農(nóng)村承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題及其法治對(duì)策

祁全明　楊遂全

摘 要：承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要途徑，但實(shí)踐中存在流轉(zhuǎn)土地的用途被私自變更、發(fā)包方同意形式化、約定流轉(zhuǎn)期限超出法定承包期、政府部門的監(jiān)管缺失等問(wèn)題。為了既有效保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)利，又規(guī)范推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，我國(guó)應(yīng)加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)頒證工作，完善發(fā)包方同意的制度設(shè)計(jì)，由政府部門制定和發(fā)布統(tǒng)一文本的承包地流轉(zhuǎn)合同，加強(qiáng)土地用途管制，及時(shí)糾正違法行為。

關(guān)鍵詞：承包地流轉(zhuǎn)；土地用途管制；土地確權(quán)頒證

中圖分類號(hào)：D923文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）04-0061-05

目前，農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)引發(fā)的土地用途變更等問(wèn)題在一些地方頻繁發(fā)生，造成了諸多不良影響。為了既讓農(nóng)民真正實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益，又守住我國(guó)耕地紅線和確保國(guó)家糧食安全，相關(guān)法律應(yīng)當(dāng)結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)需求，作出更加具體、明確、有針對(duì)性和可操作性的規(guī)定，執(zhí)法、司法層面應(yīng)加強(qiáng)配合。本文基于實(shí)踐調(diào)研，分析目前農(nóng)村承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)中存在的突出問(wèn)題，并結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定提出有針對(duì)性的解決對(duì)策，以期推進(jìn)農(nóng)村承包地規(guī)范流轉(zhuǎn)。

一、農(nóng)村承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

隨著我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的加快，各地都采取了居民點(diǎn)整理、集中居住等方式對(duì)原來(lái)比較分散的農(nóng)村居民進(jìn)行集中安置。在這一過(guò)程中，必然涉及農(nóng)民原有承包地權(quán)屬的變動(dòng)，變動(dòng)的方式主要是政府行政行為引起變動(dòng)和農(nóng)民之間協(xié)議變動(dòng)。前者是指根據(jù)政府的統(tǒng)一規(guī)劃和安排，原來(lái)幾個(gè)村民小組的農(nóng)戶被集中安置在一個(gè)居住區(qū)，居住區(qū)的土地原來(lái)屬于其他集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地，這些承包地基本上都是撂荒地，長(zhǎng)期無(wú)人耕種，政府將這些承包地通過(guò)變更土地用途變?yōu)檎?，然后在居住區(qū)農(nóng)民中統(tǒng)一分配，一戶一宅，宅基地的面積、格局都要符合政府統(tǒng)一規(guī)劃。后者是指農(nóng)民之間通過(guò)達(dá)成口頭或者書面的協(xié)議，使承包地權(quán)屬發(fā)生變動(dòng)。由于政府規(guī)劃的宅基地面積較小且比較統(tǒng)一，無(wú)法滿足農(nóng)民多樣化的生產(chǎn)生活需求，所以很多農(nóng)戶都選擇對(duì)與自己宅基地相臨近的承包地進(jìn)行利用，主要用于擴(kuò)大宅基地面積、進(jìn)行養(yǎng)殖或其他用途，這種利用承包地的方式主要是通過(guò)口頭或者書面協(xié)議對(duì)承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。據(jù)筆者調(diào)查，通過(guò)口頭協(xié)議進(jìn)行承包地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象較少，約占承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)總量的30%，大部分承包地流轉(zhuǎn)都有書面合同。

農(nóng)戶之間簽訂承包地流轉(zhuǎn)協(xié)議的主要內(nèi)容包括：甲方（轉(zhuǎn)讓方）將自己位于乙方（受讓方）宅基地附近的承包地，根據(jù)承包地的區(qū)域位置、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場(chǎng)價(jià)格等因素，以數(shù)千元或者數(shù)萬(wàn)元不等的價(jià)格一次性轉(zhuǎn)讓給乙方。甲乙雙方簽字確認(rèn)協(xié)議生效或協(xié)議通過(guò)各種程序生效后，乙方將全部轉(zhuǎn)讓費(fèi)一次性付給甲方。甲乙雙方明確約定，協(xié)議生效后土地轉(zhuǎn)讓權(quán)歸乙方，任何單位或個(gè)人對(duì)該土地轉(zhuǎn)讓權(quán)提出異議時(shí)，由甲方負(fù)責(zé)妥善處理；協(xié)議生效后任何一方違約，需付給對(duì)方一定數(shù)額的違約金。

承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)的完成一般經(jīng)過(guò)如下步驟：想占用他人承包地的農(nóng)戶（乙方）通過(guò)熟人找到承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)人（甲方），甲乙雙方就承包地的具體面積、價(jià)格等進(jìn)行協(xié)商、達(dá)成一致意見并共同起草流轉(zhuǎn)協(xié)議。如果協(xié)議雙方屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織，則雙方簽字后協(xié)議即生效，不需要經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意。如果協(xié)議雙方分別屬于不同的集體經(jīng)濟(jì)組織，則流轉(zhuǎn)協(xié)議還需要經(jīng)過(guò)甲方即轉(zhuǎn)讓方所在集體經(jīng)濟(jì)組織同意后才能生效。實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織在流轉(zhuǎn)協(xié)議上蓋公章即表示同意。一旦協(xié)議生效，受讓方就會(huì)將轉(zhuǎn)讓費(fèi)一次性付給轉(zhuǎn)讓方，轉(zhuǎn)讓方對(duì)如何使用土地不再干涉。

對(duì)于轉(zhuǎn)讓方和受讓方來(lái)說(shuō)，承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)是一個(gè)雙贏的結(jié)果。首先，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以通過(guò)互換、轉(zhuǎn)讓的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，因此，農(nóng)戶之間簽訂承包地流轉(zhuǎn)協(xié)議不存在法律風(fēng)險(xiǎn)。其次，就轉(zhuǎn)讓方而言，其所轉(zhuǎn)讓的承包地本來(lái)就是拋荒地或者不愿耕種的土地，不能為其帶來(lái)任何經(jīng)濟(jì)利益，如果有人愿意出錢購(gòu)買其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其自然愿意出售。最后，就受讓方而言，通過(guò)支付一定數(shù)額的金錢獲得其宅基地周邊土地的使用權(quán)（在有的農(nóng)戶看來(lái)甚至是土地所有權(quán)），可以很好地滿足其生產(chǎn)生活需求。

承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)是我國(guó)法律允許的土地流轉(zhuǎn)方式之一，目前很多農(nóng)村地區(qū)都在采取這種方式進(jìn)行承包地流轉(zhuǎn)。但是，分析實(shí)踐中這類承包地流轉(zhuǎn)協(xié)議的具體內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)中存在很多問(wèn)題，這些問(wèn)題影響農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)，對(duì)我國(guó)耕地保護(hù)政策和糧食安全也造成一定威脅。

二、農(nóng)村承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)中存在的主要問(wèn)題

一般民事法律行為的成立需要具備當(dāng)事人、標(biāo)的、意思表示三個(gè)要件，目前的承包地流轉(zhuǎn)協(xié)議都有流轉(zhuǎn)主體、標(biāo)的和當(dāng)事人的意思表示，因而在形式上是合法、有效的，但其內(nèi)容和履行方面存在很多問(wèn)題，主要包括流轉(zhuǎn)土地的用途變更問(wèn)題，發(fā)包方同意形式化的問(wèn)題，流轉(zhuǎn)土地的約定期限超出承包期的問(wèn)題，政府監(jiān)管缺失的問(wèn)題等。

1.流轉(zhuǎn)土地的用途變更問(wèn)題

我國(guó)《物權(quán)法》第128條規(guī)定，未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)；《土地管理法》第4條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；《農(nóng)村土地承包法》第33條以及農(nóng)業(yè)部2005年發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第12條都規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。這些條款是強(qiáng)制性條款，必須遵守。從實(shí)踐中承包地流轉(zhuǎn)協(xié)議的履行情況來(lái)看，很多承包地被轉(zhuǎn)讓后并沒(méi)有用于農(nóng)業(yè)用途，而是作為宅基地等建設(shè)用地。根據(jù)我國(guó)《合同法》第52條，違犯法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的，合同無(wú)效。依此，承包地流轉(zhuǎn)協(xié)議中約定可以改變土地用途的內(nèi)容不具有法律效力。

2.發(fā)包方同意形式化的問(wèn)題

我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第37條以及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第18條都規(guī)定，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。2005年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第13條規(guī)定，未經(jīng)發(fā)包方同意的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效。但是，這些規(guī)范都沒(méi)有對(duì)發(fā)包方同意的目的、程序和效力進(jìn)行明確。那么，立法層面設(shè)置發(fā)包方同意規(guī)則的目的何在，實(shí)踐中發(fā)包方同意應(yīng)依據(jù)什么程序進(jìn)行，其后果如何呢？endprint

第一，關(guān)于發(fā)包方同意的目的。有學(xué)者認(rèn)為承包地轉(zhuǎn)讓會(huì)影響集體經(jīng)濟(jì)組織的利益，從維護(hù)發(fā)包方利益的角度考慮，轉(zhuǎn)讓應(yīng)經(jīng)過(guò)發(fā)包方同意。有學(xué)者從維護(hù)轉(zhuǎn)讓方利益的角度，認(rèn)為承包地轉(zhuǎn)讓會(huì)導(dǎo)致轉(zhuǎn)讓方失去部分或者全部承包地，造成生活困難，進(jìn)而引發(fā)農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定，因此，應(yīng)設(shè)置經(jīng)發(fā)包方同意的規(guī)則予以約束。有學(xué)者認(rèn)為發(fā)包方同意是發(fā)包方作為基層治理主體對(duì)集體土地管理權(quán)的擴(kuò)大，是國(guó)家推行村社共同體治理的體現(xiàn)。這些觀點(diǎn)都在一定程度上揭示了我國(guó)立法上設(shè)置承包地流轉(zhuǎn)需經(jīng)發(fā)包方同意這一規(guī)則的目的，即保護(hù)發(fā)包人利益和便于國(guó)家管理、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。不過(guò)，筆者通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)中發(fā)包方同意其實(shí)就是一種形式和過(guò)場(chǎng)，只要雙方當(dāng)事人對(duì)轉(zhuǎn)讓承包地達(dá)成協(xié)議，發(fā)包方一般都會(huì)同意，即便轉(zhuǎn)讓方與受讓方分屬不同的集體經(jīng)濟(jì)組織也是如此，這種形式化的同意根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)立法目的。

第二，關(guān)于發(fā)包方同意的基本程序。發(fā)包方通過(guò)什么程序表示同意，解決這一問(wèn)題的核心是明確發(fā)包方到底是誰(shuí)，明確了同意的主體，也就明白如何履行同意程序了。我國(guó)《物權(quán)法》第124條將發(fā)包方規(guī)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，《農(nóng)村土地承包法》第12條更加詳細(xì)地將發(fā)包方規(guī)定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)和村民小組。但是，農(nóng)民集體是一個(gè)什么樣的組織，目前沒(méi)有法律予以規(guī)定。村民委員會(huì)作為村民自治組織顯然不是農(nóng)民集體，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和村內(nèi)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組也不是農(nóng)民集體。農(nóng)民集體在法律人格上的空白導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位虛化，實(shí)踐中發(fā)包方基本上就是村委會(huì)或者村民小組甚至是村委會(huì)主任，農(nóng)村土地集體所有存在淪為少數(shù)人（主要是村干部）所有的風(fēng)險(xiǎn)。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，許多承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)中當(dāng)事人基本上都是通過(guò)熟人聯(lián)系到相關(guān)村委會(huì)主任，通過(guò)人情聯(lián)絡(luò)等非正式途徑獲得發(fā)包方同意的。這種形式化的同意造成流轉(zhuǎn)程序混亂、各種暗箱操作現(xiàn)象發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害集體經(jīng)濟(jì)組織利益。另外，個(gè)別村委會(huì)主任會(huì)利用各種借口不同意流轉(zhuǎn)協(xié)議，從而使流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的利益遭受損害。

第三，關(guān)于發(fā)包方同意的效力。實(shí)踐中很多承包地流轉(zhuǎn)協(xié)議在簽訂時(shí)并沒(méi)有取得發(fā)包方同意，有的發(fā)包方甚至不知情，當(dāng)事人只是在協(xié)議生效后因各種需要才補(bǔ)辦了發(fā)包方同意這一手續(xù)。在這種情況下，一旦承包地轉(zhuǎn)讓行為被依法認(rèn)定無(wú)效，流轉(zhuǎn)協(xié)議當(dāng)事人的利益就會(huì)受到損害。

3.約定流轉(zhuǎn)期限超出承包期的問(wèn)題

我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》都明確規(guī)定，土地流轉(zhuǎn)協(xié)議應(yīng)載明流轉(zhuǎn)的期限和起止日期。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種有期限的用益物權(quán)，根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定，耕地的承包期是30年。但是，實(shí)踐中一些承包地流轉(zhuǎn)協(xié)議并沒(méi)有載明流轉(zhuǎn)的期限和起止日期，而是直接寫上“永久為業(yè)”。農(nóng)民為什么會(huì)簽訂這樣的條款，這種條款是否有效？筆者就此訪談了一些簽訂承包地流轉(zhuǎn)協(xié)議的農(nóng)戶，他們說(shuō)知道耕地的承包期是30年，但認(rèn)為即使30年的承包期屆滿，現(xiàn)有土地承包格局也基本上不會(huì)發(fā)生太大變化，另外一個(gè)考慮是害怕轉(zhuǎn)讓方反悔，尤其是在被轉(zhuǎn)讓土地有可能被征收而帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)那闆r下，轉(zhuǎn)讓方主張轉(zhuǎn)讓的期限性會(huì)使受讓方遭受很大損失，因而有必要在流轉(zhuǎn)協(xié)議中寫上“永久為業(yè)”。顯然，這種認(rèn)識(shí)難以回避法律風(fēng)險(xiǎn)，自然也難以避免經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

4.政府不作為的問(wèn)題

根據(jù)2005年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，各級(jí)政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)及時(shí)向達(dá)成流轉(zhuǎn)意向的當(dāng)事人提供統(tǒng)一文本格式的流轉(zhuǎn)合同并指導(dǎo)簽訂；對(duì)于以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理有關(guān)承包合同和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更手續(xù)；如果發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)雙方有違犯法律、法規(guī)的約定，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正。2008年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)工作的通知》再次強(qiáng)調(diào)了這些內(nèi)容。2013年中央一號(hào)文件規(guī)定用5年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準(zhǔn)、“四至不清”等問(wèn)題。結(jié)合上述規(guī)定和承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)的實(shí)際情況可以發(fā)現(xiàn)，相關(guān)政府部門對(duì)承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)并沒(méi)有盡到服務(wù)和監(jiān)管職責(zé)，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

第一，農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成。盡管中央確定了到2018年基本完成農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作的時(shí)間表，但由于各地實(shí)際情況各異，一些地方的農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成，導(dǎo)致土地轉(zhuǎn)讓過(guò)程中很多被轉(zhuǎn)讓土地的基本情況沒(méi)有書面文件予以證明，只能靠當(dāng)事人及其鄰居的口述或者原來(lái)生產(chǎn)隊(duì)的大致記載來(lái)確定。

第二，沒(méi)有為流轉(zhuǎn)農(nóng)戶提供統(tǒng)一文本格式的合同。實(shí)踐中農(nóng)戶之間簽訂的承包地流轉(zhuǎn)協(xié)議一般都是自行擬定的，存在的主要問(wèn)題是：（1）缺乏統(tǒng)一的名稱，有的叫作“土地轉(zhuǎn)讓協(xié)議”，有的叫作“土地買賣協(xié)議”，有的叫作“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓合同”等。（2）條款有多有少，內(nèi)容千差萬(wàn)別。（3）表述口語(yǔ)化，法律術(shù)語(yǔ)、法律知識(shí)的運(yùn)用較差，如存在“永久為業(yè)”的提法，約定的違約金數(shù)額明顯過(guò)大等。另外，有些農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)承包地并沒(méi)有書面合同，只是通過(guò)口頭約定，土地流轉(zhuǎn)存在很大的不確定性。

第三，沒(méi)有及時(shí)為轉(zhuǎn)讓雙方辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更手續(xù)。目前我國(guó)土地確權(quán)登記頒證工作尚未完成，農(nóng)村建設(shè)用地及其流轉(zhuǎn)歸國(guó)土部門管，農(nóng)業(yè)用地歸農(nóng)業(yè)部門管，林業(yè)用地歸林業(yè)部門管，這種多頭管理現(xiàn)象不利于農(nóng)村土地統(tǒng)計(jì)和統(tǒng)一管理，人為制造了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)障礙。實(shí)踐中農(nóng)民不知道該到哪個(gè)部門進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證變更申請(qǐng)，政府部門也不會(huì)主動(dòng)為相關(guān)當(dāng)事人辦理變更手續(xù)。

第四，沒(méi)有盡到監(jiān)管職責(zé)。我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，各級(jí)人民政府作為管制主體，有責(zé)任和義務(wù)對(duì)承包地流轉(zhuǎn)過(guò)程中擅自變更土地用途、約定流轉(zhuǎn)期限超過(guò)法定承包期等問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管和處理。但在實(shí)踐中，很多承包地流轉(zhuǎn)協(xié)議中都有“任何單位或個(gè)人對(duì)土地轉(zhuǎn)讓權(quán)提出異議時(shí)，由甲方負(fù)責(zé)妥善處理”的條款。政府土地管理部門任由農(nóng)村承包地依托這樣的協(xié)議條款進(jìn)行流轉(zhuǎn)，明顯沒(méi)有盡到監(jiān)管職責(zé)。endprint

三、規(guī)范農(nóng)村承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)的法治對(duì)策

為了更好地促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，最大程度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地有效利用和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益保障，筆者從法治視角對(duì)規(guī)范農(nóng)村承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)提出以下對(duì)策建議。

1.加快土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)頒證工作

我國(guó)《物權(quán)法》第10條規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理，國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度，統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法由法律、行政法規(guī)規(guī)定；第246條規(guī)定，法律、行政法規(guī)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法作出規(guī)定之前，地方性法規(guī)可以依照本法有關(guān)規(guī)定作出規(guī)定。國(guó)務(wù)院2014年頒布的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》第4條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，耕地、林地、草地等不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利依照本條例的規(guī)定辦理登記。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證是我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。明晰的土地產(chǎn)權(quán)一方面可以明確權(quán)利主體，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，另一方面可以減少糾紛，降低因產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議導(dǎo)致的各種成本。各地應(yīng)盡快按照上述不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，完成農(nóng)村土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)的確權(quán)登記發(fā)證工作，使農(nóng)民可以依據(jù)確權(quán)結(jié)果和土地權(quán)利證書進(jìn)行承包地流轉(zhuǎn)，防止因土地權(quán)屬不清而產(chǎn)生各種糾紛。

針對(duì)現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村土地權(quán)屬關(guān)系混亂、轉(zhuǎn)讓不規(guī)范等問(wèn)題，各地應(yīng)依據(jù)2011年國(guó)土資源部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》，在農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作中遵循依法依規(guī)、便民高效、因地制宜、急需優(yōu)先和全面覆蓋的原則。要針對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等不同權(quán)利采取不同的確權(quán)步驟和方案，做到“確實(shí)權(quán)，頒鐵證”，讓農(nóng)民切實(shí)享受土地帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)收益，保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

2.完善發(fā)包方同意的制度設(shè)計(jì)

我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》都規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包方同意，為了使這一制度設(shè)計(jì)能夠真正實(shí)現(xiàn)立法目的，需要對(duì)發(fā)包主體、程序和期限加以細(xì)化。

第一，明確發(fā)包主體。鑒于目前集體經(jīng)濟(jì)組織虛化引發(fā)了很多問(wèn)題，建議通過(guò)立法明確規(guī)定由村委會(huì)行使發(fā)包權(quán)，其他任何組織或個(gè)人無(wú)權(quán)對(duì)承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)作出有強(qiáng)制性效力的同意。為了防止村委會(huì)為少數(shù)人所利用，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員選舉產(chǎn)生2—3名村民代表，參與村委會(huì)對(duì)承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)的討論，并與村委會(huì)成員享有同等表決權(quán)。

第二，細(xì)化同意程序。建議先由轉(zhuǎn)讓方和受讓方共同提出承包地協(xié)議流轉(zhuǎn)的書面申請(qǐng)，然后由村委會(huì)集體討論，審查雙方當(dāng)事人的基本資質(zhì)條件是否符合承包地流轉(zhuǎn)的法律政策。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)該有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源，受讓方可以是承包農(nóng)戶，也可以是按照法律及有關(guān)規(guī)定允許從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的組織或個(gè)人。如果當(dāng)事人的基本資質(zhì)條件符合這些要求，村委會(huì)就應(yīng)作出同意流轉(zhuǎn)的決定，在流轉(zhuǎn)合同上加蓋本集體經(jīng)濟(jì)組織公章；否則不予同意，并向雙方當(dāng)事人書面說(shuō)明理由。

第三，設(shè)置同意期限。為了防止發(fā)包方無(wú)限期拖延對(duì)流轉(zhuǎn)合同作出是否同意的決定，立法上應(yīng)當(dāng)設(shè)置一個(gè)合理的同意期限。結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，可以以15天為期限。村委會(huì)超過(guò)這個(gè)期限沒(méi)有表態(tài)的，就視為同意。如此設(shè)計(jì)符合2005年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第13條：“承包方未經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效。但發(fā)包方無(wú)法定理由不同意或者拖延表態(tài)的除外?！?/p>

3.制定并發(fā)布統(tǒng)一的合同文本，提供法律支持和便民服務(wù)

政府要制定并發(fā)布統(tǒng)一的承包地流轉(zhuǎn)合同文本，指導(dǎo)農(nóng)民完成流轉(zhuǎn)合同的簽訂。具體而言，由省級(jí)土地管理部門依據(jù)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，制定并發(fā)布統(tǒng)一的承包地流轉(zhuǎn)合同文本，明確合同的必備條款和表達(dá)方式；縣級(jí)土地管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)督承包地流轉(zhuǎn)合同的簽訂和履行；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)具體指導(dǎo)和幫助農(nóng)民簽訂承包地流轉(zhuǎn)合同。為了方便農(nóng)民及時(shí)了解有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī)和政策，有關(guān)部門要定期或不定期深入農(nóng)村宣講土地法律、法規(guī)和政策，讓農(nóng)民提高法律意識(shí)，更好地維護(hù)和實(shí)現(xiàn)自己的土地權(quán)利。

需要注意的一個(gè)問(wèn)題是，政府制定和發(fā)布統(tǒng)一文本的承包地流轉(zhuǎn)合同以后，怎樣看待前述農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)協(xié)議中“永久為業(yè)”的約定？筆者認(rèn)為，應(yīng)將該約定分為兩個(gè)期間：第一個(gè)期間是，在流轉(zhuǎn)土地的承包期以內(nèi)。我國(guó)第二輪土地承包期到2028年屆滿，依此，該約定在2028年之前是有效的。第二個(gè)期間是，超過(guò)流轉(zhuǎn)土地承包期的時(shí)間，即2028年以后。此時(shí)，該約定是否有效的關(guān)鍵是看受讓土地由誰(shuí)來(lái)繼續(xù)承包。我國(guó)《物權(quán)法》第126條第2款規(guī)定，前款規(guī)定的承包期屆滿后由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包受讓土地；我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第41條規(guī)定，一旦土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，原承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系即行終止，由受讓方與發(fā)包方確立新的承包關(guān)系。因此，承包地流轉(zhuǎn)協(xié)議生效后，受讓方就取代轉(zhuǎn)讓方成了承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)人，他有權(quán)在承包期屆滿后繼續(xù)承包受讓土地，這種情況下“永久為業(yè)”的約定是有效的。不過(guò)，如果發(fā)包方調(diào)整本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地或者土地規(guī)劃有所變動(dòng)，受讓方就需要與發(fā)包方另行簽訂承包合同。

4.加強(qiáng)土地用途管制，及時(shí)糾正違法行為

首先，強(qiáng)化政府部門的監(jiān)管責(zé)任。政府土地管理部門要依法禁止承包地用途變更，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和土地規(guī)劃需要變更的，要嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行審批。其次，實(shí)行地方領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制。對(duì)于土地違法案件，司法機(jī)關(guān)如果發(fā)現(xiàn)地方政府存在不作為的情形，應(yīng)嚴(yán)格追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。最后，建立健全農(nóng)村土地用途變更的事前監(jiān)督和事后管理機(jī)制。政府土地管理部門要通過(guò)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的定期或不定期檢查、監(jiān)督，保障承包地流轉(zhuǎn)合同順利履行，防止破壞耕地、改變耕地用途等違法利用、經(jīng)營(yíng)土地的現(xiàn)象發(fā)生。

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責(zé)任編輯：鄧 林endprint