任手段的成本與消極影響。

（二）理論基礎(chǔ)

1、公共物品理論

公共物品理論源于19世紀(jì)末，當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家將邊際效用論運(yùn)用到財(cái)政學(xué)，論證出政府和財(cái)政在市場(chǎng)運(yùn)行中的合理性與互補(bǔ)性。1954年，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森指出純粹的公共物品是“每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)，都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少”[4]的物品。而純粹的公共物品很少，于是布坎南提出了準(zhǔn)公共物品的概念，認(rèn)為只要是集體或社會(huì)團(tuán)體決定，為某種原因通過集體組織提供物品或服務(wù)便是公共產(chǎn)品。世界民營(yíng)化大師薩瓦斯從排他性和消費(fèi)特性兩個(gè)維度，將消費(fèi)分為個(gè)人消費(fèi)品和共同消費(fèi)品兩種，進(jìn)而將物品和服務(wù)分類為四種形式，即排他完全可行的純個(gè)人消費(fèi)品（個(gè)人物品）、排他完全不可行的純個(gè)人消費(fèi)品（共用資源）、排他完全可行的純共同消費(fèi)品（可收費(fèi)物品）、排他完全不可行的純共同消費(fèi)品（集體物品）?？梢姡瑐€(gè)人物品和可收費(fèi)物品能夠由市場(chǎng)提供，因此就可以通過收費(fèi)來收回成本甚至獲得利潤(rùn)。而共用資源則需要政府提供保護(hù)，因?yàn)槿绻唤槿刖蜁?huì)導(dǎo)致“公地悲劇”。

公共物品理論提供了部分公共物品市場(chǎng)化運(yùn)作的可能性，為養(yǎng)老等公用事業(yè)民營(yíng)化提供重要的理論支撐。市場(chǎng)機(jī)制和政府機(jī)制是公共物品兩種重要的供給方式，在民營(yíng)化過程中，對(duì)于不同收益性的物品進(jìn)行民營(yíng)化，政府和市場(chǎng)所扮演的角色及承擔(dān)的責(zé)任不同，對(duì)具有較高收益的公共產(chǎn)品，政府可以引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，讓私人資本來直接投資運(yùn)營(yíng)，同時(shí)，政府必須運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量等方面的監(jiān)管。對(duì)收益較低的公共產(chǎn)品供給，私人沒有直接投資興趣，需要由政府來提供，或采用企業(yè)生產(chǎn)政府購(gòu)買的方式，及其他補(bǔ)償措施鼓勵(lì)民間資本參與。

2、民營(yíng)化理論

民營(yíng)化又可以稱作公私伙伴關(guān)系，可以認(rèn)為是政府與社會(huì)資本共同提供某種公共服務(wù)的合作方式。當(dāng)前公民社會(huì)基于有限政府、現(xiàn)實(shí)壓力、經(jīng)濟(jì)推動(dòng)力、商業(yè)動(dòng)力和平民主義等因素，公眾更加傾向于要求成本收益比更高的公共服務(wù)，人們的日漸富裕又使其能夠接受民營(yíng)化而非單純依靠政府提供公共服務(wù)，并且公眾權(quán)利意識(shí)的提高也使得公民要求獲得更多的參與權(quán)和選擇權(quán)，同時(shí)私營(yíng)企業(yè)也希望通過民營(yíng)化來獲得更多的商業(yè)機(jī)會(huì)，這些因素都是當(dāng)前大多數(shù)公共事業(yè)民營(yíng)化的動(dòng)力，促使著政府公共服務(wù)的供給逐漸從政府部門轉(zhuǎn)向民營(yíng)部門，因此民營(yíng)化運(yùn)用的得當(dāng)必然會(huì)使社會(huì)效益大增。

三、溫州地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化發(fā)展的具體情況分析

針對(duì)溫州市典型民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)證分析，總結(jié)得出目前溫州地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化發(fā)生與發(fā)展的總體情況：

（一）全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)：溫州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的政策場(chǎng)景

2014年7月30日，民政部和國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)通知，確定溫州為全國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)城市之一。隨后，溫州市市長(zhǎng)主持召開市人民政府第44次常務(wù)會(huì)議，審議并原則通過了《關(guān)于做好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)加快我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》。《實(shí)施意見》立足溫州實(shí)際，在規(guī)劃用地、醫(yī)養(yǎng)融合、人才培育、管理模式等方面大膽探索、先行先試，激發(fā)社會(huì)活力，充分發(fā)揮社會(huì)力量的主體作用，滿足多樣化養(yǎng)老服務(wù)需求。同時(shí)，近年來溫州市對(duì)于養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的政策文件明顯增多，編制了《溫州市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和《2013-2020年溫州市老年人服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃》，出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（溫政發(fā)〔2010〕13號(hào)）、《關(guān)于加快完善社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》（溫政發(fā)〔2012〕29號(hào)）、《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的若干意見》（溫委發(fā)〔2013〕55號(hào)）和《關(guān)于做好養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)加快推進(jìn)我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（溫政發(fā)〔2014〕 68號(hào)）等等，這些政策文件初步構(gòu)建起了溫州市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的政策框架， 在土地、稅收、融資、用水用電等方面給出了一系列優(yōu)惠扶持政策，為溫州市社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)工作的開展奠定了基礎(chǔ)，營(yíng)造了較為寬松的政策環(huán)境。

（二）溫州人、溫州社會(huì)與溫州模式：溫州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的社會(huì)場(chǎng)景

據(jù)溫州市老齡辦和民政局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)得知，溫州1995年步入老齡化社會(huì)，截至2013年底，60歲以上老人占戶籍總數(shù)15%共120萬(wàn)人，80歲以上老人占老年人口總數(shù)的16.6%，共計(jì)19.91萬(wàn)人。在養(yǎng)老意愿方面：93.5%的老年人希望通過居家實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老，6.5%的老年人希望入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老。在養(yǎng)老需求方面：48.3%的老年人最需要經(jīng)濟(jì)方面的支持，22.6%的老年人需要文化方面的支持，11.3%的老年人需要生活照料方面的支持。因此，社會(huì)對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的需求大，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以負(fù)荷如此多的社會(huì)需求。同時(shí)，溫州地區(qū)社會(huì)閑置資本相對(duì)較多，人民生活相對(duì)富足，也比較善于抓住商機(jī)，開拓創(chuàng)新。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營(yíng)化有一定的社會(huì)基礎(chǔ)。

（三）溫州養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化發(fā)展的總體態(tài)勢(shì)

溫州地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營(yíng)化逐步展開，處于起步階段。

2014年11月14日，浙江養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)集中簽約儀式正式舉行，正式開始養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的探索。全省13家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過招投標(biāo)實(shí)現(xiàn)民營(yíng)，涉及床位數(shù)達(dá)5601張。2014年6月，浙江省民政廳發(fā)布《關(guān)于實(shí)行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)公開招投標(biāo)的公告》，向國(guó)內(nèi)外企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位進(jìn)行招投標(biāo)，全面推行由政府出資修建，再交由社會(huì)專業(yè)團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)的“公建民營(yíng)”模式。招投標(biāo)的啟動(dòng)意味著浙江省在探索推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化方面邁出了重要一步，同時(shí)也為全國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營(yíng)化做出了表率。相對(duì)而言，公營(yíng)轉(zhuǎn)私營(yíng)的變化并不是特別大，成效也并不明朗，民營(yíng)企業(yè)進(jìn)駐公里養(yǎng)老機(jī)構(gòu)之后出現(xiàn)了很多經(jīng)營(yíng)問題，也存在著很多與老年人、政府等的協(xié)商問題。因此，需要政府正確引導(dǎo)與各種支持，否則，只依賴于民營(yíng)企業(yè)進(jìn)駐養(yǎng)老事業(yè)，勢(shì)必會(huì)影響民營(yíng)力量的信心與民營(yíng)資本的不足。

四、溫州地區(qū)民營(yíng)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)個(gè)案分析

（一）案例的選擇

本研究的實(shí)地考察部分主要采用典型案例分析法，選取溫州市較典型的公建民營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行分析。由于當(dāng)前溫州地區(qū)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化處于一個(gè)起步發(fā)展的階段，無(wú)論是公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向民營(yíng)方向的轉(zhuǎn)變，還是民間資本投入，私人構(gòu)建私人經(jīng)營(yíng)的方式，所發(fā)展的階段、面臨的問題、政策的訴求基本一致。因此，此處主要選取東日老人公寓藤橋分院進(jìn)行分析，其前身為公辦公營(yíng)性質(zhì)的鹿城區(qū)藤橋鎮(zhèn)敬老院，是溫州市首批被列為公辦公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向公建民營(yíng)方式轉(zhuǎn)變的試行單位。于2013年開始著手轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)方式，由藤橋鎮(zhèn)政府牽頭公開招標(biāo)的方式選擇承接經(jīng)營(yíng)管理的民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。目前已經(jīng)投入運(yùn)營(yíng)三年之久，有一定的考察基礎(chǔ)。

（二）案例分析

總體情況：東日老人公寓藤橋分院共有23名老人入住，均為當(dāng)?shù)氐奈灞艏彝サ睦先?，共?9張床位，空余20多張床。政府每個(gè)月補(bǔ)助每位老人1千元基本費(fèi)用。就經(jīng)營(yíng)方而言，目前護(hù)工總數(shù)并沒有超過10位，生活日用品均由東日老人公寓總院統(tǒng)一采購(gòu)供應(yīng)，目前而言，盈利微薄。剩余的空床很少有老人愿意租住，因此經(jīng)營(yíng)方將空余的場(chǎng)地短期租賃出去。

溫州其他地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的程度都基本類似，還有很多是在試點(diǎn)名單上但是實(shí)際并沒有任何變動(dòng)以及改革措施，通過實(shí)地走訪，我們得知溫州地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營(yíng)化推行并非順利，很多因素制約其向前發(fā)展，從政府的角度分析，其制約因素主要在于真負(fù)責(zé)人的不到位。

五、溫州地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化失靈分析

溫州地區(qū)導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化失靈的因素是多種多樣的，如公眾對(duì)于民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)觀念及自古以來的不信任感，社會(huì)資本的有限性，政府政策的限制等等，歸其根本還是在于政府的在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化方面的做法相對(duì)不完善。

（一）政府對(duì)于民營(yíng)化的理解及做法過于簡(jiǎn)單化

經(jīng)過實(shí)地考察，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣饕前凑丈霞?jí)政府的政策要求，想借助于引入社會(huì)資本、民營(yíng)管理技術(shù)改善公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的體制僵化、運(yùn)營(yíng)效益不佳的現(xiàn)狀，并且借助民間的社會(huì)資本減輕政府負(fù)擔(dān)，從而，自上而下的推行養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化。這種想法是值得肯定的，但是在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的過程中，當(dāng)?shù)卣淖龇ù_實(shí)缺乏對(duì)民營(yíng)化的深刻思考。比如，2013年暴雨沖毀養(yǎng)老院的城墻，民營(yíng)企業(yè)剛剛接受公立養(yǎng)老院的管理職能，資金、管理各方面條件并不是特別成熟，政府面對(duì)此種情景，并沒有提供引導(dǎo)與相應(yīng)資金支持。

養(yǎng)老服務(wù)作為準(zhǔn)公共物品，其民營(yíng)化的改革涉及到政府、市場(chǎng)、社會(huì)生活、人民大眾等眾多方面的利益，更為側(cè)重的是在其改革的過程中養(yǎng)老服務(wù)本身的公共性質(zhì)，養(yǎng)老服務(wù)的公益性質(zhì)是不能被模糊的。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的改革必然要考慮政府責(zé)任、社會(huì)資本承受力、人民大眾接納度等等各方面因素。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化過程中政府信用欠缺

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革的過程中，政府扮演著兩種不同的角色，即使民營(yíng)化改革的安排者和組織者，又是具體改革中身體力行的參與者。無(wú)論在哪種過程中，政府信用都不能欠缺。

政府信用是“國(guó)家行政機(jī)關(guān)的公信力，是社會(huì)組織、民眾對(duì)政府行政能力和行政信譽(yù)的主觀評(píng)價(jià)和價(jià)值判斷。政府信用也是政府的行政行為所產(chǎn)生的影響和后果在社會(huì)組織和民眾中所形成的一種心理和輿論反應(yīng)?！盵6]但是在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的過程中，政府的信用缺失問題顯露的很嚴(yán)重，比如，政府答應(yīng)民營(yíng)企業(yè)年終發(fā)放一定金額的福利，最終卻只口不提。類似于此的問題，是民營(yíng)化過程中屢見不鮮的問題，有學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)政府與民營(yíng)企業(yè)之間毫無(wú)契約可言，民營(yíng)企業(yè)家更是迫于政府的強(qiáng)權(quán)壓力，不敢聲張。

（三）政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化過程中危機(jī)處理能力不足

政府在同私營(yíng)企業(yè)合作提供養(yǎng)老服務(wù)的時(shí)候，其位置應(yīng)該擺放在一個(gè)核心地位，維護(hù)社會(huì)公眾的切身福利，而非具體的操作者。政府要打造公信力的政府，又具有聚合力，號(hào)召力。但是在現(xiàn)實(shí)生活中，政府在將經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)接出去后，往往任意插手，或者在監(jiān)管方面不做分析，這樣一來，不僅會(huì)使私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)加大，也會(huì)損壞公共事業(yè)的受益公眾。

六、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化失靈的治理之道

（一）建立健全政府在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化過程中的政策支持和資源資助

在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的過程中，政府要利用政策上的鼓勵(lì)、優(yōu)惠和更多的資源分配與資助等方式吸引更多的社會(huì)資源到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)中來，給予民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)化融資、土地、人才等方面政策扶持，使全社會(huì)都來關(guān)心、參與、支持和興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施，培育民營(yíng)市場(chǎng)。一方面，加強(qiáng)社會(huì)各方對(duì)于老年人的重視，另一方面加快實(shí)現(xiàn)投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主體的多元化。政府要大力培植社會(huì)上的服務(wù)團(tuán)體和民間組織，把第三部門的力量引入養(yǎng)老服務(wù)中來，將國(guó)家已經(jīng)辦成或?qū)⒁k的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、設(shè)施審慎地交給他們?nèi)ソ?jīng)辦和管理，實(shí)現(xiàn)公建民營(yíng)、公辦民營(yíng)等養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展模式，逐漸將政府的部分職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)，利用民營(yíng)機(jī)構(gòu)或者社會(huì)第三部門等社會(huì)的資源和力量，發(fā)揮其優(yōu)越性，為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)做出貢獻(xiàn)。

（二）規(guī)范民營(yíng)養(yǎng)老：建立社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，依法實(shí)施市場(chǎng)管理

政府要對(duì)不同地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營(yíng)化進(jìn)行科學(xué)的可行性研究和分析，綜合考慮養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行制度環(huán)境、市場(chǎng)可能性與市場(chǎng)承接力、民營(yíng)化的具體操作方法等因素，建立評(píng)價(jià)機(jī)制。認(rèn)識(shí)到資本的逐利性，政府必須充分運(yùn)用其宏觀管理和行政監(jiān)督的職能，監(jiān)督民營(yíng)過程中資金的運(yùn)用是否合理、經(jīng)營(yíng)的方式是否符合養(yǎng)老事業(yè)的利益，保障養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)朝著正確的方向發(fā)展。制訂對(duì)于民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理的一系列法律、法規(guī)，使在推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)民營(yíng)化的改革進(jìn)程中有法可依，有理可循，使社會(huì)力量在實(shí)施養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的過程中有所把握。同時(shí)，通過制定一套完整的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范體系，為民營(yíng)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理和運(yùn)營(yíng)提供規(guī)范化的依據(jù)。除此之外，政府對(duì)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)做好監(jiān)管，引導(dǎo)其發(fā)展方向，做好公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范上對(duì)于引入市場(chǎng)機(jī)制的對(duì)接，有助于加快民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)化和規(guī)范化建設(shè)，使民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠擁有順利的發(fā)展環(huán)境，朝著有利于社會(huì)主義建設(shè)的大方向發(fā)展。

（三）激活民營(yíng)養(yǎng)老：嘗試與推廣“公建民營(yíng)”，促進(jìn)市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)，保障顧客選擇權(quán)利

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的進(jìn)程中不可避免地要對(duì)利益進(jìn)行重新分配和調(diào)整。這過程中，首要的就是要實(shí)現(xiàn)政事分離，摒棄狹隘的部門利益、經(jīng)辦事權(quán)和必要的個(gè)人利益，積極嘗試“公建民營(yíng)”。在全國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)會(huì)上，民政部長(zhǎng)李立國(guó)指出：“要指導(dǎo)、推動(dòng)公辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)改革經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，實(shí)行經(jīng)營(yíng)者聘任、員工聘用、公建民營(yíng)、服務(wù)功能承包經(jīng)營(yíng)等新的體制機(jī)制，增強(qiáng)內(nèi)在活力和發(fā)展動(dòng)力?！备辈块L(zhǎng)也提出：“建立責(zé)任制和績(jī)效評(píng)價(jià)制度，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，增強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身發(fā)展的生機(jī)和活力”。由此可見，在當(dāng)前的形式和潮流之下，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制、運(yùn)營(yíng)模式勢(shì)必要發(fā)生很大的變革，這種變革要求，除了摒棄部門既得利益外，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)部的工作人員也要摒棄必要的個(gè)人的既得利益，盡快擺脫公職人員身份的優(yōu)越感和吃財(cái)政飯、端鐵飯碗的習(xí)慣，樹立優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和服務(wù)意識(shí)。

七、小結(jié)

當(dāng)前，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民營(yíng)化發(fā)展依然成為一種新的嘗試和探索，其運(yùn)行和發(fā)展仍舊處于起步階段，受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。溫州地區(qū)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化模式進(jìn)行的探討，具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義，一種新事物的興起于發(fā)展必定是曲折的，溫州地區(qū)對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化的探索，其意義在于能夠?yàn)樯鐣?huì)提供一個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化發(fā)展的可借鑒的發(fā)展樣本，其發(fā)展得當(dāng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，有利于減輕政府負(fù)擔(dān)，有利于緩解養(yǎng)老服務(wù)的供求矛盾，確保社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)家長(zhǎng)治久安。但是在其發(fā)展過程中，一定要注意政府所扮演的角色，擔(dān)負(fù)起政府的責(zé)任，正確行使政府的職能，權(quán)為民所用，情為民所系，輔助養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化朝著正確的方向前進(jìn)。

此篇文章歸屬于溫州大學(xué)2014年度研究生創(chuàng)新基金階段性成果

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