社保投入的新界限

朱靜

財(cái)政部長樓繼偉在最近引起熱議的《建立更加公平更可持續(xù)的社會(huì)保障制度》一文中，提出中國社會(huì)保障制度體系日趨健全，體制改革深入推進(jìn)，保障人群持續(xù)增加，保障水平也明顯提高。但必須看到，“目前社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行還存在一些深層次的矛盾和問題，風(fēng)險(xiǎn)隱患不容忽視”。還提出要“立足基本國情，以?；緸閮?yōu)選目標(biāo)，防止高福利傾向”。

中國作為一個(gè)發(fā)展中國家和世界上人口最多的國家，建立覆蓋全民的社會(huì)保障體系的目標(biāo)任務(wù)十分艱巨。盡管如此，經(jīng)過長期的社保改革與發(fā)展，特別是“十二五”時(shí)期在社保領(lǐng)域深化改革與超常發(fā)展，我國已經(jīng)建立了比較健全和非常龐大的社會(huì)保障體系，基本上涵蓋了國際勞工組織的一些公約所涉及的各類社會(huì)保障項(xiàng)目。目前，我國已經(jīng)形成以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)人身保險(xiǎn)為補(bǔ)充，并且包括社會(huì)優(yōu)撫、軍人保險(xiǎn)、住房保障等在內(nèi)的社會(huì)保障制度體系。

不過，目前我國社會(huì)保障制度運(yùn)行質(zhì)量并不高，在多年來追求外延式的大規(guī)模擴(kuò)張過程中，在某些方面一定程度上未遵循社會(huì)保障發(fā)展的客觀規(guī)律，出現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展、超能力保障的現(xiàn)象，不利于社會(huì)保障公平可持續(xù)發(fā)展。

缺口在變大

社保不僅是一項(xiàng)支出，它還和收入有著密切的聯(lián)系。社會(huì)是按照工資總額來征收的，這證明有稅收的特征，它還可以叫做社會(huì)保險(xiǎn)稅、社會(huì)保障稅、工薪稅。這些表述都是在說明一件事，以強(qiáng)制征收的形式完成一種繳納，這是稅的特征。社保是唯一一個(gè)從支到收都具有和政府相關(guān)的特質(zhì)。為什么社保通過社保稅的形式和收入聯(lián)系在一起，但是全稱是社保費(fèi)，這中間的關(guān)鍵在哪里？

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共財(cái)政研究院副院長于洪告訴記者，在較次廣泛的意義上，社會(huì)保障制度是國家以再分配為手段而達(dá)到社會(huì)安定目標(biāo)的一種正式的制度安排，其主要內(nèi)容包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)及社會(huì)福利制度，又被稱為現(xiàn)代社會(huì)保障制度。這里的第一個(gè)關(guān)鍵詞就是再分配，從這個(gè)詞能解讀出很重要的信息。社保是面臨由市場分配形成的格局，社保發(fā)揮功能的時(shí)候，一定要等到市場的初次分配完成之后，而不是對市場的初次分配進(jìn)行任何干擾，這隱含一個(gè)非常重要的選擇，市場和政府的關(guān)系。什么時(shí)候應(yīng)該市場出現(xiàn)，什么時(shí)候應(yīng)該政府出現(xiàn)。在社保體系中，有些事情是政府該做，而有些事情不是政府職能的發(fā)揮。政府不是什么都要管，比如說要保障最低工資，這道線在國際上也有爭議，不是所有的政府贊同有最低工資。所以，再分配這個(gè)詞是理解社保體系的非常重要的開始，也是稱為費(fèi)的關(guān)鍵所在。

社會(huì)保障分為三塊內(nèi)容，其中的社會(huì)保險(xiǎn)，簡稱五險(xiǎn)一金：養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷醫(yī)療保險(xiǎn)，以及住房公積金。另外還包括社會(huì)救助、社會(huì)福利。所以廣義的社會(huì)保障制度里面，寫的是“社會(huì)”而不是國家，這就規(guī)定了實(shí)施社會(huì)保障不僅是政府的事情，更重要的部分是要由社會(huì)來完成的。并且從定義上看，社會(huì)保險(xiǎn)是保障人們最基礎(chǔ)的生活，政府不可能無限制的投入。社保能否全覆蓋，人們往往在意政府要給多少錢，而不去想要如何調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。如果對社保的投入超出政府的承受范圍，那么財(cái)政遲早會(huì)崩潰，進(jìn)而社會(huì)也會(huì)紊亂。就如同有人要求研究學(xué)問要用所謂的問題導(dǎo)向，但是太極端就會(huì)走向歧途。

財(cái)政投入能力

目前社會(huì)保障制度已推行到全世界的160多個(gè)國家和地區(qū)。建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的中國社會(huì)保障體系，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，是社會(huì)穩(wěn)定和國家長治久安的重要保證。

財(cái)政社會(huì)保障支出主要是指社保支出中政府所承擔(dān)的部分。根據(jù)這一口徑，2014年財(cái)政社會(huì)保障支出和就業(yè)支出為15968.85億元，占當(dāng)年全國一般公共預(yù)算支出151785.56億元的10.52%，占當(dāng)年GDP的2.51%。從國際上看，在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的公共財(cái)政體系中，社會(huì)保障及福利方面的公共消費(fèi)或者說收入支持方面的支出是政府最主要的支出項(xiàng)目，占財(cái)政支出的比重一般高達(dá)30%-50%，占GDP的比重也大都在10%-30%之間。人均GDP超過1000美元的國家，社保支出占GDP的比重基本超過10%。而2014年我國人均GDP已經(jīng)達(dá)到7477美元，2015年估計(jì)人均GDP會(huì)達(dá)到8000美元以上。所以，與國際上大部分其他國家比較，中國目前社會(huì)保障支出的水平仍然是偏低的。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院教授曾康華認(rèn)為，形成這種狀況最基本的原因還是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限。在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，社會(huì)保障支出水平較高，而在一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，社會(huì)保障支出水平較低。1992年，我國確立了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)過這么多年的發(fā)展，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，尤其是經(jīng)濟(jì)獲得了巨大的發(fā)展，伴隨而來的人口流動(dòng)也是巨大的，但由于戶籍制度的限制，社會(huì)保障制度的推行，還只能按照戶籍管轄地來推行，這就形成各地差距很大的社會(huì)保障支出水平。在我們這么大一個(gè)國家，要建立統(tǒng)一的社會(huì)保障支出標(biāo)準(zhǔn)，一時(shí)間還難以做到，只能是各地根據(jù)自身的財(cái)力來安排社會(huì)保障支出標(biāo)準(zhǔn)，這就造成了各地社會(huì)保障支出水平差距這么大?，F(xiàn)在我們國家有好多人不在戶籍所在地生活，而是在工作地或打工地生活，這些人享受不到當(dāng)?shù)氐拇?，造成社?huì)保障待遇的不公平。還有，現(xiàn)在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，政府的財(cái)力也進(jìn)入了一個(gè)平穩(wěn)的增長過程，不會(huì)像前些年那樣高速增長，這就決定了我國社會(huì)保障支出水平只能只隨著經(jīng)濟(jì)增長而適度增長。

由于社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃的收支缺口往往要由政府一般財(cái)政預(yù)算收入來兜底。所以，我們國家地域廣闊，人口眾多，這就決定了只能沿著“全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)”的社會(huì)保障工作方針推進(jìn)我國的社會(huì)保障建設(shè)。“?；尽本褪遣荒芨恪案吒＠钡纳鐣?huì)保障制度，必須建設(shè)與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)社會(huì)保障制度。

財(cái)政該管的事情

現(xiàn)在人們最關(guān)心的就是養(yǎng)老問題，而它的最大問題就是各地養(yǎng)老金賬戶空賬問題。因此，財(cái)政被人們認(rèn)為應(yīng)該有義務(wù)去補(bǔ)這個(gè)“窟窿”。這個(gè)“窟窿”是怎么來的？就是源自1997年《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》出臺(tái)之后，人為的在社保上劃分出了三類人群：一類是老人；二類是中人；三類是新人。第一類是1997年之前工作并且退休，他們被稱為老人，有一點(diǎn)要明確，他們的養(yǎng)老金帳戶里面是沒錢的，但是國家要給他們支付養(yǎng)老金；第二是中人，1997年之前參加工作、退休在1997年之后的人，這部分人的帳戶會(huì)有一點(diǎn)積累，但是積累的不夠；唯一簡單的是新人，1997年之后工作并且在1997年之后退休，換句話說如果新人帳戶運(yùn)行得良好，應(yīng)該是有自己真正的賬戶，會(huì)形成有社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人相結(jié)合的模式。但問題是老人和中人的轉(zhuǎn)制成本要誰承擔(dān)？而財(cái)政并沒有能力一次性拿出來這么一大筆錢，把這個(gè)“窟窿”補(bǔ)上，這筆錢在今天還在不斷地投入。其實(shí)最重要的做法就是用新人的錢把這個(gè)“窟窿”補(bǔ)上，所以現(xiàn)在的個(gè)人賬戶變成了空賬，這是內(nèi)部財(cái)務(wù)運(yùn)行的道路。所以空賬的意思是轉(zhuǎn)制成本沒有完全消化的時(shí)候，又面臨新的增幅以至于收支不抵的情況，這就是老齡化危機(jī)和轉(zhuǎn)制成本消化的疊加。

曾康華認(rèn)為，財(cái)政有義務(wù)充當(dāng)“補(bǔ)窟窿”的角色?？v觀世界，只要是建立了現(xiàn)代社會(huì)保障制度的各國都是如此。但是問題是如何補(bǔ)“補(bǔ)窟窿”。如果補(bǔ)得不好，就會(huì)成為財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)。如果“補(bǔ)窟窿”成為財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)，政府的財(cái)力負(fù)擔(dān)不起，那這種社會(huì)保障制度是不可持續(xù)的。

那么如何去解決？于洪說：“財(cái)政補(bǔ)貼是被認(rèn)可的方法，財(cái)政應(yīng)該拿出來補(bǔ)貼，但財(cái)政不可能也沒有這個(gè)能力一次性補(bǔ)貼完。所以另外一種做法就是國有股的減持，但從數(shù)據(jù)看，國有股減持的規(guī)模目前依然非常有限，當(dāng)然有時(shí)候這個(gè)事情會(huì)對股市有影響，實(shí)際上判斷這種減持是否會(huì)不斷持續(xù)或加大，要從量這個(gè)絕對因素上去分析，而目前來看，它的規(guī)模很小，所以老齡化危機(jī)和轉(zhuǎn)制成本消化的疊加一定要拿錢來解決，這是最簡單的方法。所以在2010年國家對個(gè)人賬戶做過一個(gè)要求，要個(gè)人賬戶做實(shí)，這寫在很多重要的社保文件里，而且財(cái)政是真正拿出錢來做實(shí)的，但做實(shí)的過程很困難，財(cái)政支出的壓力很大，因此這個(gè)工作在2013年的時(shí)候基本停止了。”

實(shí)際上如果名義賬戶制運(yùn)行的好，對個(gè)人而言，沒有任何不利的影響，但畢竟沒有真金白銀放在那里，和做實(shí)相比會(huì)有很大的區(qū)別。如果能走向積累制，就不會(huì)受財(cái)政支出的影響，因?yàn)樽陨碓谘h(huán)，自身在積累，未來是由社保的體系自己運(yùn)行來支付的。如果是名義賬戶制，是和財(cái)政捆綁的，當(dāng)然這個(gè)對當(dāng)期財(cái)政危機(jī)有很大影響，就把政府的可持續(xù)性和社?？沙掷m(xù)性聯(lián)系在一起。

“其實(shí)我們國家要補(bǔ)的缺口是可以測算的，但是測算沒有標(biāo)準(zhǔn)答案，包括造成現(xiàn)在最危機(jī)的年限都有爭議。從30年到50年，這個(gè)收支比例差異非常大，而且受中國宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，在預(yù)測的時(shí)候，經(jīng)濟(jì)增速在未來十年內(nèi)的達(dá)到多少，然后會(huì)降低還是增速，對缺口的數(shù)字都有很大的影響。而且我個(gè)人覺得隱性債務(wù)的成本有可能靠時(shí)間化解，因?yàn)槔先嗽絹碓缴倭耍?997年前退休時(shí)候50歲，到現(xiàn)在70歲，等再過10年會(huì)越來越少。當(dāng)整個(gè)社會(huì)都成為新人的時(shí)候，老的成本就解決了，但是現(xiàn)在我國收支相抵也出現(xiàn)老齡化的傾向，所以這又成為另外的負(fù)擔(dān)?！庇诤檎f道。

該怎樣管

所謂的“高福利陷阱”中的“高福利”到底如何界定？于洪認(rèn)為，高福利的表述源自于歐債危機(jī)，表面上看歐洲這些國家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的導(dǎo)火索是債務(wù)，但實(shí)際上壓垮這些駱駝的最后一根草一定是剛性的福利支出。所以大家會(huì)發(fā)現(xiàn)，最先倒掉的是非常好的國家，而人們眼里的好國家就是用高福利來衡量的，比如說冰島、希臘，它們這些國家在社保水平里是排在最前面的，它們是世界上福利水平提供最高的國家。換句話說，這個(gè)危機(jī)如果沒有那么多剛性福利的支出，可能是可以度得過，但是福利很龐大，水平很高，而且又是剛性支出，只能增不能減，所以把這些國家壓垮了。那么防止“高福利”主要是希望中國不要走上歐洲這條老路，要政府去包攬?jiān)絹碓蕉嗟氖虑?。萬一包攬到財(cái)政不可持續(xù)的時(shí)候，會(huì)因?yàn)楦吒＠麊栴}讓我們國家陷入巨大的危機(jī)。類似福利的陷阱在社保里有很多種，失業(yè)陷阱、貧困陷阱，實(shí)際上是支付水平過高的時(shí)候有可能掉進(jìn)去，掉進(jìn)去后，對社會(huì)就會(huì)有很多不利的影響。

從目前所感受到的一些信號(hào)來看，我們國家未來最想做的事是劃清政府和市場的界限，換句話說，就是“補(bǔ)窟窿”的階段已經(jīng)結(jié)束了。所謂劃清界限，不僅要?jiǎng)澢逭褪袌龅慕缦?，而且還應(yīng)該進(jìn)一步地劃清中央政府和地方政府的界限。這種劃清界限的過程可能不再是增加財(cái)政投入，比如基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，地方差距很大，人群差距也很大，人們覺得不公平，這是由制度因素決定的。因?yàn)轲B(yǎng)老保險(xiǎn)是省級(jí)統(tǒng)籌，但是有的省的財(cái)力做不到。于洪說“要想社保、養(yǎng)老未來實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，財(cái)政要做的事是找到界限在哪里。全國統(tǒng)籌，那一定可以保證各地區(qū)的公平性，不過由于中央財(cái)力所限，所達(dá)到的水平不會(huì)高。把中央政府和地方政府的界限劃清，中央把統(tǒng)籌做好，然后剩下的事情交給地方政府，換句話說某個(gè)地方經(jīng)濟(jì)水平高，可以多統(tǒng)籌，地方水平低就可以少統(tǒng)籌。同樣的地方政府會(huì)做第二層切割，地方財(cái)力規(guī)劃能做多少，剩下的部分就交給市場。這樣，財(cái)政的功能就劃分清楚了。和以前承擔(dān)更多的職能不一樣，財(cái)政到這里就為止了，剩下的空間交給市場和社會(huì)了。