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    浙江省排污許可證制度改革探索與實踐

    2016-06-20 07:20:29馮曉飛盧瑛瑩陳佳
    環(huán)境影響評價 2016年2期
    關(guān)鍵詞:浙江省改革

    馮曉飛,盧瑛瑩,陳佳

    (浙江省環(huán)境保護科學設計研究院,杭州 310007)

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    浙江省排污許可證制度改革探索與實踐

    馮曉飛,盧瑛瑩,陳佳

    (浙江省環(huán)境保護科學設計研究院,杭州310007)

    摘要:隨著當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展需求與資源環(huán)境約束的矛盾日益突出,排污許可證制度的重要性日益凸顯。通過對浙江省排污許可證制度改革的總體目標、內(nèi)容、進展以及下一步計劃進行介紹和討論,從整體上對浙江省排污許可證制度改革進行了闡述,總結(jié)了排污許可證制度改革的意義。

    關(guān)鍵詞:浙江?。慌盼墼S可證制度;改革

    排污許可證制度是國際通行的一項環(huán)境管理基本制度,在發(fā)達國家已有諸多良好實踐,被作為污染源管理體系的核心。我國的排污許可證制度開始探索于20世紀80年代,但由于在法律支撐、制度定位、管理范圍、后續(xù)監(jiān)管等方面存在著一系列問題,排污許可證制度始終未能發(fā)展完善。此外,我國目前的其他各項污染源管理制度相互獨立、分頭管理,采取的是“一事一規(guī)則”的方法,在降低管理效率的同時,容易造成資源浪費,不能充分發(fā)揮制度組合的整體效能[1- 2]。浙江省于2010年出臺《浙江省排污許可證管理暫行辦法》(浙江省人民政府令272號)及《浙江省排污許可證管理暫行辦法實施細則(試行)》(浙環(huán)發(fā)〔2010〕65號),推行實施排污許可證制度,盡管取得了一定成效,但受限于整體環(huán)境制約,仍未能發(fā)揮該項制度的真正效用[3]。

    當前我國經(jīng)濟社會發(fā)展需求與資源環(huán)境約束的矛盾日益突出,有效控制環(huán)境污染成為社會熱點。隨著行政審批制度改革的推進,如何加強排污單位的事中事后監(jiān)管成為環(huán)境管理重心。因此,作為管控排污行為的有效手段,排污許可證制度的重要性日益凸顯。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出,“要改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制……完善污染物排放許可制”。2014年修訂通過的新《環(huán)境保護法》也明確提出,“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度”。在此排污許可證制度重新全面推廣之際,正是對其進行制度創(chuàng)新,發(fā)揮其環(huán)保管理核心作用的機會[4]。為此,浙江省于2015年開展排污許可證制度改革試點,試行“一證式”排污許可證制度。

    1排污許可證制度改革總體目標

    浙江省排污許可證制度改革的總體目標是理順排污許可證與環(huán)境影響評價、“三同時”制度、總量控制、排污申報登記、排污收費等污染源管理制度的關(guān)系,重新定位和設計排污許可證,將排污許可證作為政府環(huán)境監(jiān)管的執(zhí)法依據(jù)、企業(yè)環(huán)境行為的守法文書、公眾環(huán)保監(jiān)督的參與平臺,明確以排污許可證為基礎,作為許可、核定、監(jiān)管所有排污行為的基本管理制度,探索制定污染源“一證式”管理模式。

    2排污許可證制度改革具體內(nèi)容

    在管理范圍上,綜合許可,擴充內(nèi)容。在原有排污許可證制度基礎上增加載明事項,實現(xiàn)廢水、廢氣、噪聲、固廢排放綜合管理。在排污許可證設計上,除原有正本、副本外,增加排污單位承諾書,要求排污單位對申請材料的真實性、自身權(quán)責的知曉性以及排污行為的合規(guī)性進行承諾。排污許可證副本內(nèi)容在原有基礎上進一步充實,系統(tǒng)集成污染源的各項環(huán)境管理要求。

    在管理體系上,制度整合,重構(gòu)框架。以排污許可證為污染源管理的核心和主線,整合現(xiàn)有環(huán)境影響評價“三同時”總量控制等污染源管理制度,重構(gòu)排污許可證制度與各項污染源管理制度的關(guān)系,使排污許可證成為已有政策的整合平臺,主要包括:將環(huán)境影響評價作為排污許可證核發(fā)的主要依據(jù);將建設項目“三同時”要求納入排污許可證監(jiān)管;將總量控制指標通過排污許可證分解落實到排污單位;以排污許可證確認的年度實際排污量作為排污收費依據(jù);以排污權(quán)有償使用和交易作為排污許可證核發(fā)前提,將排污許可證作為排污權(quán)確權(quán)的依據(jù)。通過排污許可證,將環(huán)境管理體系內(nèi)各項分散的制度有機銜接,“一證”明確建設施工、生產(chǎn)運營、停產(chǎn)關(guān)閉階段的環(huán)境管理要求,實現(xiàn)排污單位的全生命周期監(jiān)管,降低政府執(zhí)法與排污單位守法成本。

    在管理形式上,流程再造,簡化程序。重新構(gòu)造排污許可證的核發(fā)、監(jiān)管流程,體現(xiàn)事先許可、事中事后監(jiān)管的全過程管理,同時注重排污許可證“一證式”管理模式下的流程簡化。重點突破排污許可證發(fā)放環(huán)節(jié),前移至與環(huán)評文件批復/備案同步,以排污許可證建設期監(jiān)管代替環(huán)保設施竣工驗收,以排污許可證企業(yè)執(zhí)行報告及日常監(jiān)管代替排污申報,減少與合并重復管理程序,提高管理能效,實現(xiàn)污染源管理“一證對外”。

    >>浙江省排污許可證制度改革的總體目標是理順排污許可證與各項環(huán)境管理制度的關(guān)系,明確以排污許可證為基礎,探索制定污染源“一證式”管理模式。

    在管理途徑上,多方監(jiān)管,嚴格執(zhí)法。充分調(diào)動政府、企業(yè)、公眾各方力量,實施排污許可證多元化監(jiān)管。強化政府監(jiān)督作用,突出排污許可證在環(huán)境監(jiān)管中的剛性約束,加強排污許可證執(zhí)法稽查,督促企業(yè)遵守排污許可證管理要求。落實企業(yè)作為污染排放者的環(huán)保主體責任,建立和實施企業(yè)自我監(jiān)測、自我記錄、自我報告在內(nèi)的自我管制機制,在排污許可證中明確監(jiān)測頻次、記錄內(nèi)容和報告方式,企業(yè)依據(jù)排污許可證的要求開展自我監(jiān)管,證明自身排污行為的合法合規(guī)。此外,進一步強化公眾參與,實施排污許可全過程公眾監(jiān)督,將排污許可證的審核發(fā)放、文本內(nèi)容、企業(yè)報告、執(zhí)法處罰等信息全面公開,建立便捷的公眾參與渠道和及時的意見反饋機制,實現(xiàn)社會監(jiān)管、多元共治的管理體系。

    3排污許可證制度改革已有做法與進展

    由于全面推進改革尚有難度,因此浙江省采用了地方先行試點的策略,力圖以多樣化的地方試點推動改革。2015年4月,浙江省環(huán)保廳下發(fā)《關(guān)于開展浙江省排污許可證制度改革試點工作的通知》(浙環(huán)函〔2015〕100號),將紹興、舟山、臺州、桐廬、長興、海寧、義烏、椒江等3市5縣(市、區(qū))列為先行改革試點地區(qū),每個試點各有相應側(cè)重。為了強化溝通,同時建立了試點聯(lián)系服務制度,充分發(fā)揮省環(huán)保廳對地方的指導和服務作用,在省環(huán)保廳內(nèi)指定相關(guān)處室/單位負責和地方對口聯(lián)系,定期對接,共同研究解決試點中的困難和問題,實現(xiàn)試點工作方向不偏、上下同步、緊密對接。

    浙江省排污許可證制度改革充分重視改革工作方案的基礎性作用。改革正式啟動后,各試點地區(qū)即在省環(huán)保廳的幫助下開展工作方案編制,分析改革試點可能遇到的重點難點問題,明確改革目標、思路、任務和措施,力求試點地區(qū)在落實改革方案的同時,結(jié)合當?shù)毓ぷ鲗嵺`,突出自身特點和亮點,解決環(huán)保管理中的實際問題。在經(jīng)過多次審議和討論后,試點地區(qū)改革工作方案已于2015年8月由省環(huán)保廳復函,并隨后經(jīng)各地政府下發(fā)正式實施。同時,各地依照試點方案,逐步出臺了排污許可證管理辦法、環(huán)評審批備案和分類許可、監(jiān)管執(zhí)法辦法、第三方監(jiān)管辦法、企業(yè)自我監(jiān)測、自我記錄、自我報告制度、信息公開制度等相關(guān)配套政策。

    排污許可證制度的實施以信息管理為支撐,文本格式設計和管理平臺開發(fā)是浙江省排污許可證制度改革的要點之一。浙江省統(tǒng)一重新設計了排污許可證文本,在原有排污許可證文本的基礎上,全面調(diào)整排污許可證的正本、副本文本格式,在登載內(nèi)容上力求打通環(huán)境標準、排放標準、環(huán)評、總量、“三同時”、排污收費等環(huán)節(jié),實現(xiàn)對企業(yè)全過程、全要素、精細化管理。新增排污單位申領(lǐng)承諾書,將書面承諾作為核發(fā)排污許可證的重要依據(jù)。同時,以紹興市為試點,積極開發(fā)排污許可證管理平臺,重新梳理了內(nèi)部業(yè)務流程,設計排污許可證電子證格式,細化平臺建設內(nèi)容,以排污許可證為主線,將原本分散的各套環(huán)保數(shù)據(jù)整合成一個信息相互聯(lián)系、相互支撐的一體化平臺,并針對不同用戶,設置環(huán)保部門、企業(yè)、公眾3個用戶界面。

    4排污許可證制度改革計劃

    浙江省排污許可證制度改革雖然已經(jīng)取得了階段性成果,但距離整體的改革目標仍有差距,應當進一步深化改革,突出成效。具體而言,需要在簡政提效、落實企業(yè)責任、優(yōu)化資源配置、提高管理水平、加強執(zhí)法監(jiān)管等方面進行改進。

    第一,進一步注重簡政提效。突出制度整合、流程再造,精簡事前審批,強化事中事后監(jiān)管,改革環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)多部門對外、內(nèi)部流程外部化的做法,實現(xiàn)“一個窗口”對外,“一證式”許可,全面提高許可效率,提升環(huán)保整體形象。

    第二,落實企業(yè)環(huán)保主體責任。通過排污許可制度改革,厘清企業(yè)、政府、公眾的權(quán)責邊界,落實企業(yè)作為污染排放者的環(huán)保主體責任,明確環(huán)評、“三同時”、達標排放、總量控制、排污權(quán)有償使用、排污費繳納、排污信息公開等都是企業(yè)依法、依許可必須承擔的義務和責任。

    第三,以市場手段促進環(huán)境資源優(yōu)化配置。通過排污許可制度改革,建立區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)污染物排放總量控制制度,全面實施排污權(quán)有償使用和交易制度,用市場機制,讓有限的環(huán)境資源配置到低消耗、低排放、高效益的行業(yè)產(chǎn)業(yè)上,促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)效能提升。

    第四,提升精細化、定量化、信息化管理水平。以排污許可管理為核心,建立排污權(quán)基本賬戶、刷卡排污、排污許可證管理、排污權(quán)有償使用和交易、總量準入“五合一”的信息化管理平臺,全面實施“一企一證一卡”,實現(xiàn)對區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)環(huán)保管理精細化、定量化、信息化,全面提升管控水平。

    第五,強化信息公開和執(zhí)法監(jiān)管。排污許可證登載的內(nèi)容和信息,由環(huán)保部門向社會公開,提供公眾參與監(jiān)督的平臺,接受全社會監(jiān)督。同時,環(huán)保部門對登載內(nèi)容實施執(zhí)法監(jiān)管,執(zhí)法結(jié)果也向社會公開,自覺接受監(jiān)督,以公開促監(jiān)管、以公開提形象。

    5總結(jié)

    排污許可證“一證式”改革是一項系統(tǒng)改革,不僅僅涉及排污許可證制度本身,也是對整個污染源管理體系的重塑。一方面,需要以排污許可證制度為核心和主線的制度整合與流程再造;另一方面,需要實現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾多元共治下的事中事后有效監(jiān)管。排污許可證改革代表著原有環(huán)境管理思維的巨大轉(zhuǎn)變,對促進我國污染源環(huán)境管理水平的提升意義重大而深遠。

    參考文獻(References):

    [1]劉源. 我國排污許可證制度現(xiàn)狀分析及完善[D]. 上海: 上海交通大學, 2011.

    [2]宋國君, 韓冬梅, 王軍霞. 中國水排污許可證制度的定位及改革建議[J]. 環(huán)境科學研究, 2012, 25(9): 1071- 1076.

    [3]盧瑛瑩, 王高亭, 馮曉飛. 浙江省排污許可證制度實踐與思考[J]. 環(huán)境保護, 2014(14): 30- 32.

    [4]盧瑛瑩, 馮曉飛, 陳佳, 等. 基于“一證式”管理的排污許可證制度創(chuàng)新[J]. 環(huán)境污染與防治, 2014(11): 89- 91.

    Environmental Permit System Reform in Zhejiang Province:Exploration and Practices

    FENG Xiao-fei, LU Ying-ying, CHEN Jia

    (Environmental Science Research and Design Institute of Zhejiang Province, Hangzhou 310007, China)

    Abstract:The importance of environmental permit system has been increasingly highlighted. The overall objectives, contents, progress, and next-step plans of the permit system reform in Zhejiang province is elaborated, and the significance of the reform was summarized.

    Key words:Zhejiang province; environmental permit system; reform

    收稿日期:2015-12-09

    作者簡介:馮曉飛(1985—),男,浙江桐廬人,工程師,博士,主要研究方向為環(huán)境政策和管理,E-mail: pheshaph@163.com

    DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.014

    中圖分類號:X323

    文獻標識碼:A

    文章編號:2095-6444(2016)02-0061-03

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