依法推動區(qū)域與城市治理

孫久文++原倩

依法治國是“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。依法治國對于經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要的引領、規(guī)范和保障作用。隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和改革開放的深入，依法治國已經(jīng)深入到社會發(fā)展的各個方面，區(qū)域與城市領域的依法治理顯得尤為重要。

轉(zhuǎn)型發(fā)展需要法治化的區(qū)域與城市治理體系

依法治國是中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本制度保障，對于全面深化改革、順應中國經(jīng)濟新常態(tài)、釋放區(qū)域與城市經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿蜆嬛^(qū)域城市治理體系具有重要意義。

目前，我國經(jīng)濟增長正在從“高速”模式向“中高速”模式轉(zhuǎn)換，粗放刺激、“大水漫灌”式的發(fā)展方式已經(jīng)不適應經(jīng)濟發(fā)展的新局面。隨著供給側(cè)改革的提出，挖掘和釋放區(qū)域城市發(fā)展?jié)摿?、構筑區(qū)域維度的宏觀調(diào)控體系、把供給側(cè)改革落實到區(qū)域和城市層面，是“十三五”時期保持國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)健增長的重要動力。

回顧中國改革開放的進程，我們看到，中國經(jīng)濟是由多區(qū)域構成的大國經(jīng)濟體，區(qū)域和城市經(jīng)濟是宏觀經(jīng)濟的基本空間形式。通過區(qū)域間和城市群的經(jīng)濟合作與資源整合，實現(xiàn)經(jīng)濟增長是多年來我國經(jīng)濟發(fā)展的重要經(jīng)驗。同時，有效的區(qū)域政策和城市規(guī)劃體系是優(yōu)化區(qū)域間資源配置的重要手段，也是高效的宏觀調(diào)控體系的重要組成部分。改革開放初期鄧小平同志提出沿海開放戰(zhàn)略的成功實施，使中國成為國際經(jīng)濟秩序的引領者，顯示出區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要作用。當前中央實施的城市群戰(zhàn)略和“一帶一路”戰(zhàn)略，將會進一步提升區(qū)域與城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要性，進一步鞏固中國的大國地位。然而，在我國經(jīng)濟進入轉(zhuǎn)型通道的形勢下，區(qū)域和城市經(jīng)濟發(fā)展同樣面臨諸多矛盾和問題。

從區(qū)域?qū)用婵?，我們面臨區(qū)域政策落實不力、區(qū)域治理矛盾凸顯和區(qū)域協(xié)調(diào)內(nèi)容空泛三大矛盾：一是我國區(qū)域政策落實不力，政策“泛化”和“碎片化”傾向明顯；二是區(qū)域發(fā)展差距仍然巨大，地區(qū)間發(fā)展機會的不均等仍然存在；三是通過區(qū)域協(xié)調(diào)均衡地方利益的難度很大。

從城市層面看，面臨三方面問題：一是城市群大而不強，有些“城市群”其實就是“一群城市”，相互之間缺少必要的經(jīng)濟聯(lián)系；二是大城市病的高發(fā)，交通、環(huán)境和住房等問題在百萬人口以上的大城市幾乎無處不在；三是城鄉(xiāng)矛盾加劇，城市的繁榮與鄉(xiāng)村的衰落為我們的發(fā)展敲響了警鐘。

如何在轉(zhuǎn)型發(fā)展中解決這些問題？實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的法治化治理，是一條必由之路。具體講，區(qū)域發(fā)展離不開依法治國方略的支撐，只有運用法治思維才能切實破解區(qū)域與城市治理的難題。

我國區(qū)域與城市治理當前面臨的最緊迫的問題，是區(qū)域治理和城市治理缺少法律依據(jù)的問題。例如，我國在近十年期間出臺了近百個大大小小的區(qū)域規(guī)劃，但并沒有一個“區(qū)域規(guī)劃法”作為依據(jù)；城市領域好一些，我們有《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》作為城市規(guī)劃的依據(jù)，但規(guī)劃的落實缺少嚴格的治理手段，不遵守規(guī)劃的事例隨手拈來，更有甚者，在個別地區(qū)城市規(guī)劃成為了地方政府圈地的工具。

缺乏有效應對新問題的制度化手段，限制了區(qū)域和城市改革發(fā)展的進程，并且容易滋生腐敗。與干部任期相聯(lián)系，很多地區(qū)為了追求任內(nèi)的短期利益而采取危害地區(qū)長期發(fā)展利益的短視舉措，只有法治化手段的長效性才能克服這種區(qū)域與城市經(jīng)濟的“短視化”行為。

構建制度化的區(qū)域與城市治理體系十分緊迫

新世紀以來，我國出臺了一系列區(qū)域政策，取得了顯著成果，也面臨深層次問題。到目前為止，我國提出了區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)制度、京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、“長江經(jīng)濟帶”戰(zhàn)略、“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”戰(zhàn)略等區(qū)域戰(zhàn)略，推出了數(shù)十部區(qū)域規(guī)劃，實施了新區(qū)、改革試驗區(qū)（包括綜合配套改革試驗區(qū)、金融改革試驗區(qū)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)以及其他類型的改革試驗區(qū)）等區(qū)域改革和發(fā)展政策，基本形成了完備的區(qū)域政策體系。

然而，這些區(qū)域政策在實踐中卻出現(xiàn)一系列問題。很多區(qū)域規(guī)劃和政策文件只是停留在口頭上而無法落實到區(qū)域發(fā)展中。部分地區(qū)將區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策單純看成要政策、要資金、要土地指標的手段，忽視區(qū)域規(guī)劃的定位和指導作用。眾多區(qū)域政策出臺使得原本具有鮮明空間傾向性的區(qū)域政策退化為均質(zhì)化的一般性政策，造成政策“泛化”，“撒胡椒面”現(xiàn)象非常明顯。各類政策調(diào)控缺乏一致的邏輯和系統(tǒng)性思路，政策之間存在一定的沖突。

區(qū)域政策法治化是破解政策落實的基本手段。途徑就是加快推進區(qū)域政策的立法工作，盡快出臺《區(qū)域規(guī)劃法》，及時為國家重大區(qū)域戰(zhàn)略、區(qū)域規(guī)劃和有關改革的區(qū)域政策賦予法律效力，增長區(qū)域政策的權威性、連貫性和系統(tǒng)性。黨的十八屆四中全會提出，要制定和完善發(fā)展規(guī)劃、投資管理、土地管理、能源和礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)、財政稅收、金融等方面法律法規(guī)。在區(qū)域治理層面，首先要通過將區(qū)域規(guī)劃上升到法律層面，強化規(guī)劃權威性和追責機制，依法保障區(qū)域規(guī)劃落實。其次是銜接國家區(qū)域戰(zhàn)略的宏觀布局，要利用法律的長效性和穩(wěn)定性實現(xiàn)各區(qū)域的空間定位，以避免區(qū)域的同質(zhì)化競爭。再次，利用上升到法律層面的區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)領、整合區(qū)域調(diào)控的作用方向，避免區(qū)域發(fā)展中的投機性。第四，加快立法工作夯實已有區(qū)域改革和發(fā)展政策的法律基礎。通過立法跟進和確認新區(qū)、試驗區(qū)建設的積極成就與寶貴經(jīng)驗，為進一步改革發(fā)展提供法治基礎。第五，加快區(qū)域政策“先行先試”的法治保障。通過加快推進對改革舉措的法律授權，為區(qū)域改革和發(fā)展政策創(chuàng)新提供法律支撐。

我國城市規(guī)劃實施得很早，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃也已有一些時日。2014年末，全國就業(yè)人員達到7.7億人，占全部人口的76%多。中國已經(jīng)成為一個名副其實的城市社會。但是，城鄉(xiāng)矛盾的加劇和大城市病的加深，已經(jīng)嚴重困擾我們的城市發(fā)展。那種一味追求大城市經(jīng)濟效益而不關心城市環(huán)境、住房和城市社會發(fā)展與城市貧困的發(fā)展戰(zhàn)略，需要盡快轉(zhuǎn)型。因此，構建區(qū)域與城市治理體系，就是發(fā)揮依法治國的權威性，保障區(qū)域與城市治理的政策與機制落到實處，保障地方政府對區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃具有法制規(guī)定的執(zhí)行力。

區(qū)域與城市治理體系構建的法制化方向

在中國經(jīng)濟目前的發(fā)展階段和空間格局下，完善區(qū)域與城市治理是區(qū)域經(jīng)濟健康發(fā)展的必然選擇。中國空間經(jīng)濟同時進入“區(qū)域化時代”和“城市群時代”，亟須通過推進區(qū)域與城市的空間規(guī)劃和治理重塑空間格局。從秦漢之際到20世紀末，中國經(jīng)濟空間戰(zhàn)略都是重點推進，國民經(jīng)濟即核心區(qū)域的區(qū)域經(jīng)濟，非核心區(qū)域只承擔穩(wěn)定和屏障的作用。1999年以來大量區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策的出臺標志著中國空間經(jīng)濟進入“區(qū)域化”時代，“多極并起、全面推進”成為空間維度上經(jīng)濟發(fā)展新趨勢。在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念的指導下，要進一步將京津冀協(xié)同發(fā)展、“一帶一路”和“長江經(jīng)濟帶”三大戰(zhàn)略推向前進，必須打造新型的管理方式，區(qū)域與城市治理成為必然選擇。

區(qū)域與城市治理體系的構建和提升面臨一系列問題。面對區(qū)域治理的諸多問題，實現(xiàn)區(qū)域與城市治理法治化是實現(xiàn)區(qū)域與城市有效治理的重要出路。

一是實現(xiàn)多元主體依法治理，有效規(guī)范政府權力。多元主體、多中心治理是“治理”與“管理”的關鍵差異。區(qū)域治理和城市治理的有效運轉(zhuǎn)離不開多元治理主體的有效參與。在區(qū)域與城市治理體系中，政府、市場和社會是最主要的三元主體，有效發(fā)揮三者的積極作用是治理成功的關鍵所在。地方政府在區(qū)域治理當中天然具有規(guī)范行政權力邊界的義務，同時高效的市場和積極的社會參與是解放和增強社會活力的必然要求。因此，堅持區(qū)域與城市的多元主體依法治理、規(guī)范地方政府權力，是破解區(qū)域與城市治理難題的關鍵。

改革開放以來，中國的轉(zhuǎn)軌路徑就是不斷規(guī)范和約束政府權力、發(fā)揮市場配置資源能力和激發(fā)社會活力的進程。目前政府權力過大、管理“越位”和“缺位”并存的問題依然嚴重。在處理政府、市場和社會三者關系中，政府依法行政是關鍵。黨的十八屆四中全會指出，推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間，為規(guī)范政府權力邊界指明了方向。市場化是中國改革的核心向度，區(qū)域治理的有效建構需要進一步發(fā)揮市場配置資源的能力。同時，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展成熟，社會力量逐漸成為治理的重要主體。要有效發(fā)揮社會公眾、非營利組織等利益相關者的積極作用，形成政府、市場和社會有效配合、差異互補的多元治理體系。

二是依法界定治理事權邊界，強化基本公共服務均等化職責。有效界定區(qū)域治理的邊界和權限對于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展意義重大。黨的十八屆四中全會提出，要推進各級政府事權規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執(zhí)法權，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責。只有通過法律明確劃分中央和地方事權，才能明確地方發(fā)展任務、增強地方發(fā)展活力，為構建有效的區(qū)域治理、實現(xiàn)基本公共服務均等化奠定堅實的經(jīng)濟基礎。

三是堅持“多層治理、重心下移”，妥善處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關系。區(qū)域與城市治理體系具有系統(tǒng)性和層次性，不同層次面臨不同的任務。目前我國區(qū)域發(fā)展和城市發(fā)展都進入矛盾凸顯期，面臨一系列挑戰(zhàn)。經(jīng)濟社會發(fā)展過程中各類矛盾頻現(xiàn)且基本集中在基層，也說明了我國區(qū)域與城市治理的缺失。經(jīng)濟社會發(fā)展勢必造成開發(fā)建設和社會管理領域出現(xiàn)一系列問題，越是基層越接近實際操作，出現(xiàn)的矛盾就越多。有效應對矛盾的規(guī)則和制度體系不健全、應對機制和處理手段的不完善，是造成問題處理不及時、不準確的重要原因。

通過法治化方法解決區(qū)域與城市治理的問題，首先要加快建立以法律為核心的區(qū)域與城市治理的規(guī)則和制度體系。要加強區(qū)域、城市矛盾治理的立法工作，為依法化解矛盾奠定法律基礎。要發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的作用，后者對區(qū)域與城市經(jīng)濟社會發(fā)展同樣具有重要的意義。其次要推動地方基層管理和治理重心下移。妥善處理穩(wěn)定與改革、發(fā)展的關系，通過治理重心下移提高矛盾處理的靈活性和針對性。最后要在立法先行的前提下，重啟行政區(qū)劃的改革，為區(qū)域與城市治理提供合理、優(yōu)化的區(qū)域空間。

（作者：孫久文，中國人民大學經(jīng)濟學院教授、博士生導師，區(qū)域與城市經(jīng)濟研究所所長；原倩，中國人民大學經(jīng)濟學院博士研究生）

責任編輯：高 斌