新常態(tài)背景下政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)變研究

◎劉和健

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新常態(tài)背景下政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)變研究

◎劉和健

摘要：文章對新常態(tài)的研究進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和概括，分析新常態(tài)下我國政府在履行生態(tài)職能時(shí)所面臨的挑戰(zhàn)，從而提出了政府的生態(tài)職能要向行政組織結(jié)構(gòu)重建、理順多方參與治理、塑造政府生態(tài)形象三方面努力轉(zhuǎn)變，以破解新常態(tài)背景下政府生態(tài)職能所面臨的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：新常態(tài)；政府生態(tài)職能；政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)變

中共十八大報(bào)告提出經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總布局，對生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新思想、新論斷和新要求。保護(hù)生態(tài)環(huán)境就成為政府著重要干的事，政府生態(tài)職能就被提升到了重要的高度。

中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度從2012年開始放緩，由此中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一種被人們稱之的新常態(tài)。新常態(tài)下的中國，環(huán)境保護(hù)既處于任務(wù)繁重、壓力空前的艱難時(shí)期，又處于有所作為、解決新老問題的關(guān)鍵時(shí)期，一系列有關(guān)生態(tài)環(huán)境污染的問題呈現(xiàn)常態(tài)化爆發(fā)，這些常態(tài)化的問題帶來的挑戰(zhàn)不容忽視，也對政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)變提出了新的要求。為了適應(yīng)新常態(tài)，政府的生態(tài)職能應(yīng)根據(jù)新常態(tài)下內(nèi)外部環(huán)境面臨的新挑戰(zhàn)而發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化，建立新的規(guī)范和行為準(zhǔn)則，以更好的完成生態(tài)文明建設(shè)的總布局。

一、新常態(tài)的發(fā)展和理論內(nèi)涵概括

習(xí)近平總書記于2014年5月在河南考察時(shí)首次提出“新常態(tài)”一詞，原本是指我國經(jīng)濟(jì)增速放緩、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級為特征的新常態(tài)。如下圖一所示，我國經(jīng)過30多年的改革開放后，GDP增長速度迅速，2014年我國的GDP總量已經(jīng)突破60萬億元，GDP總量穩(wěn)居世界第二位，從2012年開始，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯放緩，告別了10%左右的高速增長，進(jìn)入了中高速增長階段，由此我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了人們所說的新常態(tài)。

圖一(數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站）

如今，新常態(tài)已經(jīng)受到國內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注，在中國知網(wǎng)中輸入主題為“新常態(tài)”的檢索詞，可以發(fā)現(xiàn)相應(yīng)的文章由2014年的5629篇到2015年（截止9月5日）的25403篇，呈現(xiàn)大幅度增加的趨勢，而對于新常態(tài)的研究也突破了單純的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，拓展到政治、文化、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域。隨著社會(huì)不斷發(fā)展，關(guān)于“新常態(tài)”的理論研究將漸漸深入到各領(lǐng)域、各行業(yè)，跨學(xué)科、多角度的研究也會(huì)增加，更加的有利于全面把握新常態(tài)的實(shí)質(zhì)，揭示其內(nèi)在的規(guī)律，從而提升政府應(yīng)對問題的政策科學(xué)化水平。

對于新常態(tài)的內(nèi)涵解讀，不同學(xué)者從不同的角度會(huì)得出不同的結(jié)論。竺乾威指出“中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度從2012年開始放緩，由此中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一種被人們稱之的新常態(tài)。能否進(jìn)入一個(gè)人們所期望的高效率、低成本、可持續(xù)的中高速增長階段，也就是所說的新常態(tài)，是需要付出努力的”[1]王小廣認(rèn)為，“新常態(tài)是我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段的必然反映，但并不是已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的狀態(tài)，而是一種新的發(fā)展目標(biāo)?！盵2]王一鳴總結(jié)出“新常態(tài)就是從高速增長向高效增長階段躍升的過程，是中國經(jīng)濟(jì)由大變強(qiáng)的必經(jīng)歷程。”[3]張?jiān)偕?、白彬在“系統(tǒng)分析新常態(tài)這一概念的演化路徑的基礎(chǔ)之上探索性的從準(zhǔn)范式的角度解讀新常態(tài)的理論概念，并將其推衍到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，”[4]趙建軍認(rèn)為，就生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域看，“新常態(tài)”可以概括為以下幾點(diǎn)：生態(tài)平等的新價(jià)值觀，“五位一體”組成部分的新戰(zhàn)略觀，“綠水青山就是金山銀山”的新資源觀，“保護(hù)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力”的新經(jīng)濟(jì)觀。[5]

新常態(tài)的“新”，意味著與以往的狀態(tài)不相同，新常態(tài)的“?！?，意味著在某個(gè)特定的階段相對穩(wěn)定。概括來說，新常態(tài)就是當(dāng)前我國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、環(huán)境等各方面存在的問題在接下來的一段時(shí)期內(nèi)都會(huì)保持目前的狀態(tài)，呈現(xiàn)穩(wěn)定的形態(tài)，是區(qū)別于以往只注重快速發(fā)展而忽視存在問題的舊常態(tài)，也是對舊常態(tài)留下的問題進(jìn)行糾正、化解。新常態(tài)是一種新境界，會(huì)朝著兩種狀態(tài)發(fā)展，一種是向好的新常態(tài)發(fā)展，這樣的發(fā)展會(huì)使我們的經(jīng)濟(jì)增長速度順利換擋，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，生態(tài)環(huán)境修復(fù)不斷完善。還有一種是向壞的新常態(tài)發(fā)展，這樣的發(fā)展會(huì)使經(jīng)濟(jì)增長失速，同時(shí)結(jié)構(gòu)不是在優(yōu)化而是在惡化，錯(cuò)失生態(tài)環(huán)境修復(fù)時(shí)機(jī)，生態(tài)環(huán)境問題惡化，這是一種壞的新常態(tài)，這是不好的結(jié)果。好的新常態(tài)，不是一種自然、必然的狀態(tài)，它是一種可能最好的狀態(tài)，如果不去努力，不及時(shí)去解決政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等領(lǐng)域中出現(xiàn)的各種問題，好的新常態(tài)是得不到的。

二、新常態(tài)背景下政府面臨生態(tài)環(huán)境保護(hù)的挑戰(zhàn)

（一）政府面對跨區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問題頻發(fā)的任務(wù)艱巨

就國內(nèi)而言，跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題是指跨越行政區(qū)域的環(huán)境污染。在多年的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的影響下，跨區(qū)域性的環(huán)境污染問題將會(huì)越來越常見，呈現(xiàn)高發(fā)的常態(tài)化挑戰(zhàn)。比如，國內(nèi)霧霾天氣幾乎常態(tài)化，根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《2013年中國環(huán)境公報(bào)》顯示：2013年全國平均霾日數(shù)為35.9天，比2012年增加了18.3天，為1961年以來最多，中東部地區(qū)霧和霾天氣多發(fā)，華北中南部至江南北部的大部分地區(qū)霧和霾日數(shù)范圍為50-100天，部分地區(qū)超過100天。再如酸雨，城市酸雨情況是空氣污染的間接反映，根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《2014年中國環(huán)境公報(bào)》顯示：2014年的酸雨頻率在470個(gè)監(jiān)測降水的城市（區(qū)、縣）中，酸雨頻率均值為17.4%，出現(xiàn)酸雨的城市比例為44.3%，酸雨頻率在25%以上的城市比例為26.6%，酸雨頻率在75%以上的城市比例為9.1%。同時(shí)根據(jù)環(huán)保部的數(shù)據(jù)顯示，2014年，酸雨污染主要分布在長江以南-青藏高原以東地區(qū)，主要包括浙江、江西、福建、湖南、重慶的大部分地區(qū)，以及長三角、珠三角地區(qū)。可見，新常態(tài)下跨區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問題呈常態(tài)化，政府面臨的任務(wù)艱巨。

（二）政府面臨公眾環(huán)保關(guān)注度增高、容忍度降低的壓力巨大

我們對公眾進(jìn)行了一次有關(guān)生態(tài)環(huán)境關(guān)注度和容忍度的調(diào)查，本次調(diào)查采用問卷的形式，共發(fā)放問卷1500份，回收問卷1398份，其中有效問卷1380份，問卷回收率為93.2%，問卷的調(diào)查結(jié)果如下圖二所示：有59%的公眾對新聞報(bào)道中涉及的生態(tài)環(huán)境問題表示經(jīng)常觀看，62%的公眾對發(fā)生在周圍的生態(tài)環(huán)境污染問題高度關(guān)注，45%的公眾對生態(tài)文明建設(shè)表示了解，這三項(xiàng)的高比例情況可以說明公眾對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注度增高。61.2%的公眾覺得現(xiàn)在的環(huán)境污染更嚴(yán)重，64.8%的公眾選擇對政府的環(huán)保工作不滿意，更有74%的公眾對目前的環(huán)境問題不能接受，這三項(xiàng)的高比例恰好可以說明公眾對目前的生態(tài)環(huán)境的容忍度已經(jīng)降低，對政府環(huán)保工作的滿意度降低。

因此，在新常態(tài)下，政府面臨公眾對環(huán)保問題的關(guān)注度將會(huì)持續(xù)的增高，對政府環(huán)保工作的容忍度也會(huì)持續(xù)的降低，政府的環(huán)保工作壓力巨大。

公眾對生態(tài)環(huán)境問題關(guān)注度和容忍度問卷調(diào)查結(jié)果

圖二：公眾對生態(tài)環(huán)境問題關(guān)注度和容忍度問卷調(diào)查結(jié)果（數(shù)據(jù)來源問卷整理）

（三）政府在解決生態(tài)環(huán)境問題上陷入塔西佗陷阱的風(fēng)險(xiǎn)增大

塔西佗陷阱，通俗地講就是指當(dāng)政府部門失去公信力時(shí)，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會(huì)被認(rèn)為是說假話、做壞事。在新常態(tài)下，隨著民眾環(huán)保意識的加強(qiáng)，以及網(wǎng)絡(luò)等新媒體的興起，有些公眾開始以相對浮躁甚至不無激烈的方式來表達(dá)對生態(tài)環(huán)境污染的不滿。比如，現(xiàn)在反映空氣質(zhì)量的PM2.5指數(shù)，政府環(huán)保部門每一次發(fā)布這些數(shù)據(jù)原本是對公眾負(fù)責(zé)任的體現(xiàn)，但是有些地方政府發(fā)布的數(shù)據(jù)和信息有很大的水分，這樣的惡性循環(huán)會(huì)必然導(dǎo)致政府公信力丟失。在2015年4月份召開的全國環(huán)境監(jiān)測工作現(xiàn)場會(huì)，環(huán)境保護(hù)部副部長吳曉青稱：“有些地方政府為了減輕考核壓力，行政管理部門指使監(jiān)測站編造、篡改監(jiān)測數(shù)據(jù)，這種行為嚴(yán)重?fù)p害了政府和環(huán)保部門的公信力，對監(jiān)測系統(tǒng)也造成了非常大的傷害。”

政府忽視生態(tài)環(huán)境作出的決策常常不為公眾接受，以致遭遇強(qiáng)烈反彈，“你說我不信”、“越說越不信”這個(gè)形勢已經(jīng)發(fā)生了。如2014年曝光的福建衡東縣大浦鎮(zhèn)300名兒童血鉛超標(biāo)，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門堅(jiān)持說有關(guān)企業(yè)排放達(dá)標(biāo)，兒童血鉛超標(biāo)是“咬鉛筆”造成的，罔顧鉛筆芯有石墨無鉛粉、許多兒童尚未讀書、使用鉛筆等事實(shí)。此外，以微博為主的這種社會(huì)媒體的興起，很多生態(tài)環(huán)境問題投訴舉報(bào)以微博爆料的形式出現(xiàn)，一方面環(huán)保部門收到了，與此同時(shí)，公眾包括媒體都收到了這樣一些舉報(bào)，在網(wǎng)上形成了熱議。在這種情況下，公眾對這種回應(yīng)的需要十分迫切，并不是說，公眾的習(xí)慣性誤解就一定是對的，但政府相關(guān)方面至少需要付出一點(diǎn)特別的精力，來慢慢消弭這樣的誤解與隔閡，否則在新常態(tài)下那些舊常態(tài)遺留的存量問題集中爆發(fā)會(huì)讓政府陷入塔西佗陷阱的風(fēng)險(xiǎn)大大增加。

三、新常態(tài)背景下政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)變方向

（一）從“一己管”到注重整合，形成協(xié)同治理的行政組織結(jié)構(gòu)

以前當(dāng)跨地域的環(huán)境問題發(fā)生的時(shí)候，由于沒有跨區(qū)域的執(zhí)法權(quán)，地方政府一般只在自己的行政管理范圍了履行職責(zé)，這樣的環(huán)境治理只能是“一己管”。同時(shí)，環(huán)保工作涉及的部門很多，許多職能出現(xiàn)交叉重疊，水里和陸地的不是一個(gè)部門管，一氧化碳和二氧化碳不是一個(gè)部門管，在面對跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境問題的時(shí)候會(huì)更加的顯得束手無策。

在新常態(tài)下，面對跨區(qū)域性的環(huán)境問題頻發(fā)，政府的生態(tài)職能需要整合，涉及環(huán)境保護(hù)部門的職能需要整合，應(yīng)該將涉及到環(huán)境保護(hù)的部門職能理順，成立一個(gè)統(tǒng)一管理國家生態(tài)資源和負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、修復(fù)、改善的綜合部門。比如，將環(huán)境保護(hù)部門的生態(tài)保護(hù)職能和自然資源監(jiān)管部門有關(guān)生態(tài)保護(hù)職能進(jìn)行整合，交由負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)和污染防治監(jiān)管部門行使，將污染防治和核安全監(jiān)管職能交由負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)和污染防治監(jiān)管部門行使，形成統(tǒng)一有效的生態(tài)管理機(jī)制和管理體系。橫向整合為一個(gè)管理部門后，縱向垂直由中央、省級領(lǐng)導(dǎo)考核地方這個(gè)統(tǒng)一的管理部門，凡屬生態(tài)環(huán)境問題均由這個(gè)統(tǒng)一的管理部門負(fù)責(zé)檢查、監(jiān)督、執(zhí)法，對工作不到位的實(shí)行問責(zé)，形成精簡、高效、運(yùn)行靈活的行政管理體制。

此外，地方政府都需要成立一個(gè)生態(tài)環(huán)境應(yīng)急小組，制定應(yīng)急方案，當(dāng)發(fā)生跨區(qū)域的環(huán)境污染問題協(xié)調(diào)其他地方政府的環(huán)境應(yīng)急小組，加強(qiáng)合作，跨區(qū)域聯(lián)合防治，杜絕互相推諉、轉(zhuǎn)移污染，建立信息交流通報(bào)制度，實(shí)現(xiàn)交界區(qū)域污染源信息共享，形成一榮俱榮、一損俱損的的局面，打破“一己管”、打破行政壁壘，進(jìn)行有效的跨界共治，整合生態(tài)環(huán)境保護(hù)力量，提高生態(tài)環(huán)境保護(hù)效能。這是新常態(tài)下我國政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)變的必要前提。

（二）從“一手抓”到注重放權(quán)，理順多方參與環(huán)保

在新常態(tài)下，公眾對生態(tài)環(huán)境的滿意度將會(huì)越來越不滿意，政府面對這樣的壓力，履行生態(tài)服務(wù)的時(shí)候就要轉(zhuǎn)變職能，從只靠政府自己“一手抓”生態(tài)環(huán)境的治理模式轉(zhuǎn)變到鼓勵(lì)市場、公眾等第三方參與環(huán)境治理，理順政府與市場的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境是一種公共產(chǎn)品，公眾對政府的公共服務(wù)滿意度往往與政府提供公共產(chǎn)品的效果結(jié)合。

比如，安徽省在工業(yè)園區(qū)污水處理、城鎮(zhèn)垃圾收運(yùn)利用等污染治理領(lǐng)域，正鼓勵(lì)引入專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司，相對原有的“誰污染、誰治理”政府主導(dǎo)、企業(yè)自覺的傳統(tǒng)治污模式，第三方治理引入市場機(jī)制，推行治污集約化、產(chǎn)權(quán)多元化、運(yùn)行市場化，地下是污水處理廠，地上是市民休閑廣場，該項(xiàng)目的建設(shè)模式是——PPP（政府與市場資本合作模式），通過“固定土地轉(zhuǎn)讓價(jià)款”競爭“污水處理服務(wù)費(fèi)”的方式選擇社會(huì)投資人，“這種模式能減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，也降低社會(huì)主體投資風(fēng)險(xiǎn)，在多方共同努力下實(shí)現(xiàn)高效環(huán)境治理?！盵6]

同時(shí)，如果公眾對發(fā)生在周邊的生態(tài)環(huán)境污染問題隨手拍下照片上傳到網(wǎng)絡(luò)，或者轉(zhuǎn)給政府相關(guān)部門，這大大便于政府履行生態(tài)職能，公眾對環(huán)境污染問題的投訴或者舉報(bào)也會(huì)成為了政府查處破壞生態(tài)環(huán)境行為的主渠道。公眾參與生態(tài)環(huán)境治理也是對政府生態(tài)職能的監(jiān)督，也讓公眾獲得更多的關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的話語權(quán)，加深政府與公眾之間的感情，從而利于公眾理解政府、提升對政府生態(tài)環(huán)境治理效果的容忍度。

（三）從“一言堂”到注重公開，塑造政府生態(tài)形象

目前一些政府部門形象之所以問題重重，公信力之所以不盡如人意，原因當(dāng)然是多方面的，癥結(jié)之一就在于信息不對稱，政府往往是“一言堂”，權(quán)力運(yùn)行和政策過程不透明，相關(guān)政府部門常常是“內(nèi)部決定一公開宣布一受到質(zhì)疑后再辯護(hù)”，甚至是暗箱操作。比如，一些地方受到錯(cuò)誤的政績觀影響，為招商引資忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)和公共利益，在項(xiàng)目上馬前，環(huán)評工作睜一只眼閉一只眼，甚至幫助企業(yè)“過關(guān)”，項(xiàng)目上馬后，面對明顯的環(huán)境問題推諉掩飾，導(dǎo)致群眾對環(huán)評手續(xù)、政府承諾缺乏信任。

政府如果要解決生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的信任缺失，走出塔西佗陷阱就一定要在履行生態(tài)職能的時(shí)候注意轉(zhuǎn)變政府工作方式，注重公開信息，塑造政府在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的良好形象。良好的政府生態(tài)形象是政府的無形資產(chǎn)，才能讓公眾有信任政府的心理基礎(chǔ)，才能提升政府的公信力。塑造良好的政府生態(tài)形象要求政府首先要樹立綠色發(fā)展觀；其次要注重公眾的知情權(quán)，公開的信息一定要真實(shí)，堅(jiān)決杜絕是故意編造的假信息的“假公開”，公開要達(dá)到應(yīng)有的公信度；最后要求政府要充分利用媒體和互聯(lián)網(wǎng)等資源傳播政府生態(tài)形象，取得社會(huì)公信力，撥開“霧霾”，重見陽光。

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責(zé)任編輯：張穎

中圖分類號：D630

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1672-3562（2016）01-0066-04

收稿日期：2015-11-02

作者簡介：劉和健，男，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院2013級研究生。廣東廣州，510000。