績效指標策略

劉敏

隨著財政支出績效評價在開展廣度和深度上的要求不斷提高，單純的項目支出績效評價已經(jīng)難以滿足預算績效管理的需要，以整體支出為對象的績效評價能夠更有效掌握各預算部門的資源配置和整體績效情況。然而，由于理論研究基礎較薄弱，整體支出績效評價指標體系設計的科學性問題引發(fā)關注和討論。本文在總結整體支出績效評價指標體系不同類型及其差異點的基礎上，從指標體系框架、考察內容、關注重點等方面對部門整體支出績效評價指標體系的構建路徑作出初步探討。

整體支出績效評價是根據(jù)預算部門設定的部門戰(zhàn)略目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對預算部門整體支出的績效目標完成情況、部門履職情況、預算管理水平進行客觀、公正的評價。與項目支出績效評價相比，整體支出績效評價覆蓋面更廣、評價層次更深：在評價范圍上，不僅包括項目支出，還涉及人員支出和公用經(jīng)費支出，在較大程度上彌補了評價項目支出績效缺少考慮基本支出的投入貢獻而放大績效的問題；在評價內容上，整體支出績效評價關注的不僅是專項資金的使用績效，同時關注部門全部財政資金的總量安排合理性、資金結構與單位核心職能的匹配關系、資金安排對單位戰(zhàn)略目標實現(xiàn)的支持程度，從更全面的角度為財政專項資金的合理分配提供參考依據(jù)。

三類設計思路

2013年，財政部于發(fā)布了包含部門整體支出績效評價指標在內的“績效評價共性指標體系框架”，部分地區(qū)在此基礎上進行了不同程度的探索，但始終未形成統(tǒng)一的認識。梳理各類型整體支出績效評價的指標體系設計框架如下表所示。

對比以上幾種框架，目前整體支出績效評價指標體系設計思路大致包括以下三類：

一是運用投入—產(chǎn)出的邏輯思路，從投入、過程、產(chǎn)出和效果四個維度設計指標體系?！巴度搿币话銖念A算配置角度考察；“過程”一般從預算執(zhí)行、預算管理和資產(chǎn)管理三方面考察；“產(chǎn)出”主要考察職責履行；“效果”一般從工作成效和社會效益考察。這一邏輯路徑與項目支出績效評價設計路徑基本一致，表1中第1和2屬于這一類型。

二是運用平衡計分卡的思路結合邏輯分析法設計指標體系。運用這一思路形成的指標體系框架較為多樣化：模式一從部門決策-部門管理-部門績效三方面設立一級框架，較注重內部管理；模式二從預算編制、預算執(zhí)行、綜合管理和履職績效四方面設立框架；模式三從部門編制、部門管理、部門績效三方面設定一級框架，體現(xiàn)財務、內部管理和客戶績效。表1中第3、4、5類屬于這一類型。

三是以預算管理為核心設計指標體系框架。這一思路形成的框架體系包括預算編制、預算執(zhí)行、預決算管理、績效評價管理和監(jiān)督管理五方面。表1中編號6屬于這一類型。

四點差異

各類框架的共性之處在于，均圍繞資金使用前、使用時、使用后的各環(huán)節(jié)表現(xiàn)進行績效評價，與財政資金流轉過程匹配，符合財政支出績效評價的基本原理，主要差異包括四點：

一是理論模型的差異。一類是運用邏輯分析法形成從投入到產(chǎn)出的邏輯框架；另一類則結合平衡計分卡法“財務、內部運營、客戶、學習與成長”的思想，重點考察戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)情況。差異在于是根據(jù)資金流轉過程還是基于系統(tǒng)性戰(zhàn)略管理角度考察整體支出績效。

二是考察內容的差異。主要差異與爭議點在于是否將部門決策、目標設定納入考察。

三是關注重點的差異。主要爭議集中于考察重點是管理還是績效。以管理類為考察重點的類型，僅“過程”類指標權重分占比達到50%以上；而以績效類為考察重點的類型，“績效”類指標權重分則達到50%左右。

四是共性與個性指標設定的差異。一類指標框架設定所有共性指標并應用于各個部門，具體做法是明確細化到具體指標并形成通用版部門評價指標體系；另一類框架則允許部門共性指標與個性指標相結合，做法是僅設立框架，但具體指標可自行設計。

探索關鍵

根據(jù)績效評價基本原理及實踐經(jīng)驗，本文針對目前整體支出績效評價指標體系設計存在的主要差異點，對關鍵問題進行深入探討：

一是關于整體支出績效評價指標體系框架。首先應遵循資金績效的一般原理，同時結合整體支出的特殊需要。從財政支出的角度出發(fā)，資金支出的績效必須符合邏輯路徑，即考察從投入到產(chǎn)出的過程及這一過程產(chǎn)生的績效。同時，整體支出作為一個綜合體，不同于項目支出的單線程運作，需要從綜合的角度進行考察。因此，在部門整體支出績效評價指標體系框架設計方面，我們建議結合平衡計分卡“財務-內部運營-客戶-學習與成長”的思想，以戰(zhàn)略目標實現(xiàn)為導向，以投入-產(chǎn)出（履職）-效果為主線，在投入環(huán)節(jié)注意資金與管理，在績效環(huán)節(jié)重點從內部產(chǎn)出和外部效益兩方面考察，同時在考慮當期績效的基礎上，進一步將部門的成長性作為指標體系框架的一部分，形成投入（以資金投入與管理為重點）-產(chǎn)出（履職）-效果-可持續(xù)性影響的指標體系框架，體現(xiàn)一個綜合體在實現(xiàn)戰(zhàn)略目標方面的總體績效與可持續(xù)性，如左圖所示。

二是考察內容與關注重點。關于考察內容，在此重點探討在投入-管理-產(chǎn)出-效果-可持續(xù)發(fā)展的內容中是否應將頂層目標設計納入考察。部門戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)情況雖是部門整體支出績效評價需解決的重要問題之一，但戰(zhàn)略目標的設定是開展整體支出績效評價的基礎和依據(jù)，不構成績效本身，不納入考察內容更為合理。關于關注重點，績效評價的重點應是“績”與“效”，投入與管理固然重要，是實現(xiàn)戰(zhàn)略目標的必要條件和影響因素，但并不是財政資金最終期望達到的“績效”，而是達到“績效”途中的必經(jīng)之路。因此，評價的重點仍應當是績效本身。

三是共性與個性指標的關系處理。采用完全由共性指標組成的通用型整體支出績效評價指標體系有利于開展不同部門的橫向比較。但不同部門的個性化特征被消除，局限性也較明顯。本文建議，以共性框架為指導，設計指標體系一級、二級框架，并規(guī)定各部分權重，結合部門特色自行設計個性化指標或許是一種較好的選擇。