日本防災減災對策對我國的啟示

熊珂，楊真靜（1重慶大學建筑城規(guī)學院，重慶　400045；2山地城鎮(zhèn)建設與新技術教育部重點實驗室，重慶　400045）

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日本防災減災對策對我國的啟示

熊珂1，2，楊真靜1，2
（1重慶大學建筑城規(guī)學院，重慶400045；2山地城鎮(zhèn)建設與新技術教育部重點實驗室，重慶400045）

摘要：中國是一個受自然災害威脅嚴重的國家，但我國防災減災事業(yè)起步較晚，目前還未形成一套完善的災害對策體系，在災后重建及應對方面也比較缺乏經驗。因此，借鑒他國防災減災能力建設對我國城市發(fā)展工作具有重大意義，進而維護人們生命財產安全。該文針對我國防災體系的不足，對日本防災減災管理體系的內容、避難空間設計、傳統(tǒng)木構建筑的防災措施、生態(tài)環(huán)境建設及宣傳普及工作等方面進行總結，為加強我國防災減災能力建設提供了有益的啟示。

關鍵詞：防災減災建設；管理體系；避難空間；生態(tài)建設

基金論文：該論文為中央高校基本科研業(yè)務費（項目編號：106112014CDJZR190008）項目論文之一。

楊真靜（1975-），女，重慶人，博士，副教授，主要從事建筑節(jié)能、綠色建筑研究。

全球氣候變化背景下，我國防災減災救災工作面臨的形勢日益嚴峻［1］。近年，隨著我國經濟發(fā)展及政府社會對防災減災意識的提升，我國在應對自然災害措施上已經取得一定的成果。但同許多發(fā)達國家相比仍有一定的差距。同時，根據(jù)十八屆五中全會提出的“加強防災減災能力建設”的戰(zhàn)略部署，我國仍需要不斷夯實國家綜合防災減災基礎。因此，借鑒發(fā)達國家的防災減災建設來加強我國防災減災能力建設是很重要的一個舉措。

日本也是一個自然災害頻繁發(fā)生的國家，因此防災減災對于日本城市建設同樣非常重要。對比我國與日本的兩次地震災害造成的損失，顯而易見，汶川地震給中國帶來的損失遠遠大于日本的兩次地震，同時在國家元首和首批軍隊的反應時間上也是超過日本的（表1）。造成中日在災后損失上差距如此大的原因主要是日本在防災減災的對策管理和震后重建的工作上做出了積極回應，并且能夠迅速在災害后進行總結和優(yōu)化防災減災的管理經驗、防災技術、災后重建規(guī)劃和強化全民防災意識。本文針對日本在防災減災管理體系、災后重建等方面進行探討，吸取日本在防災減災上的成功經驗，為我國的城市防災減災建設提供了寶貴的啟示。

1　日本防災減災管理體系

日本的災害體制是一個龐大而復雜的系統(tǒng)工程，最早可以追溯到1880年，經過幾十年的發(fā)展，后于1961年頒布了日本防災減災事業(yè)方面的根本大法——《災害對策基本法》［2］。此后，日本政府在該法律的指導下，通過不斷地自我改善，形成了一套高效的防災減災對策管理體系，為日本的防災減災對策奠定了一個良好的基礎。該法律的內容大致可以分為法律法規(guī)體系、防災組織體系和防災規(guī)劃體系三個方面。這三者的關系可以簡要地歸納為法律法規(guī)體系是災害對策體制的基本環(huán)節(jié)，使得防災組織體系和防災規(guī)劃體系能夠順利進行；防災組織體系是災害對策體制的核心內容，是落實法律法規(guī)體系與防災規(guī)劃體系的關鍵環(huán)節(jié)；防災規(guī)劃體系則是災害對策體制的落腳點。經過多年的經驗積累，日本在防災組織體系方面已經建立了包括從政府機關到公民個人在內的詳細且高效的組織結構。有效地建立起完善的防災減災系統(tǒng)，并且可以快速解決災害重建等問題。

表1　日本兩次地震與汶川地震的對比

2　日本防災減災對策與城市設計

日本的防災減災對策在城市設計上的體現(xiàn)主要包括現(xiàn)代建筑設計、傳統(tǒng)木建筑、社區(qū)建設、避難空間設計以及生態(tài)環(huán)境建設等方面。在此，筆者主要從避難空間設計、傳統(tǒng)木構建筑的防災措施和生態(tài)環(huán)境建設等三個角度闡述。

2.1避難空間規(guī)劃設計

日本地震讓人們充分意識到了公園等避難空間在震后所起到的關鍵作用。地震發(fā)生后，人們便向室外的開放空間轉移，此時公園等避難空間便成為地震發(fā)生后重要的場所（圖1），為正處于恐慌中的人們提供安全可靠的休憩地。同時，這種避難空間也為震后救援物質配給、保管提供一定的場所。公園內的救護場所，可以供給人們各種生活信息以及咨詢服務，并為他們提供相應的交流空間，以減少災害發(fā)生對其造成的精神上的傷害。地震后常有火災發(fā)生［3］，避難空間、道路、防火建筑等可以有效阻隔和抑制火災進一步蔓延（圖2）。

圖1　東京首都圈大規(guī)模災害救援部隊活動據(jù)點分布圖

圖2　公園阻止地震次生災害的火災蔓延鳥瞰圖

2.2傳統(tǒng)木構建筑的防災措施

古建筑作為歷史的見證和一個國家的重要歷史文化財產應制定詳細的火災預防對策，日本在古建筑防火保護方面做了大量工作，建立了有關的保護標準，制定了火災預防對策措施［4］。在傳統(tǒng)木構建筑中，室內消防設施中主要有室內消火栓、移動式滅火器、消防水桶和噴淋滅火設施（圖3-圖4）。

然而，傳統(tǒng)木構建筑相對于新建建筑而言在室內增加消防設施是比較困難的。因此，增設消防、煙感、安保等現(xiàn)代設施，需要以明線方式布置，不應刻意隱藏，以適應修繕保護傳統(tǒng)建筑的發(fā)展。同時，設備或管線的色彩、走向、外觀及布置的位置等則盡可能選擇與建筑室內環(huán)境協(xié)調而又有明顯的可逆性和識別性。在室外消防設施方面，日本通過室外消防水炮、室外消防水池和室外消防栓（圖5-圖6）以達到消防目的。在加強防火管理方面，在傳統(tǒng)木構建筑的參觀過程中會設置多處防火廣告牌，提醒游客不可吸煙等，這樣可以減少了失火的概率。

圖3　室內消防管道

圖4　室內消防栓

圖5　室外消防栓

圖6　固定消防水炮

2.3先進的生態(tài)建設理念

日本政府針對災后重建的構想提出了理念先進、因地制宜的建設原則。該原則主要是為創(chuàng)造一個節(jié)能型、防災減災和讓災后受創(chuàng)的人們倍感溫暖的社會。日本建筑大師安藤忠雄設計的淡路島夢舞臺，原本計劃于1998年竣工，但突如其來的大地震使其項目癱瘓了。地震巨大的破壞力加深了安藤對人與自然關系的認識，促使其重新對這塊場地的規(guī)劃和設計思路進行調整，更加強調與自然的協(xié)調。從20世紀50年代末至90年代中期，此場地一直是礦石場，當時由于大量的挖掘使得基巖出露，造成大規(guī)模的山體裸露。與此同時，因為山體滑坡等災害的發(fā)生，位于山上和海邊的公園都無法發(fā)揮其避難功能。因此，安藤在后來規(guī)劃場地時充分貫徹本次重建基本主題——自然與人的共生，人與人的交流。充分利用了場地的特殊性，設計了以“花”、“?！薄ⅰ皪u”為主題的豐富多彩的空間（圖7-圖8），在滿足地區(qū)周邊休閑需要的同時使人們與自然更加親密，創(chuàng)建了人與人心靈交流的空間。該規(guī)劃設計首先從生態(tài)恢復考慮，重建受到破壞的自然景觀；其次通過設計創(chuàng)造出具有親和力的公共場所，增強社會、文化和經濟效益，從而體現(xiàn)了環(huán)境、人、社會等多方面的意義。

圖7　淡路島“百花段”

圖8　淡路島總體規(guī)劃模型

3　日本防災減災宣傳普及活動

頻繁的自然災害使日本政府意識到防災減災的必要性，并在每次災后積累了豐富的經驗。他們發(fā)現(xiàn)加強人們正確的防災意識對提高其自我保護能力以及減少災害對其造成的損失是很有必要的。因此，日本政府十分重視在防災減災方面的宣傳普及活動，并采取多樣化的宣傳普及形式。

日本于1982年5月決定將每年的9月1日定為“防災日”，8 月30日到9月5日為“防災周”，在這段時間，往往通過展覽、媒體宣傳、口號、宣講會和模擬災害現(xiàn)場等方式舉辦各種宣傳普及活動。例如，京都按照行政區(qū)設置了11個消防團，按照實際的3層住宅的1/30的比例自行動手制作成的驗證住宅用火災報警器效果的實驗房屋［5］（圖9）。除此之外，日本在每年的3月1日和11月9日舉辦的兩次“全國火災預防運動”以及5月或者6月舉辦的“水防月”等。

日本提倡災后營救方案起初是人們的“自救”、接著是社區(qū)的“共救”、最后才是政府的“公救”行動。在提高人們的“自救”意識方面，常常通過采取木偶短劇、避難所體驗幸存野營、防災演習（圖10）等受歡迎的方式進行。通過建立社區(qū)防災組織來提高日本居民的“共救”意識，在建立防災組織體系的過程中，開展防災訓練、普及等工作，便于災害發(fā)生后能夠順利展開社區(qū)“共救”活動。目前在日本3252個市區(qū)町村級行政區(qū)劃中，有2472個擁有居民自主防災組織，組織的總數(shù)接近9.7萬個，按全國總戶數(shù)統(tǒng)計，有56.1％的家庭加入其中［6］。

圖9　實驗房屋圖

圖10　幼兒園防災演習

4　對我國防災減災的啟示

相比于日本完善的地震災害救助體系、成熟的城市設計和多樣的宣傳普及，我國還有很長的路要走，還有很多工作需要強化和開展。筆者認為，具體應從以下幾個方面強化和完善我國防災減災能力建設：（1）完善綜合防災減災管理體系；（2）加強城市建設方面的防災減災設計；（3）加大宣傳力度，提高全民自我保護意識。

4.1完善綜合防災減災管理體系

目前我國的防災法律是一事一法為主，已形成了水法、防洪法、防震減災法等法律，以及《破壞性地震應急條例》、《防汛條例》等行政法規(guī)，共計30余部［7］。然而，僅僅是這些防災法律是很難應對地震等自然災害給人們造成的巨大傷害。因此，我國還需進一步完善防災減災管理體系，其主要內容應該包括：（1）必須建設統(tǒng)一的防災減災法以應對巨型復合災害［8］；（2）針對各個層級建立完善且高效的防災減災管理體系。

4.2加強城市建設方面的防災減災設計

采取日常生活圈作為基礎單元，推動社區(qū)防災減災工作的發(fā)展，提升社區(qū)整體生活品質。在減少災害對人們日常生活造成損失的同時，也能促進平日人與人之間的交流。對于城市的避難空間，我們必須建設完善、通暢和覆蓋全城的系統(tǒng)。盡量減少災后給人們造成的再次傷害。避難空間是城市防災減災建設的關鍵組成部分，只有建設密度高和數(shù)量大的可達性好的公園綠地，才能達到理想效果。對于傳統(tǒng)木建筑的修繕保護方面，設施健全的系統(tǒng)也是我們需要學習的。通過與室內環(huán)境相協(xié)調的設備管線布置，及對室外消防設施的考慮，以達到與適應現(xiàn)代的防災減災目的。在災后重建的設計理念上，應采取先進的規(guī)劃理念，因地制宜，盡量多的建立人與自然的對話，為災后地區(qū)創(chuàng)建一個舒適的環(huán)境，避免自然災害的再次發(fā)生而造成更大的傷害。

4.3加大宣傳力度，提高全民自我保護意識

目前，國內的社區(qū)防災建設工作，大部分是來自政府部門的“公救”行動，人們缺乏在災害中“自救”和“共救”的意識，這就容易導致社區(qū)災害的救護盲點。因此通過社區(qū)基層的多方面融合，共同推動防災規(guī)劃與建設，對城市防災減災建設是非常重要的。同時，災害發(fā)生時人們所具備的科學常識和自我保護意識也是減少災害損失的重要環(huán)節(jié)。因此，加強人們防災意識和防災教育常規(guī)化是很有必要的。從小教育，盡快普及防災減災和自我保護教育。在幼兒園、小學，及早啟動人防教育機制，在各個階段設置必要的課程，讓學生能夠充分學習到防災減災知識。地震、消防等相關部門應該定期向全社會開展宣傳普及活動，這些對于提高全民防災減災意識也是一個重要環(huán)節(jié)。

參考文獻：

［1］龐陳敏.貫徹落實十八屆五中全會精神推動“十三五”時期防災減災救災事業(yè)新發(fā)展［J］.中國減災，2016（1）: 24-27.

［2］余爽，唐勁峰.日本的災害對策體制對重慶城市防災規(guī)劃的啟示［J］.四川建筑，2011（1）: 14-17.

［3］許浩.日本防災對策經驗與啟示［J］.新建筑，2008（6）: 72-76.

［4］吳云清，翟國方，李莎莎.3.11東日本大地震對我國城市防災規(guī)劃管理的啟示［J］.國際城市規(guī)劃，2011（4）: 22-27.

［5］董曉白.日本：自主防災，燃起學生心中的“防范之火”［J］.新安全東方消防，2014（9）:30-31.

［6］林家彬.日本防災減災體系考察報告［J］.城市發(fā)展研究，2002（3）:36-41+7.

［7］張維.我國防災減災類法律法規(guī)達30余部常規(guī)災害基本“一事一法”［EB/OL］.［2016 -03 -23］.http://news.sohu.com/ 20110512/n280554606.shtml.

［8］潘躍.中國自然災害救助體系逐步完善公眾防災意識增強［EB/OL］.［2016-03-23］.http://www.chinanews.com/gn/2011/ 05-06/3021170.shtml.

責任編輯：孫蘇，李紅

Enlightenment of Disaster Prevention and Mitigation Measures in Japan for China

Keywords:disaster prevention and mitigation construction；management system；shelter space；ecological construction

Abstract:China is a country seriously threatened by natural disasters，but there is not a systematic and comprehensive disaster response system yet，with a lack of experience in reconstruction and response.Therefore，it is of significance to reference experience of other countries in disaster prevention and mitigation for the urban development and people's life security in China.Based on the pitfalls of the disaster prevention system in China，the paper summarizes the contents of the Japanese disaster prevention management system，the shelter space design，the disaster prevention measures for the traditional wood structures，the ecological environment construction and popularization work，offering useful references for the Chinese disaster prevention planning management system.

中圖分類號：TU984.116

文獻標識碼：A

文章編號：1671-9107（2016）04-0012-04

doi：10.3969/j.issn.1671-9107.2016.04.012

收稿日期：2016-03-23

作者簡介：熊珂（1990-），女，湖北鄂州人，碩士研究生，主要從事建筑節(jié)能、綠色建筑研究。