航道通航條件影響評價(jià)與審核中的航道技術(shù)等級依據(jù)問題的思考

◎ 姜滿山　安徽省交通勘察設(shè)計(jì)院有限公司

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航道通航條件影響評價(jià)與審核中的航道技術(shù)等級依據(jù)問題的思考

◎ 姜滿山安徽省交通勘察設(shè)計(jì)院有限公司

摘要：本文對《航道法》貫徹施行后，正在開展的航道規(guī)劃編制過程中，航道通航條件影響評價(jià)與審核的航道技術(shù)等級依據(jù)問題進(jìn)行分析，并提出解決的思路。

關(guān)鍵詞：航道保護(hù) 技術(shù)等級 依據(jù)問題 思考

1.問題的提出

《航道法》自2015年3月1日施行以來，我省交通運(yùn)輸主管部門正在按照法律規(guī)定和程序，并結(jié)合全省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展十三五規(guī)劃和綜合交通運(yùn)輸體系的建設(shè)，會同同級發(fā)展改革部門、水行政主管部門等編制安徽省航道規(guī)劃，將報(bào)省人民政府會同交通運(yùn)輸部批準(zhǔn)公布。從啟動航道規(guī)劃編制到批準(zhǔn)公布一般需要一年以上甚至更長時(shí)間，目前正處于規(guī)劃編制過程。在此過程中，出現(xiàn)這樣一個(gè)問題，就是航道通航條件影響評價(jià)報(bào)告的編制與審核，是依照現(xiàn)有的航道發(fā)展規(guī)劃和航道技術(shù)等級評定所確定的航道技術(shù)等級，還是按照規(guī)劃編制過程中擬定但尚未批準(zhǔn)公布的規(guī)劃航道技術(shù)等級？這個(gè)問題，無論是建設(shè)與航道有關(guān)工程的建設(shè)單位，還是承擔(dān)航道通航條件影響評價(jià)報(bào)告編制的技術(shù)咨詢單位，還是承擔(dān)審核工作的交通運(yùn)輸主管部門或者航道管理機(jī)構(gòu)，都必須面對和應(yīng)當(dāng)解決的問題。

2.《航道法》施行前航道管理和保護(hù)中的航道技術(shù)等級依據(jù)

已批準(zhǔn)并公布的航道發(fā)展規(guī)劃、航道技術(shù)等級評定所確定的航道技術(shù)等級是航道管理和保護(hù)的依據(jù)。按照《跨越國家航道的橋梁通航凈空尺度和技術(shù)要求的審批辦法》，交通運(yùn)輸主管部門或者航道管理機(jī)構(gòu)對建設(shè)橋梁等與航道有關(guān)工程的通航凈空尺度和技術(shù)要求的審批時(shí)，航道技術(shù)等級依據(jù)，只能是《航道管理?xiàng)l例》及其《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的按照法定程序編制批準(zhǔn)并公布的航道發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)評定確定公布的航道技術(shù)等級。這是因?yàn)?，中長期航道發(fā)展規(guī)劃是按照法律法規(guī)規(guī)定和一定的水平年編制的，不僅是航道建設(shè)的依據(jù)，也是航道管理和保護(hù)的依據(jù)。而航道發(fā)展規(guī)劃是通過航道建設(shè)來保障其實(shí)現(xiàn)的，一般只對需要采取建設(shè)措施的重要航道進(jìn)行規(guī)劃，例如包括航道發(fā)展規(guī)劃在內(nèi)的《安徽省內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展規(guī)劃（2005—2020年）》，以四級以上航道為主體，由“兩干三支國家高等級航道”和“五條地區(qū)重要航道”共同組成安徽省內(nèi)河航道的骨架體系，規(guī)劃里程約1130公里，而安徽省內(nèi)河航道總里程達(dá)6612公里，規(guī)劃航道只占17.1%，還有5482公里一般和其他航道沒有進(jìn)行規(guī)劃，如果只依據(jù)航道發(fā)展規(guī)劃所確定的航道技術(shù)等級作為航道管理和保護(hù)依據(jù)，我省將有82.9%的航道沒有管理和保護(hù)依據(jù)。

普查、統(tǒng)計(jì)確定和公布的航道，不能作為航道管理和保護(hù)的依據(jù)。為此《航道管理?xiàng)l例》第十四條作出進(jìn)行航道技術(shù)等級評定的規(guī)定：“航道的技術(shù)等級，是確定跨河橋梁、過船建筑物和航道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。內(nèi)河航道技術(shù)等級的劃分，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家規(guī)定的全國內(nèi)河通航標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，充分考慮航運(yùn)遠(yuǎn)期發(fā)展需要后確定?！?/p>

3.《航道法》關(guān)于航道航道技術(shù)等級作為航道管理和保護(hù)依據(jù)的規(guī)定

《航道法》關(guān)于航道技術(shù)等級劃分的規(guī)定。第七條規(guī)定：“航道應(yīng)當(dāng)劃分技術(shù)等級。航道技術(shù)等級包括現(xiàn)狀技術(shù)等級和發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級?！焙降兰夹g(shù)等級劃分也是按照《內(nèi)河通航標(biāo)準(zhǔn)》，內(nèi)河航道按通航船舶噸位的大小劃分為七個(gè)等級和等外級。航道現(xiàn)狀技術(shù)等級，是指航道現(xiàn)有的或普查得來的技術(shù)等級，是負(fù)責(zé)航道管理的部門開展航道養(yǎng)護(hù)工作的等級依據(jù)，同時(shí)也是船舶航行的主要依據(jù)。航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級根據(jù)相關(guān)自然條件以及防洪、供水、水資源保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求和航運(yùn)發(fā)展需求等因素研究確定，應(yīng)履行專家論證，征求相關(guān)部門和社會公眾意見等程序。發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級是航道管理和保護(hù)的依據(jù)。在《航道法》航道保護(hù)一章中的二十四條規(guī)定：“新建、改建、擴(kuò)建（以下統(tǒng)稱建設(shè)）跨越、穿越航道的橋梁、隧道、管道、纜線等建筑物、構(gòu)筑物，應(yīng)當(dāng)符合該航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級對通航凈高、凈寬、埋設(shè)深度等航道通航條件的要求?！北緱l規(guī)定明確了航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級，是保護(hù)航道資源、開展建設(shè)與航道有關(guān)攔河、跨河、臨河（海、湖）建筑物等設(shè)施進(jìn)行航道通航條件影響評價(jià)和審核的航道技術(shù)等級依據(jù)。由于在通航河流上建設(shè)與航道有關(guān)的建筑物、構(gòu)筑物大多是永久性的，對航道通航條件的影響是長期的，一旦建成改建難度極大。因此，不能按照航道現(xiàn)狀技術(shù)等級對通航凈高、凈寬、埋設(shè)深度等航道通航條件的要求，必須按照航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級，充分考慮船型、航運(yùn)、航道長遠(yuǎn)發(fā)展需要以及經(jīng)濟(jì)社會和國防建設(shè)的要求。

4.解決當(dāng)前航道通航條件影響評價(jià)與審核中的航道技術(shù)等級依據(jù)問題的思路

依照《航道法》規(guī)定進(jìn)行省級航道規(guī)劃編制，從啟動到批準(zhǔn)公布的規(guī)劃編制過程中的航道管理和保護(hù)的依據(jù)問題，是全國交通運(yùn)輸主管部門或者航道管理機(jī)構(gòu)都要面對和解決的問題。例如淮河安徽段部分河段從現(xiàn)有規(guī)劃的1000噸級（與航道技術(shù)等級評定相同）航道，擬定提高到2000噸級航道，跨越淮河特大橋的航道通航條件影響評價(jià)報(bào)告的編制與審核，是按照現(xiàn)有規(guī)劃的1000噸級航道技術(shù)等級進(jìn)行，還是按照正在進(jìn)行省級航道規(guī)劃所擬定的2000噸級航道技術(shù)等級進(jìn)行？為此，通過上述分析提出解決這個(gè)問題的主要思路如下：

一是必須嚴(yán)格遵循合法性的原則。在全面推進(jìn)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家、依法行政的今天，航道管理和保護(hù)必須依法進(jìn)行，這是航道行政管理基本要求，也是《航道法》施行后對貫徹實(shí)施航道通航條件影響評價(jià)與審核制度的基本要求，其航道等級依據(jù)必須符合法律規(guī)定。

二是從依法行政的要求看，航道通航條件影響評價(jià)與審核中的航道技術(shù)等級依據(jù)必須是經(jīng)批準(zhǔn)公布的。《行政許可法》第五條第二款規(guī)定：“有關(guān)行政許可的規(guī)定應(yīng)當(dāng)公布；未經(jīng)公布的，不得作為實(shí)施行政許可的依據(jù)?！钡谌畻l作出更加嚴(yán)格和具體的規(guī)定?！逗降婪ā肥┬泻?，《航道管理?xiàng)l例》及其《實(shí)施細(xì)則》仍然是現(xiàn)行的有效法律法規(guī)，其關(guān)于航道發(fā)展規(guī)劃和航道技術(shù)等級劃分和評定與《航道法》沒有沖突。所以，當(dāng)前航道管理和保護(hù)的航道技術(shù)等級依據(jù)，只能是《航道管理?xiàng)l例》及其《實(shí)施細(xì)則》規(guī)定的按照法定程序編制批準(zhǔn)并公布的航道發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)航道技術(shù)等級評定批準(zhǔn)并公布的航道技術(shù)等級。

三是批準(zhǔn)并公布的航道發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)評定確定公布的航道技術(shù)等級不一致時(shí)，可按照“就高不就低”的原則處理。交通部與1994年布置開展全國內(nèi)河航道技術(shù)等級評定工作，交通部、水利部、國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員委于1998年聯(lián)合作出《關(guān)于內(nèi)河航道技術(shù)等級的批復(fù)》，確定全國一至四級共136條航道技術(shù)等級，其中包括安徽省淮河等6條航道；安徽省人民政府對122條五至七級航道技術(shù)等級作出批復(fù)；省交通廳616公里七級以下對等外航道技術(shù)等級作出批復(fù)。兩部一委在批復(fù)中明確規(guī)定“經(jīng)批準(zhǔn)的航道技術(shù)等級是確定航道建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及與航道有關(guān)的臨、過、攔河建筑物等設(shè)施的通航標(biāo)準(zhǔn)和進(jìn)行航道管理的主要依據(jù)”。《安徽省內(nèi)河航運(yùn)發(fā)展規(guī)劃（2005—2020年）》是在航道技術(shù)等級評定工作完成后近10年批準(zhǔn)公布的，規(guī)劃以四級以上航道為主體，規(guī)劃里程約1130公里。當(dāng)規(guī)劃和經(jīng)評定確定公布的航道技術(shù)等級不一致時(shí)，可按照“就高不就低”的原則處理，即當(dāng)航道發(fā)展規(guī)劃技術(shù)等級高于評定確定公布的航道技術(shù)等級時(shí)，以航道發(fā)展規(guī)劃作為航道通航條件影響評價(jià)與審核中的航道技術(shù)等級依據(jù)。

四是在堅(jiān)持合法性原則的前提下，適當(dāng)考慮規(guī)劃編制過程中擬定但尚未批準(zhǔn)公布的航道技術(shù)等級，為今后水運(yùn)和航道發(fā)展留有余地。目前正在編制的安徽省航道發(fā)展規(guī)劃，按照《航道法》第九條規(guī)定，要依照規(guī)劃編制程序辦理，還需要走批準(zhǔn)和公布程序，擬定的航道規(guī)劃發(fā)展技術(shù)等級具有一定的不確定性，不能作為航道通航條件影響評價(jià)和審核的依據(jù)。但是，航道是水運(yùn)的基礎(chǔ)，水運(yùn)和航道的快速和跨越式發(fā)展，航道規(guī)劃往往顯得滯后嚴(yán)重，例如淮河安徽段現(xiàn)有規(guī)劃技術(shù)等級為通航1000噸級船舶的三級航道，目前正按通航2000噸級船舶的二級航道進(jìn)行規(guī)劃，甚至航道建設(shè)單位正在按二級航道標(biāo)準(zhǔn)開展航道整治工程前期工作，如果在淮河航道上建設(shè)橋梁等與通航有關(guān)的永久性建筑物，仍按現(xiàn)有規(guī)劃的三級航道標(biāo)準(zhǔn)控制，橋梁等建成后將對水運(yùn)和航道發(fā)展形成嚴(yán)重制約。因此，具體到實(shí)際工作中，就是在航道通航條件影響評價(jià)報(bào)告的編制與審核中，用現(xiàn)有的航道發(fā)展規(guī)劃和航道技術(shù)等級評定所確定的航道技術(shù)等級作為依據(jù)，按照規(guī)劃編制過程中擬定航道技術(shù)等級作為參考依據(jù)，并用參考依據(jù)進(jìn)行復(fù)核。用這樣的思路，既解決了航道管理和保護(hù)依據(jù)的合法性，同時(shí)又解決了航道規(guī)劃滯后的問題，為今后水運(yùn)和航道發(fā)展留有余地。