合村并居政策的性別分析——基于山東省德州市的考察分析

于光君

傳統(tǒng)的村莊是從事農業(yè)生產的農業(yè)人口聚居的空間形態(tài)，是農村基本的管理單位。隨著我國市場經濟的發(fā)展和城市化進程的加快，土地資源日益短缺，而傳統(tǒng)村莊的空間形態(tài)和空間布局卻造成土地資源的巨大浪費。因此，整合農村土地資源，以農村大社區(qū)取代傳統(tǒng)村莊成為社會發(fā)展的必然趨勢。作為政府行政推動下的合村并居是對傳統(tǒng)農村聚居形式的誘發(fā)性改革，是推進社會主義新農村建設的主要典范和重點模式。問題是，新農村社區(qū)建設是否體現了先進的性別文化，新農村社區(qū)的公共政策是否具有性別意識？本文以山東省德州市為例，從社會性別的視角對合村并居中的公共政策進行考察和分析。

一、德州市的合村并居

（一）合村并居的必要性

合村并居是以建設社會主義新農村，提高農民生活水平，擴大可耕種和可開發(fā)、流轉、出租、建設用地為目的，將幾個臨近自然村合并成一個新型社區(qū)的工程。推行合村并居，是改革落后農村結構和管理體制的重要選擇，對推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化有重要意義。

德州市是地處魯西北的農業(yè)大市，村莊數量多、規(guī)模小，土地資源浪費嚴重。全國共有建制村65萬個，僅山東省建制村就多達8萬個，比鄰近的河南省和江蘇省分別多出3.2萬個和6萬個。德州市農業(yè)人口占全省的6.4%，建制村數量卻達8319個，占全省10%，村均人口比全省少271人，500人以下的村4756個，占57%，最小的村僅29人。全市城鎮(zhèn)化率為38%，比山東省平均水平低10.3個百分點。全市人均居民點用地達257平方米，高出國家標準107平方米。全市“空心村”比例達80%，有的村莊房屋空置率高達50%。村級組織運轉成本高，基層負擔重，全市財政承擔的村級工資費用就近4000萬元?；A設施建設成本高，公共服務水平低，因村莊過于分散而導致低水平重復建設，國家的扶持資金分散到各村，收效甚微。村級管理水平低，帶領群眾增收致富難，村小人少，民主管理難。所以，有必要通過合村并居整合各種資源，降低管理成本，提高管理水平，以提高農民的生活水平。

（二）合村并居的實施及結果

德州市在充分考慮綜合因素的基礎上，結合城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、基本農田保護規(guī)劃等，以縣為單位，研究制定村莊合并布局規(guī)劃，按照先易后難、分步推進的工作思路，提出了全市村莊合并3年目標和實施方案。2008年上半年，德州在所屬每個縣、市、區(qū)各確定一兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點。2009年3月，出臺了《關于推進全市村莊合并社區(qū)建設的意見》，先選擇17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)500多個村進行試點，在總結經驗的基礎上全面推開。在尊重農民主體地位和合法權益的基礎上，堅持因地制宜，分類指導，考慮人文、地理等因素，探索出七種合并模式。

在不到兩年的時間里，德州市共減少建制村4980個，村莊合并率達60%，新建3339個社區(qū)性組織。通過村莊合并，德州“村均人口”由合并前的527人增加到1396人。社區(qū)人口規(guī)?；具_到了1500人左右，保證了文教衛(wèi)生、商貿流通等公共服務資源在農村社區(qū)的有效利用和長期運作。村莊合并后，干部職數逐漸減少，辦公費、招待費等支出大大減少，有效地降低了村級組織的運行成本。全市村莊合并、社區(qū)建設完成后，每年節(jié)約村級運行費用近2400萬元，可節(jié)約土地近100萬畝。

合村并居雖然轉移安置了部分勞動力，但現有就業(yè)水平仍然滿足不了群眾的需要。對于長期從事農業(yè)生產的農民來說，到新社區(qū)居住后，生活成本增加，耕種不方便，是現實而具體的問題。

二、合村并居的政策及其性別分析

合村并居并不是簡單地拆舊村建新村，而是一項關涉經濟、社會、政治、文化和生態(tài)環(huán)境建設的綜合性工程。合村并居的過程，也是一個政府通過制定新的公共政策對社會公共利益進行權威性再分配的過程。

（一）公共政策的內涵

公共政策是一個內涵非常豐富的概念，國內外學者對此有不同見解。國外學者代表性的觀點有：戴維·伊斯頓認為，公共政策是對全社會的價值作有權威的分配；伍德·威爾遜認為，公共政策是由有立法權的人制定，而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)；卡普蘭認為，公共政策是指擁有價值、目標與策略的宏大計劃；托馬斯·達伊則認為所有政府決定做的或決定不做的事情都是公共政策。我國有些學者認為，公共政策是黨和政府用來引導、規(guī)范有關個人行動、機構團體的指南或準則，其本質是政府對社會公共利益的權威性分配。綜上所述，公共政策是指在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中，依據特定時期的目標所制定的行為準則。公共政策的界定有廣義和狹義之分：狹義的政策指的是政府等決策部門對公眾利益和公眾行為的規(guī)制和分配的措施；廣義的政策指的是政府及立法機構制定的對公眾利益和公眾行為的規(guī)制和分配，包括法律在內。本文是從廣義上來使用公共政策這個概念的。

公共政策分析是對政府為解決各類公共問題所選擇的政策的產生原因、本質及實施效果進行的研究。[1]32對于公共政策的制定與實施過程，以及公共政策內容本身，政策分析都要進行事實分析、可行性分析、利益分析、價值分析和規(guī)范分析。但由于公共政策的制定不僅與價值取向、發(fā)展目標相關，還與性別的比例及有無性別視角相關[2]267，公共政策與性別利益之間具有密切聯系，它可以使某些利益群體獲益，也可以使另一些利益群體受損。然而，在現實生活中，性別利益往往淹沒在公眾利益之中，被排除在公共政策的視野之外。[2]267為了實現社會性別的公平，有必要從社會性別的視角來審視現行的公共政策，并對其進行性別分析?；谛詣e視角，可以將現行的公共政策歸結為五種模式：消極的差別對待政策、性別平等對待政策、積極差別對待政策、性別中性政策和社會性別意識政策。

（二）德州市合村并居的政策及其性別分析

為了保持穩(wěn)定性，減少由于利益格局調整而產生的震蕩，德州市制定了“五不變一不降低”政策，即合村后，原建制村的土地承包關系不變，各類承包、租賃合同及合理優(yōu)惠政策不變，村級資產、債權債務不變，自然村村名不變，村民的福利待遇不變，原退休干部的生活補貼標準不降低。有效破解了干部安置、債務處置、新村選址等難題。具體分三步實施：合村子——選班子——建社區(qū)。但是由于合村并居不僅僅是通過村莊合并減少村莊數量置換更多土地的過程，而且是一個建設與傳統(tǒng)村莊有質的區(qū)別的新的農村社區(qū)的過程，是一個資源整合、利益調整與重新分配的過程，因此，在執(zhí)行“五不變一不降低”政策的前提下，也會針對新問題和新情況制定新政策。

1.關于新社區(qū)班子建設的政策

推進村莊合并的過程，也是農村班子大調整的過程。德州市以村莊合并為契機，加強農村黨組織和農村政權建設，理順管理組織體制。為強化農村基層組織建設，充分發(fā)揚民主，讓廣大村民選出自己滿意的“當家人”。通過合村并居整合了黨建資源，拓寬了選人用人范圍，一批政治素質高、致富能力強、思想品德優(yōu)、工作作風好的優(yōu)秀人才被選進社區(qū)班子，多少年來上級要求解決、各地也在努力解決而一直沒有解決的三類支部問題，通過合村并居，一舉得到解決。

在合村并居過程中，嚴格按照村民委員會組織法和《山東省行政區(qū)劃管理辦法》等法律法規(guī)，把幾個村合并成一個農村社區(qū)，組建社區(qū)黨支部或黨總支，同時成立社區(qū)管委會作為過渡期臨時機構。村委會的選舉，實行委員、主任兩輪選舉，即自然村選舉產生社區(qū)委員，社區(qū)村民大會票決產生主任。選舉嚴把選舉登記關、候選人資格審查關和選舉大會組織關，唱票、計票全程公開。村民委員會一般由3—7人組成，各自然村至少有1人進入社區(qū)村民委員會。合村并居促使多套領導班子合并，從而減少了村干部職數，減輕了農民負擔。合村并居后，全市社區(qū)（村）干部由原來的30047人，減少到17955人，減少了40.2%，其中女干部減少幅度大于男干部。全市農村社區(qū)干部平均年齡45歲，比合并前下降4.6歲；高中以上文化程度的占57.5%，提高19.5%；社區(qū)委員會中有企業(yè)、有項目的“能人”占54%。

例如，德州市A社區(qū)由9個村莊合并而成，通過“兩推一選”，選舉出了社區(qū)支部書記和社區(qū)委員，9名干部全部交叉任職，“兩委”干部比選舉以前減少了21名。合并前30名干部中，10名女干部；合并后的9名干部中，女干部僅1人，還擔任不重要的職務。

新社區(qū)班子成員的遴選側重于致富能力和社會影響力，沒有考慮性別群體的利益。在新社區(qū)組織建設中，為了保證各自然村在新的社區(qū)委員會中能夠有自己的“代言人”，德州市作出了“各自然村至少有1人進入社區(qū)村民委員會”的規(guī)定，而沒有對女干部的人數作出明確規(guī)定。女干部在社區(qū)委員會中的人數顯然是參照現行法律法規(guī)的規(guī)定，而我國現行的法律法規(guī)對村民委員會中女干部的職數沒有作出明確的、具有可操作性的規(guī)定，更沒有作出女干部的職數不低于30%的硬性規(guī)定。新中國成立以后，我國政府制定并積極推行婦女參政的性別比例保障政策，規(guī)定在權力結構中女性的比例要占到20%左右。國務院頒布的《中國婦女發(fā)展綱要（1995—2000年）》《中國婦女發(fā)展綱要（2001—2010年）》中，要求村委會女性要占一定比例，鼓勵和推動婦女參與討論和決定基層公共事務?，F行的《中華人民共和國村民委員會組織法》也作出了相應規(guī)定：“村民委員會由主任、副主任和委員共三至七人組成……村民委員會中，婦女應當有適當名額”。2002年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳14號文件也進一步強調：“要保證婦女在村委會選舉中的合法權益，使女性在村民委員會成員中占有適當名額?！备鶕摵蠂挠嘘P研究，任何一個群體的代表在決策層達到30%以上的比例，才可能對公共政策產生實際影響力。我國現行法律法規(guī)所規(guī)定的女干部職數遠遠達不到這一比例，女性群體的要求和聲音難以在決策層表達出來，致使女性群體的合法利益整體上被忽略。

性別比例政策與民主選舉、公平競爭是否是相互矛盾的？主流的觀點質疑我國在計劃經濟時期建立的性別比例政策，認為按照公平競爭的原則就應當取消性別比例，因為公平競爭為婦女競爭提供了較為平等的機會。于是，在村委會組織法中始終沒有確立女性參與村委會的名額，未能確定一定的性別比例，出現了性別比例政策弱化以及執(zhí)行乏力的現象。由于當代中國農村社會仍然是一個性別分層的社會，“性別分層反映了男性統(tǒng)治——權力和聲望更多地給予了男性而非女性的社會現實”。[3]383在民主選舉過程中，每個村民都有其心目中的“應當”的標準，婦女當選村委會組成人員的可能性極小。這個看似民主的選舉過程，實際上沒有實現男女平等。民主不僅僅是男女公民擁有選舉權與被選舉權共同參加選舉的過程，還是男女公民共同參與制定政策和法律、共享權利、共享利益的過程，民主平等地反映男女公民兩部分人口的利益和權利。當女性缺乏一定數量時，女性群體的利益就得不到表達，這時，國家應當采取一定措施，以國家干預的方式使公開競爭與性別比例結合起來，保障一定數量的女性參與到村委會中，保證婦女的參政權利。

2.房屋置換政策

我國憲法、土地管理法、物權法等法律法規(guī)明確規(guī)定，土地的歸屬有國家所有和農村集體所有兩種形態(tài)，而對農地產權主體的界定是模糊的。村民小組、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級都可能是土地所有者主體，又都不是明確的主體。[4]38-40對于宅基地，農民雖然不享有所有權，但依法享有使用權。20世紀90年代后，政府土地管理部門給農民宅基地發(fā)放了“農村集體建設土地使用證”，進一步確認了農民的宅基地使用權。事實上，農民的宅基地除了不能進入市場公開買賣，實質上形同私有，農民從心理上也有這種認同。因此，政府要保護農民的利益，合理分配因宅基地置換而產生的利益，真正使合村并居達到利國利民的目的，不至于扭曲變味，成為剝奪農民的手段。除此之外，最直接的問題是房屋置換問題。在德州市，各地根據不同情況，采取政府補貼、“一換一”等不同辦法讓村民用舊房換新房。

下面，我們具體考察一個新建社區(qū)的房屋置換政策。

新社區(qū)是以C村為基礎，附近其他7個村子合并過來建成的。根據縣里制定的有關搬遷的規(guī)定，C村村民不分現有住房的好壞和大小，只要交納5.8萬元，就可以用現有住房換到新建社區(qū)200多平方米的二層別墅。其他搬遷過來的村民也可以根據自己的經濟實力選擇住宅，比如，交4萬元可以選擇120平方米的，交2萬元可以選擇80平方米的。建設一座別墅需要資金11.8萬元，其中按照縣有關補貼政策，每個搬遷戶得補償金5萬元，同時，置換出的復耕土地約有1萬元左右的收益，加起來約6萬元，剩余的只需每個農戶交5.8萬元即可。農民用宅基地的使用權置換樓房的居住權，新樓房沒有宅基地證，也沒有房產證。

新建社區(qū)的房屋置換是以家庭為單位進行的，一套舊平房換一套新樓房，這種做法直接、簡單、明了，減少了不必要的麻煩，從表面看來是公平的，但以家庭為單位進行房屋置換容易導致女性權利的遺失。另外，適齡未婚的男女青年由于未組建家庭，往往被剝奪了福利分配的權利。

在中國，家庭一直被視為社會的細胞，家庭是一個情感、血緣和利益的整體，而忽視每個家庭成員個人的權利和責任。時至今日，家庭依然延續(xù)著父權制的傳統(tǒng)，家庭男女成員的權利和責任是不對等的。男性在繼承家庭財產等方面享有天然的權利，而女性的權利——選擇結婚居住地、要求孩子隨母姓、繼承父母的家庭財產等——被視為非分之想，合法而不合俗。當以家庭為單位進行“一對一”房屋置換的時候，女性就會喪失自己應有的權利。以家庭作為一個置換單位暗含著性別陷阱，政策決策者未采取防范措施來矯正以家庭為單位“一對一”置換導致的性別問題，沒有解決女性不再無意識地被剝奪的問題。合村并居并不是簡單地拆舊建新，而應當是一個實現農民社會向市民社會轉型、促使男女更加平等享有各種權利的過程。

3.福利政策

在德州市的D社區(qū)，對社區(qū)居民開始享受各種福利的年齡作出了規(guī)定：社區(qū)居民，女性55歲、男性60歲以上，每月可在社區(qū)領取260元養(yǎng)老金；此年齡段以下的居民，女40，男45，社區(qū)都給辦理養(yǎng)老保險；合作醫(yī)療由個人負擔的股份額也由社區(qū)統(tǒng)一支付，每人每年分500斤小麥、200斤玉米，此外逢年過節(jié)還發(fā)油、蛋、肉等福利。

社區(qū)男女居民開始享受福利的年齡是有差異的，很明顯這種差異是受國家規(guī)定的男女職工不同齡退休政策的影響，年齡差異的程度及開始可以領取養(yǎng)老金的年齡與國家規(guī)定的退休年齡是一致的。出于對男女生理差異的片面理解和男性中心文化對女性作為“弱者”的認識，20世紀50年代，我國勞動保險條例就從“保護婦女”的角度出發(fā)，規(guī)定男干部、男職工一律60歲離、退休，女干部55歲、女工人50歲可以享受離、退休待遇。由于新中國成立初期多數人從事的工作是以體力型勞動為主，女性就業(yè)也多分布于體力型工作崗位，并且女性又承擔著繁重的撫育子女的任務，所以實行差別退休制度是有一定的歷史合理性的。1957年國務院頒布的《關于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》中明確規(guī)定：“男工人、職員年滿60歲，連續(xù)工齡滿5年，一般工齡滿20年的；女工人年滿50歲、女職員年滿55歲，連續(xù)工齡滿5年，一般工齡滿15年的應該退休”。20世紀80年代，女干部們首先提出男女平等離、退休的問題。婦聯組織在進行可行性研究的基礎上，向國家人事部提出了“有高級職稱的女性實行60歲退休的建議”，這個建議促成了人事部1990年5號文件的出臺。該文件規(guī)定，女高級知識分子可以享受與男子平等離、退休的待遇；國家處級以上干部，也可以享受這一權利與待遇。不久之后的公務員暫行條例作為改革措施，又規(guī)定了女公務員的退休年齡為55歲，男公務員為60歲。對于男女離、退休年齡的差別對待規(guī)定，不同時代、不同職業(yè)與階層的女性的看法是不盡相同的。一般來說，勞動女性不太排斥這一政策，甚至要求提前退休；而知識女性更希望延長工作時間，調整和改變現行的政策。從表面上看，女性比男性早5—10年退休的規(guī)定，對女性似乎是有利的，但按工作年限決定的退休金，又使女性進入老年期時，其享受社會保障要低于男性。[2]196-197從世界發(fā)展的趨勢來看，多數國家制定退休政策時，越來越考慮有利于性別平等，男女同齡退休是多數國家的政策選擇。

D社區(qū)制定的這項政策僅僅是受國家規(guī)定的退休年齡的影響，而缺乏實際客觀的科學依據，決策者的意圖旨在保護女性居民的利益，在客觀上卻損害了男性居民的利益，政策的天平明顯地向女性居民傾斜，沒有體現出男女平等，但社區(qū)居民卻從心理上認同這種符合傳統(tǒng)與習俗的政策。

從社會性別意識的角度審視這項政策，這項政策屬于積極差別對待政策。然而，并不是所有的積極差別對待政策都可以平等地保護男女兩性的利益。這些積極行動方案，根據它們的內容、特點和效果，可以劃分為三種不同性質的政策，即“過度保護”政策、“保護不當”政策和“恰當保護”政策。過度保護性政策將女性視為能力差和易受傷害的對象，決策部門與女性的關系是強者保護弱者的關系，同時，將男性視為比女性強的“強者”而予以“忽視”。社區(qū)居民不同于國家公職人員，社區(qū)居民沒有工資待遇，而國家公職人員有工資待遇，如果說不同齡退休的政策損害了女性的利益的話，那么，D社區(qū)的這項差別對待的福利政策卻損害了男性居民的利益。

三、結論

從長遠看，中國的大部分村莊必須改造，農民的居住條件也有必要進行改善，否則，中國的城鄉(xiāng)二元結構就難以消除。合村并居追求的不是“村+村”的簡單加法，而是促進生產力發(fā)展的乘法。地方政府應通過制定新的公共政策，對合村并居產生的利益進行合理分配，兼顧國家、集體、農民個人的利益，兼顧眼前利益與長遠利益，實現可持續(xù)發(fā)展；同時，在制定新的公共政策的過程中，也要有自覺的性別意識，考慮性別利益。

通過對德州市合村并居中公共政策的考察，可以看出決策者在制定公共政策的時候，通常會考慮到它所導致的政治的、經濟的、社會的后果，還會考慮到對于環(huán)境的影響、社會的穩(wěn)定、生態(tài)的平衡，卻一般不會考慮政策對性別產生什么影響，怎樣消除對于某一性別的不利影響，出現了普遍性的性別盲點，性別的公共利益從公眾利益中悄然消失了。就是說，公眾利益中不再包括性別整體利益，因此，在公共決策的目標群體中導致了性別群體利益的缺位。政策制定者看不到性別利益群體，這一群體特有的超越階層的社會問題就難以形成政策問題，通過政策予以積極的關注和干預。[2]272

[1]吳肇基.公共政策分析[M].北京:中國戲劇出版社，2001.

[2]李惠英.社會性別與公共政策[M].北京:當代中國出版社，2002.

[3]戴維·波普諾.社會學[M].李強譯.北京:中國人民大學出版社，1999.

[4]余艷琴，查俊華.產權殘缺與委托代理失效——聯產承包責任制下農地制度困境的分析[J].求索，2004，（1）.