收益共享視角下土地出讓金分配研究

駱　婷　陳利根

收益共享視角下土地出讓金分配研究

駱婷陳利根

摘要：2013年國務(wù)院在關(guān)于深化收入分配改革的通知中要求完善國有土地出讓機(jī)制，建立健全的公共資源出讓收益全民共享機(jī)制，可見圍繞著土地出讓制度和收益分配機(jī)制的改革已經(jīng)成為中央決策層的戰(zhàn)略決策。本研究以收益共享為視角，以土地出讓金為研究對(duì)象，考察土地出讓金形成機(jī)制以及土地出讓金分配涉及的利益相關(guān)主體，闡明土地出讓收益分配的理論和實(shí)踐依據(jù)，為實(shí)現(xiàn)土地出讓收益共享提供科學(xué)依據(jù)和政策建議。

關(guān)鍵詞：土地出讓金；土地出讓收益共享；共享機(jī)制；博弈論

中央在2012年政府報(bào)告中首提“建立公共資源出讓收益合理共享機(jī)制”。十八大報(bào)告指出現(xiàn)代化成果要讓農(nóng)民共享，2013年國務(wù)院頒發(fā)通知要求完善國有土地出讓機(jī)制，建立健全的公共資源出讓收益全民共享機(jī)制，可見圍繞著土地出讓制度和收益分配機(jī)制的改革已經(jīng)成為中央決策層的戰(zhàn)略決策。因此深入研究我國土地出讓制度改革及收益分配機(jī)制存在問題、剖析機(jī)理，建言土地出讓制度改革、構(gòu)建土地出讓收益共享機(jī)制滿足了國家重大決策需求。

當(dāng)前對(duì)土地出讓金收益分配制度的研究很多，理論層面涉及了地租地價(jià)理論、產(chǎn)權(quán)理論、博弈論、發(fā)展權(quán)理論、分配正義理論等眾多理論，實(shí)踐層面從中央與地方、地方政府與農(nóng)民、再分配和代際分配、被征地農(nóng)民和在耕農(nóng)民間分配五個(gè)角度對(duì)土地出讓金收益分配進(jìn)行了探究。大多數(shù)文章側(cè)重于其中的某一個(gè)方面來分析相關(guān)主體在土地出讓金收益分配中的博弈，但還沒有人從收益共享的視角來研究土地出讓金收益分配的理論依據(jù)和實(shí)踐情況。土地出讓過程中的相關(guān)收益共享，不僅表現(xiàn)在供需雙方的初次分配中，還體現(xiàn)在出讓收益形成的公共財(cái)政部分的再分配，此外還應(yīng)考慮到收益分配中的代際失衡問題。

一、土地出讓收益共享內(nèi)涵

土地出讓金是國家出讓土地使用權(quán)獲得的收入，相當(dāng)于將一定年限內(nèi)的地租一次性收取。根據(jù)羅爾斯分配正義理論中的最大最小原則，應(yīng)當(dāng)制定適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)以實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民在土地出讓金收益分配中的最大利益，因?yàn)楹芏鄬?shí)證數(shù)據(jù)都驗(yàn)證了被征地農(nóng)民的最少受惠者地位。在土地出讓收益的代際分配上，應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)合理的土地出讓金收益留存比例，學(xué)習(xí)羅爾斯“儲(chǔ)蓄”觀念，避免地方政府寅吃卯糧。再結(jié)合產(chǎn)權(quán)理論和委托代理理論，筆者認(rèn)為，土地出讓收益共享的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括：

第一，縱向的公平，使得中央與地方政府間的縱向分配比例合理；第二，橫向的公平，使得土地征收者與被征收者間的收益分配相對(duì)合理；第三，城鄉(xiāng)公平，使得二次分配中農(nóng)村建設(shè)與城市建設(shè)支出比例相對(duì)合理；第四，代際公平，禁止不加節(jié)制的征地出讓，在不影響后代人生存發(fā)展的原則下滿足當(dāng)代人的需求；合理留存一定比例的收益給后屆政府，不透支后屆應(yīng)得的利益。

二、土地出讓收益共享現(xiàn)狀

(一)初次分配縱向分配現(xiàn)狀

通過整理《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》、財(cái)政部公布的2009-2011《全國土地出讓收支情況》的數(shù)據(jù)，計(jì)算得出2009年地方政府實(shí)際上繳土地出讓金比例為2%，2010和2011年均為1%?？芍醒胝畬?shí)際取得的土地出讓金收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于按規(guī)定可以分得的比例，當(dāng)前的土地出讓金在政府間的縱向分配并不符合收益共享原則。

(二)初次分配橫向分配現(xiàn)狀

土地出讓收益分配有農(nóng)民、地方政府、開發(fā)商三大利益主體。由于本文的研究重點(diǎn)在于農(nóng)民與地方政府的收益共享狀況，因而只分析征地環(huán)節(jié)的土地增值Ⅰ和出讓環(huán)節(jié)的土地增值Ⅱ，不涉及土地出讓后開發(fā)商所獲得的土地增值Ⅲ。

1、征地環(huán)節(jié)的土地增值及分配

《土地管理法》規(guī)定，國家(縣級(jí)以上地方政府)出于公共利益的需要，可依法給予征地補(bǔ)償進(jìn)行土地征收，現(xiàn)行的補(bǔ)償原則是要基于土地的原用途，導(dǎo)致征地補(bǔ)償價(jià)格與地方政府出讓價(jià)格巨大的差距。征地補(bǔ)償一般略高于其農(nóng)用條件下的價(jià)格，這就形成了征地環(huán)節(jié)的增值，即土地增值Ⅰ(農(nóng)民獲得的土地增值)等于實(shí)際支付的征地補(bǔ)償減去農(nóng)用地價(jià)格。

2、出讓環(huán)節(jié)的土地增值及分配

土地出讓金是國家出讓土地使用權(quán)所獲得的收入，相當(dāng)于將一定年限內(nèi)的地租一次性收取，土地所有權(quán)歸國家和集體所有，但實(shí)際上行使土地征用權(quán)和出讓權(quán)的是縣級(jí)以上地方政府，土地出讓環(huán)節(jié)的增值收益由地方政府獲得。土地出讓包含城市土地出讓和被征地的集體土地出讓兩大類，原本是集體所有土地的出讓在出讓環(huán)節(jié)前還有征收環(huán)節(jié)，因此集體土地出讓金包括征收成本、土地前期開發(fā)費(fèi)用和土地出讓收益。所以土地增值Ⅱ(地方政府獲得的土地增值)等于土地出讓金減去征地補(bǔ)償和土地的前期開發(fā)成本。

基于該理論框架，筆者選取2011年全國30個(gè)省(市、自治區(qū))的數(shù)據(jù)來分析土地出讓收益在農(nóng)民與地方政府間的省級(jí)層面實(shí)際分配情況，去除了西藏是因?yàn)閿?shù)據(jù)不全。其中土地出讓面積、土地出讓金、征地面積、征地總費(fèi)用數(shù)據(jù)來源于2012年《中國國土資源年鑒》，據(jù)此計(jì)算出2011年各省市土地出讓金價(jià)格和征地補(bǔ)償價(jià)格。依據(jù)地租理論，地價(jià)等于地租除以利率，因而筆者首先利用2011年各省市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值除以各省市耕地面積，得到地租，再除以2011年一年期利率3.5%，由此得到農(nóng)用地價(jià)格。其中2011年各省市農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值數(shù)據(jù)來源于2012年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，各省市耕地面積在《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中只有2008年和2013年的數(shù)據(jù)，根據(jù)全國總耕地面積可以看出2013年的數(shù)據(jù)較2008年更為接近2011年，因此采用2013年各省市耕地面積來替代2011年各省市耕地面積。由于數(shù)據(jù)的限制，筆者僅能根據(jù)財(cái)政部公布的2013年《土地出讓金收支情況》得到2013年全國土地開發(fā)成本，2013年土地開發(fā)支出為8580.04億元，當(dāng)年的征收面積為453070.75公頃，由此計(jì)算得出2013年土地開發(fā)成本為126250.19元/畝，由于技術(shù)的限制，土地開發(fā)成本在相近的年限內(nèi)差別不大，因此可以用2013年來替代2011年土地開發(fā)成本，因而本文采用的2011年各省市的土地開發(fā)成本均為126250.19元/畝。根據(jù)上述方法計(jì)算得到土地出讓金價(jià)格、征收補(bǔ)償價(jià)格、農(nóng)用地價(jià)格、土地開發(fā)成本以及土地增值Ⅰ和土地增值Ⅱ數(shù)據(jù)，整理分析得出以下結(jié)論。

超過半數(shù)的省市土地增值Ⅰ為負(fù)值，僅有10個(gè)省市的土地增值Ⅰ為正值，說明2011年大部分省市的土地征收非但沒有為農(nóng)民帶來增值收益，還損害了農(nóng)民原本的收益，當(dāng)前的征收補(bǔ)償甚至不能彌補(bǔ)農(nóng)民因失去土地而帶來的損失。而在農(nóng)民參與土地增值收益的10各省市中，2011年土地增值收益政府與農(nóng)民收益的平均比值為11.28，其中一半的省市比值高于10。綜合以上可以看出即使在少部分省市農(nóng)民了部分土地增值收益，其分成比例也非常的低，絕大部分增值收益被政府享有。而在大部分省市中農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償甚至不足以彌補(bǔ)土地征收給其帶來的損失。

(三)二次分配現(xiàn)狀

在2010年4月前，很少有政府會(huì)公布有關(guān)土地出讓金支出的情況，這一領(lǐng)域的實(shí)際情況高深莫測，土地出讓金的使用情況在缺乏官方權(quán)威數(shù)據(jù)的條件下難以研究。筆者通過整理財(cái)政部公布的《2014年全國土地出讓收支基本情況》中的數(shù)據(jù)，得出以下結(jié)論。

2013年土地出讓金收益在教育資金和農(nóng)田水利建設(shè)資金兩塊計(jì)提比例均為6.5%，2014年為7%，均未達(dá)到政策所要求的10%的標(biāo)準(zhǔn)，但呈現(xiàn)上升的趨勢，相信隨著政策監(jiān)管的完善，實(shí)際計(jì)提比例會(huì)逐漸達(dá)標(biāo)。2013年、2014年45%以上的土地出讓金純收益被用于城市建設(shè)，農(nóng)村僅占30%左右，甚至與2013年相比2014年的農(nóng)村支出比例還在減少，在保障性安居工程及城市建設(shè)的支出反而都上升了一些。教育和農(nóng)田水利建設(shè)支出國家規(guī)定的計(jì)提比例為10%以上，實(shí)際支出卻只占5%左右。

土地是公共資源，土地出讓收益理應(yīng)全民共享，國家在土地出讓收益分配上應(yīng)當(dāng)遵循“取之于民，用之于民”。在市場經(jīng)濟(jì)體制基本確立完善的今天，城市化的步伐加快，當(dāng)前可供出讓的土地大部分來源于征用的集體土地。既然土地取自農(nóng)村，那么收益也應(yīng)當(dāng)更多的用于農(nóng)村，而根據(jù)2013年和2014年的土地出讓金收支情況，可以看出政府將土地出讓金大比例用于城市建設(shè)，忽視了農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的支出，其結(jié)構(gòu)上還有待進(jìn)一步調(diào)整。我國土地出讓收益支出在城市建設(shè)領(lǐng)域的比例還有很大的下降空間，畢竟一些市場經(jīng)濟(jì)國家政府財(cái)政支出中城市建設(shè)支出的比例只有10%左右。支出比例下降后，多出來的資源完全可以用到如對(duì)農(nóng)村的保障建設(shè)、教育事業(yè)的發(fā)展等民生領(lǐng)域。

(四)代際分配現(xiàn)狀

根據(jù)土地出讓收益共享中代際分配的原則，了解代際分配現(xiàn)狀，一是要考察當(dāng)前政府有無過度征用出讓農(nóng)地導(dǎo)致耕地紅線不保；二是要考察當(dāng)屆政府留存了多少土地出讓金盈余給后屆使用。根據(jù)《中國國土資源年鑒》、《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》以及2013年底的第二次土地調(diào)查結(jié)果，筆者整理得到2001年至2013年的全國耕地面積數(shù)據(jù)，可知，2001年至2008年在我國城市用地規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，耕地面積持續(xù)下降。到2008年末我國全國耕地面積已經(jīng)是18.26億畝，距離耕地“紅線”還有2600萬畝，這是什么概念呢？我們根據(jù)2001-2008年間非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積2598.86萬畝來計(jì)算，被占用的耕地面積年均325萬畝。按照這個(gè)消耗速度大致推算一下，不到8年我國的耕地面積就會(huì)跌破到“紅線”之下，更何況實(shí)際上2001年到2013年年均建設(shè)占用耕地面積為475萬畝，對(duì)耕地的消耗速度是2008年前的1.46倍，如果不是由于通過土地開發(fā)整理新增了部分耕地面積，按2010年后的消耗速度，差不多5年左右“紅線”就不保了。

2008年第十七屆中央委員會(huì)強(qiáng)調(diào)土地開發(fā)整理的重要性，在此作用下，全國耕地面積基本做到了“占補(bǔ)平衡”，2009年至今的耕地面積維持在20.3億畝的水平。雖然當(dāng)前的土地出讓規(guī)模與土地開發(fā)整理相協(xié)調(diào)，守住了耕地紅線，但一個(gè)城市中的優(yōu)質(zhì)地塊在一定時(shí)期內(nèi)是稀缺資源，具有不可復(fù)用性。近年來土地市場的繁榮，使可供出讓的優(yōu)質(zhì)地塊越來越少。一些擁有特殊地理位置的稀有土地被浪費(fèi)，開發(fā)商再得到地方政府出讓后并沒有對(duì)其進(jìn)行綜合開發(fā)。另一方面，隨著公眾權(quán)利意識(shí)的覺醒，今后征地補(bǔ)償成本會(huì)越來越高，依靠征地拆遷補(bǔ)充土地后備庫的難度越來越大，后屆政府可支配的土地資源進(jìn)一步減少，我國可供轉(zhuǎn)化的耕地空間已經(jīng)不容樂觀。

根據(jù)2009年到2014年財(cái)政部公布的《全國土地出讓收支情況》，計(jì)算土地出讓金收益每年的盈余數(shù)據(jù)?？芍^大部分的土地出讓金收入都被當(dāng)期政府當(dāng)年就使用了，如果把土地出讓金收入比作政府的薪酬，那么政府可是說是徹頭徹尾的“月光族”。

三、土地出讓收益共享現(xiàn)存的問題

雖然中央一直在進(jìn)行土地出讓及收益分配制度的改革，但在中央與地方政府委托代理關(guān)系中由于信息的不對(duì)稱，地方在土地出讓收益分配上相對(duì)于中央一直處于優(yōu)勢地位，根據(jù)上節(jié)對(duì)土地出讓金收益共享實(shí)踐分析，可以總結(jié)出現(xiàn)行土地出讓收益分配所存在的問題如下：

第一，中央的分成比例過低

第二，農(nóng)民獲得的土地收益比例過低

第三，地方政府在農(nóng)業(yè)農(nóng)村和社會(huì)保障領(lǐng)域的土地出讓金收益支出過低。

第四，違背了代際公平，不符合可持續(xù)發(fā)展觀。

四、土地出讓收益共享政策研究

(一)初次分配縱向公平

在中央與地方的分配上，中央?yún)⑴c土地出讓金收益的分成可以降低地方政府的違規(guī)收益，減少地方出讓土地的動(dòng)力，同時(shí)為中央在公共保障領(lǐng)域的投資提供資金支持。中央需要統(tǒng)籌全國范圍內(nèi)各方主體的利益均衡，要提供公共保障建設(shè)，要通過土地出讓收益的再分配支援農(nóng)村發(fā)展，還要考慮到未被流轉(zhuǎn)的在耕農(nóng)民所損失的機(jī)會(huì)成本給予補(bǔ)貼，讓他們也共享到土地出讓收益，因此中央需要提取部分土地出讓金收益?？紤]到地方政府對(duì)土地出讓收益的財(cái)政依賴，可以以房產(chǎn)稅等稅收收入的增加反測地方對(duì)中央的土地出讓金上繳比例。

(二)初次分配橫向公平

在征地過程中，對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳钏絹碇贫?biāo)準(zhǔn)，不采用固定的比例，避免農(nóng)民在失去土地后生活得不到保障。

(三)二次分配公平

在二次分配中，建立土地出讓金收支預(yù)算機(jī)制，禁止不在預(yù)算安排內(nèi)的土地出讓金支出。按照成本性支出>保障性安居工程支出和農(nóng)業(yè)農(nóng)村支出>城市建設(shè)支出的順序進(jìn)行預(yù)算，在保證對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償與補(bǔ)助等土地出讓金成本支出的前提下，提高土地出讓金收益在農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域以及保障方面的支出。同時(shí)提高政府關(guān)于土地出讓金收支的公開度，有助于公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。只有減少公共支出過度向城市傾斜，減少區(qū)域差異，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

(四)代際分配公平

控制土地出讓規(guī)模。制定《土地利用總體規(guī)劃》，控制各省市土地出讓規(guī)模，嚴(yán)禁地方政府無序大量征用土地、出讓土地?？梢孕姓侄闻浜辖?jīng)濟(jì)手段共同控制出讓規(guī)模，出讓規(guī)模大的地區(qū)需上繳更大比例的土地收益。留存不低于40%的土地出讓金純收益作為土地收益基金，以供后屆政府使用。留存的土地收益基金當(dāng)年不允許使用，采用滾動(dòng)結(jié)余，這樣也可以弱化地方政府過度土地出讓的沖動(dòng)。(作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院)

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作者簡介：駱婷(1992-)，女，安徽蕪湖人，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士，土地法與土地行政。

通信作者：陳利根

基金項(xiàng)目：我國土地出讓制度改革及收益共享機(jī)制研究(13JZD014)

陳利根，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教授，土地法與土地行政。