治霧霾，莫要等風(fēng)來(lái)

亓坤

2016年第一個(gè)工作日，北京市環(huán)保局如約發(fā)布2015年空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)。得益于世錦賽和閱兵藍(lán)，北京前十個(gè)月PM2.5濃度同比下降了21.8%。而最后兩個(gè)月，平均不到3天就一個(gè)重污染。其中污染最為嚴(yán)重的12月，近一個(gè)月發(fā)生4次重污染，兩次拉響紅色預(yù)警，重污染高達(dá)13天。

很多人都看過(guò)柴靜的《蒼穹之下》，劇中觸目驚心的畫面，驚醒了公眾的環(huán)保意識(shí)?，F(xiàn)在越來(lái)越多的人談?wù)撿F霾，關(guān)心霧霾。政府也意識(shí)到霧霾問(wèn)題的嚴(yán)重性，2015年12月7日下午，北京應(yīng)急辦首次發(fā)布空氣重污染紅色預(yù)警，全市從12月8日7時(shí)至10日12時(shí)啟動(dòng)最高預(yù)警等級(jí)。8日，全市500多萬(wàn)輛機(jī)動(dòng)車執(zhí)行單雙號(hào)限行，中小學(xué)及幼兒園停課，這座千萬(wàn)人口的超大城市進(jìn)入應(yīng)對(duì)空氣重污染的緊急狀態(tài)。

在北京歷史上，這是首次發(fā)布空氣污染預(yù)警。承認(rèn)現(xiàn)實(shí)是治理的第一步，下一步就要對(duì)癥下藥。到目前為止，環(huán)保部宣稱已找到9大城市霧霾“元兇”，完成了9個(gè)大氣污染防治源重點(diǎn)城市的解析工作。據(jù)悉，北京、杭州、廣州、深圳的首要污染來(lái)源是機(jī)動(dòng)車；石家莊、南京是燃煤；天津、上海、寧波分別是揚(yáng)塵、流動(dòng)源、工業(yè)生產(chǎn)。

當(dāng)然，霧霾也有許多積極意義?！八龠M(jìn)了中國(guó)社會(huì)的平等與團(tuán)結(jié)，所有人都在吸入；它加強(qiáng)了安全，衛(wèi)星很可能無(wú)法清晰偵查地貌。人口的老齡化，將成為中國(guó)將來(lái)發(fā)展的不可承受之重，霧霾可以讓老年人更加快速地離去，再還一個(gè)青年中國(guó)；霧霾的泛濫還可以拉動(dòng)治霾產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?！闭?qǐng)不要把以上論斷作為笑話，如果要作為笑話，也請(qǐng)當(dāng)作本年度最嚴(yán)肅的笑話。

控車

機(jī)動(dòng)車是北京第一大空氣污染源，PM2.5貢獻(xiàn)率達(dá)31.1%。

現(xiàn)在北京正值取暖季，燃煤污染排放增加的疊加作用，使空氣重污染易發(fā)、頻發(fā)，成為全年重污染天氣集中出現(xiàn)的“重災(zāi)區(qū)”。針對(duì)季節(jié)性污染特點(diǎn)，北京市采取了更加嚴(yán)格的區(qū)城減排措施。根據(jù)北京市環(huán)保部門對(duì)前兩次啟動(dòng)空氣重污染紅色預(yù)警的效果評(píng)估，機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)行駛措施對(duì)減排和削減濃度峰值的貢獻(xiàn)最大，使污染物濃度下降了約30%。因此有專家建議，供暖季北京機(jī)動(dòng)車可采用單雙號(hào)限行來(lái)減少PM2.5。2016年1月7日，北京市對(duì)供暖季采用單雙號(hào)限行措施進(jìn)行投票。但這一結(jié)論和舉措遭到更大范圍的質(zhì)疑。“機(jī)動(dòng)車有那么大的污染嗎？”據(jù)了解，一輛排放不達(dá)標(biāo)的大貨車，相當(dāng)于四五百輛京V標(biāo)準(zhǔn)小客車的排放量。即使一輛達(dá)標(biāo)的國(guó)Ⅳ柴油車，也相當(dāng)于90輛國(guó)Ⅳ小客車的排放。目前北京市夜間運(yùn)行的大貨車有2萬(wàn)到3萬(wàn)輛，即使進(jìn)京大貨車都達(dá)到國(guó)Ⅳ標(biāo)準(zhǔn)，也相當(dāng)于夜間北京路面上有二三百萬(wàn)輛小車在奔跑。也就是說(shuō)，重型柴油車排放污染，是影響北京大氣環(huán)境質(zhì)量的主要原因。特別是重型車主要為營(yíng)運(yùn)車輛，其活動(dòng)頻率及日行駛里程高，主要活動(dòng)在居民稠密區(qū)，對(duì)人體健康影響危害大。

從這一結(jié)論出發(fā)，應(yīng)加強(qiáng)控制重型柴油車的排放。中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心主任王燦發(fā)表示，改善車用油品質(zhì)量、強(qiáng)化在用車排放監(jiān)管體系、重點(diǎn)整治貨運(yùn)車輛的機(jī)動(dòng)車排放執(zhí)法、夜查大貨車以及淘汰黃標(biāo)車等，都是近幾年采取的治理機(jī)動(dòng)車排放措施。

北京市環(huán)保局曾給出一組數(shù)據(jù)，2014年3月，環(huán)保部對(duì)河北、天津等北京周邊地區(qū)市場(chǎng)上16家企業(yè)的國(guó)Ⅲ、國(guó)Ⅳ柴油車進(jìn)行檢查，68%的柴油車僅符合國(guó)Ⅱ或國(guó)Ⅰ標(biāo)準(zhǔn)。也就是說(shuō)，這68%的柴油車存在排放標(biāo)準(zhǔn)造假行為。另外，北京市環(huán)保局曾組織專家對(duì)135輛進(jìn)京重型柴油車進(jìn)行抽查，結(jié)果85%以上都是國(guó)Ⅱ標(biāo)準(zhǔn)以下的黃標(biāo)車。

重型柴油車治理難度有多大？重型柴油車大多為進(jìn)京送貨車輛，承擔(dān)著北京基本生產(chǎn)生活所需物資的運(yùn)輸。北京市雖已發(fā)布黃標(biāo)車禁行和其他車輛的有關(guān)限行通告，但在短期內(nèi)減少此類車輛數(shù)量的難度較大。

另外，淘汰老舊機(jī)動(dòng)車被視為降低機(jī)動(dòng)車排放的攻堅(jiān)戰(zhàn)。以北京為例，自2011年起，北京市財(cái)政撥專項(xiàng)補(bǔ)助，鼓勵(lì)市民淘汰使用6年以上、未達(dá)到國(guó)IV標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)動(dòng)車，并根據(jù)車輛排污量和使用年限，確定補(bǔ)貼額度，且補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，目標(biāo)就是為了讓北京的機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到與發(fā)達(dá)國(guó)家基本一致。為了完成淘汰目標(biāo)，北京年均投入補(bǔ)貼都在10億元以上。目前各地紛紛出臺(tái)限制外地車輛遷入本市的政策，全國(guó)大部分地區(qū)對(duì)機(jī)動(dòng)車遷入設(shè)置了排放門檻。

最近北京市環(huán)保局發(fā)布北京第六階段機(jī)動(dòng)車排放地方標(biāo)準(zhǔn)征求意見(jiàn)稿，包括輕型汽車、重型汽車和重型發(fā)動(dòng)機(jī)3個(gè)標(biāo)準(zhǔn)?！熬┝睒?biāo)準(zhǔn)計(jì)劃2017年12月1日開(kāi)始實(shí)施，將成為世界上最嚴(yán)格的機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)，其中輕型車排放標(biāo)準(zhǔn)預(yù)計(jì)比目前實(shí)施的“國(guó)五”標(biāo)準(zhǔn)加嚴(yán)約40%。同時(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)了汽車生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任意識(shí)，要求車輛在有效壽命期內(nèi)必須穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。

控燃煤

在各大城市中，燃煤都是一個(gè)主要的污染源。北京作為國(guó)內(nèi)煤炭消費(fèi)大戶，2015年燃煤消費(fèi)總量為1200萬(wàn)噸，在北京PM2.5排放榜位列第二，貢獻(xiàn)占比22.4%。

為此，北京要將燃煤消耗總量從2012年的2300萬(wàn)噸降到2017年1000萬(wàn)噸。這意味著五年時(shí)間，北京的燃煤總量要削減近六成。這一力度在全國(guó)是最大的。2017年，北京將全面關(guān)閉燃煤電廠 ，取而代之的是燃?xì)鉄犭?，僅此一項(xiàng)預(yù)期消減燃煤920萬(wàn)噸。

2015年，北京最新目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)核心區(qū)無(wú)煤化、城六區(qū)基本無(wú)燃煤鍋爐。“煤改氣”需要將供暖鍋爐全部換上新鍋爐。并不是所有供暖區(qū)域都心甘情愿，更不用說(shuō)還有高額的更換成本。

為了配合供暖鍋爐煤改氣，北京從2013年供暖季開(kāi)始對(duì)燒天然氣的獨(dú)立供暖區(qū)域調(diào)供暖價(jià)格，其中居民從原來(lái)每平方米19元錢提到30元，公共建筑從原來(lái)的每平方米30元提高到近50元錢。

清潔能源的背后是高成本。電爐成本增幅2倍，清潔顏色運(yùn)行成本增幅3-4倍，而地緣熱泵成本更高。這些增加的成本讓企業(yè)難以承受，因此改造積極性并不高。

除了集中供暖，居民散燒燃煤也是不能不可忽視的污染源。農(nóng)村地區(qū)散燒煤未經(jīng)末端處理，污染更嚴(yán)重。每年民用散煤消耗量在300萬(wàn)-400萬(wàn)噸，這其中有不少劣質(zhì)煤。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這些散煤排放的PM2.5占全市的15%，二氧化硫排放量是燃煤電廠排放量的10倍，煙塵排量比電廠高出近百倍。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，北京正采用清潔能源代替燃煤的方式進(jìn)行減排。

淘汰“三高”企業(yè)

北京污染源解析顯示，本地污染排放中，工業(yè)生產(chǎn)占比18.1%，位列第三。根據(jù)“北京市2013年至2017年清潔空氣五年行動(dòng)計(jì)劃”，至2017年，北京將調(diào)整退出1200家不符合首都功能定位的污染企業(yè)。

事實(shí)上，北京的“三高”企業(yè)幾乎已經(jīng)全部搬遷，值得注意的是，在PM2.5的區(qū)域分布上，北京南部地區(qū)污染濃度高出北部地區(qū)一倍左右。北京的工業(yè)企業(yè)主要集中在南部，因此，南部地區(qū)是北京下一步治理的重點(diǎn)。據(jù)了解，北京已劃撥43億元用于治理南部地區(qū)的污染。

另外，京津冀區(qū)域污染的連片性，使得區(qū)域內(nèi)誰(shuí)都不能獨(dú)善其身。統(tǒng)計(jì)部門一項(xiàng)分析指出，北京機(jī)動(dòng)車成為影響大氣污染的最主要因素，而天津、河北工業(yè)污染對(duì)大氣影響較為突出。

河北省針對(duì)淘汰“三高”企業(yè)采取了多種措施，如相對(duì)落后產(chǎn)能實(shí)施差別電價(jià)、水價(jià)等，對(duì)大型鋼廠 ，建立鋼鐵產(chǎn)能交易平臺(tái)，讓有效鋼鐵能向優(yōu)勢(shì)核心企業(yè)集中，鼓勵(lì)鋼鐵企業(yè)整合重組；大幅調(diào)高主要污染物的排污費(fèi)，以運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段給高排放企業(yè)形成壓力。

實(shí)現(xiàn)減排的另一種做法是“限產(chǎn)”。在霧霾天氣狀況下，對(duì)重工業(yè)企業(yè)應(yīng)急性限產(chǎn)停產(chǎn)非常重要，如閱兵藍(lán)、APEC藍(lán)在某種程度上是有效措施。

但更要有長(zhǎng)期應(yīng)對(duì)機(jī)制，中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)聶輝華，建立這一機(jī)制的過(guò)程注定漫長(zhǎng)，鋼鐵企業(yè)的環(huán)保成本會(huì)上升，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)及布局結(jié)構(gòu)也可能發(fā)生變化，部分企業(yè)甚至?xí)虼送顺鍪袌?chǎng)。

變綠色難在哪里？

聶輝華認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，中國(guó)污染嚴(yán)重的原因與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段緊密相關(guān)。中國(guó)正好處于工業(yè)發(fā)展階段，也是污染嚴(yán)重的時(shí)期。中國(guó)的主要能源來(lái)源于哪里，霧霾的元兇就在哪里。從能源結(jié)構(gòu)看，中國(guó)富煤少油，超過(guò)80%的能源來(lái)源于煤，煤是主要污染源。但作為一個(gè)能源消耗大、能源結(jié)構(gòu)以煤為主的的國(guó)家，短期內(nèi)停止用煤，甚至僅僅是減少到一半，都是不可想象的，那會(huì)直接導(dǎo)致全國(guó)大范圍缺電，對(duì)經(jīng)濟(jì)的打擊不言而喻。

從政治經(jīng)濟(jì)體制來(lái)看，地方政府官員的升遷依賴GDP政績(jī)，而一些高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展最快，帶來(lái)的GDP和高稅收。他認(rèn)為，治理霧霾，短期內(nèi)要加強(qiáng)環(huán)保立法，讓環(huán)保法有力度；中期內(nèi)，要加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

而中國(guó)政法大學(xué)公共事業(yè)管理系主任詹承豫認(rèn)為，可以依靠法律，但是法律本身不能直接有效的治理霧霾。如何讓治理機(jī)制有效的長(zhǎng)期的治理，強(qiáng)化政府的治理意愿，才是核心問(wèn)題。

參與近15年來(lái)中國(guó)大多數(shù)環(huán)境法律、法規(guī)的起草的專家王燦發(fā)表示，從衛(wèi)星上拍攝的地球地圖來(lái)看，霧霾污染嚴(yán)重區(qū)域都是發(fā)展中國(guó)家，其中印度和中國(guó)最高。世界上空氣污染最嚴(yán)重的10個(gè)大城市，中國(guó)占了7個(gè)?；\罩在中國(guó)和印度城市上空的霧霾是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的產(chǎn)物。

這兩個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展極為迅速，如同19世紀(jì)和20世紀(jì)初的“霧都”倫敦，但發(fā)展中國(guó)家即使有倫敦的經(jīng)歷與經(jīng)驗(yàn)，也不見(jiàn)得能成功越過(guò)污染嚴(yán)重這一階段。

2014年的APEC藍(lán)，讓我們可以窺見(jiàn)如何治理霧霾。而且現(xiàn)在很多主體都有治理意愿，但是為什么沒(méi)有采取有效的措施？詹承豫表示，治理霧霾不是短期行為，是長(zhǎng)期的可持續(xù)性的治理。可持續(xù)的治理要考慮成本和收益的問(wèn)題，誰(shuí)來(lái)投入，損失由誰(shuí)承擔(dān)？

APEC藍(lán)是采用非常規(guī)手段取得的，北京市政府采取的紅色預(yù)警也是臨時(shí)措施。北京的霧霾不僅僅來(lái)源于北京本地，有數(shù)據(jù)顯示，2015年京津冀地區(qū)持續(xù)6天的重污染天氣中，僅石家莊就對(duì)共2025家企業(yè)進(jìn)行了關(guān)、停、限和壓減發(fā)電，146座露天礦山和35座地下礦山全部關(guān)停，所有的采砂場(chǎng)也全部關(guān)停，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到了60.3億元。對(duì)于這些企業(yè)而言，霧霾不是問(wèn)題，關(guān)停并轉(zhuǎn)才是直接的經(jīng)濟(jì)損失。

治理霧霾不是一句口號(hào)，而是實(shí)實(shí)在在的真金白銀的投入。比如鋼鐵大省河北壓縮鋼產(chǎn)能的任務(wù)是，到2017年底全省較2012年消減粗鋼產(chǎn)能6000萬(wàn)噸。這帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題，一邊是支柱型產(chǎn)業(yè)鋼鐵壓減關(guān)停，另一邊還要消除“經(jīng)濟(jì)后遺癥”的補(bǔ)償。僅唐山市就投入2.4億元用于支持灤縣、遷安市等兩地企業(yè)壓減鋼鐵產(chǎn)能。據(jù)估算，僅壓減4000萬(wàn)噸粗鋼產(chǎn)能一項(xiàng)，直接影響財(cái)政收入38億元。另外，壓減產(chǎn)能全部完成后，幾年內(nèi)影響直接和間接稅收達(dá)370億元。初步預(yù)計(jì)，壓減鋼鐵產(chǎn)能影響直接從業(yè)人員約8萬(wàn)人，若按鋼鐵產(chǎn)業(yè)上游原料生產(chǎn)和下游運(yùn)輸服務(wù)等全鏈條估算，間接影響近40萬(wàn)人待重新就業(yè)安置。

有效的技術(shù)手段可以降低PM2.5，可是降低又需要多少成本，每一個(gè)階段都是關(guān)卡，需要可持續(xù)治理機(jī)制的形成和完善。

詹承豫表示，治理霧霾成本付出資方和收益獲得方如果沒(méi)有有效的平衡機(jī)制，則無(wú)法有效長(zhǎng)期解決霧霾問(wèn)題。此外，還有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、就業(yè)的影響、居民的收入等眾多因素需要權(quán)衡。

“霧霾治理的成本能否也均攤？中國(guó)應(yīng)該以經(jīng)濟(jì)手段為主化解霧霾等環(huán)境威脅，這些經(jīng)濟(jì)手段主要是征收各種環(huán)境資源稅?！敝袊?guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授翟繼光指出，煤炭和稀土等資源的資源稅從價(jià)計(jì)征，而除繼續(xù)完善成品油定價(jià)機(jī)制，將天然氣價(jià)改中增量氣與存量氣價(jià)格并軌外，階梯水價(jià)和天然氣管網(wǎng)定價(jià)改革也在討論中。同時(shí)他表示，對(duì)高污染企業(yè)征收消費(fèi)稅的改革也正在抓緊研究操作方案。

剛剛過(guò)去的2015年，最嚴(yán)重霧霾隨著一陣北風(fēng)而散去。希望在以后的日子里，消除霧霾不用等風(fēng)來(lái)！