安慶污水PPP項(xiàng)目解析

李競(jìng)一

2015年12月18日，安慶市污水廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目完成一攬子項(xiàng)目協(xié)議簽署，歷時(shí)近一年的項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備及采購(gòu)階段工作落下帷幕，正式開啟執(zhí)行階段新篇章。

作為財(cái)政部首批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目之一，本項(xiàng)目采用區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)方式實(shí)施污水廠網(wǎng)一體化整合，在PPP運(yùn)作過(guò)程中面臨一系列復(fù)雜情況的挑戰(zhàn)—如何對(duì)已經(jīng)實(shí)施TOT/BOT運(yùn)作的項(xiàng)目及其投資運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行妥善處理、如何處置狀態(tài)各異的存量資產(chǎn)、如何進(jìn)行增量污水廠網(wǎng)設(shè)施的定價(jià)、如何引入社會(huì)資本智慧對(duì)初步規(guī)劃方案進(jìn)行優(yōu)化以確定技術(shù)邊界條件等等，可以說(shuō)是同類項(xiàng)目操作難點(diǎn)的集大成者。

現(xiàn)有特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目問(wèn)題

項(xiàng)目遇到的首要問(wèn)題是，安慶市已于2007-2010年期間通過(guò)TOT、BOT等方式引入了3家社會(huì)資本，分別負(fù)責(zé)3座污水處理廠的投資運(yùn)營(yíng)，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議仍處于有效期內(nèi)。在規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)完全意義上的污水廠網(wǎng)一體化整合，必將涉及對(duì)該等項(xiàng)目及其投資運(yùn)營(yíng)商的妥處問(wèn)題，提前終止、吸收、切割是三種備選解決方案。

如果政府主導(dǎo)實(shí)施提前終止，可以在本項(xiàng)目運(yùn)作前徹底清空市場(chǎng)、釋放可利用資產(chǎn)，最大限度地為廠網(wǎng)一體化整合發(fā)揮最大效用創(chuàng)造條件，并消除潛在社會(huì)資本對(duì)整合前景的顧慮，有利于提高項(xiàng)目的市場(chǎng)吸引力。

但這需要綜合考慮多方面的因素：（1）提前終止現(xiàn)有特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目必然有損政府信用，一方面失信于現(xiàn)有社會(huì)資本，另一方面會(huì)對(duì)新引進(jìn)的社會(huì)資本造成不良預(yù)期；（2）目前安慶市已投運(yùn)污水項(xiàng)目均由社會(huì)資本負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，提前終止政府方可能缺乏足夠的運(yùn)營(yíng)管理人員接管項(xiàng)目，無(wú)法保證存量特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在PPP采購(gòu)?fù)瓿汕暗某掷m(xù)穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)；（3）提前終止需要支付較大金額的補(bǔ)償價(jià)款；（4）提前終止協(xié)議屬于重大事項(xiàng)，談判、審批及項(xiàng)目移交工作均相對(duì)耗時(shí)，樂(lè)觀預(yù)期需要1-2年，嚴(yán)重影響本項(xiàng)目的推進(jìn)計(jì)劃。因此，放棄了這一方案。

將現(xiàn)有特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目吸收進(jìn)入廠網(wǎng)一體化范圍的方案，國(guó)內(nèi)已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)有特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資運(yùn)營(yíng)商以其擁有的資產(chǎn)或權(quán)益，作價(jià)入股廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目公司（以下簡(jiǎn)稱“項(xiàng)目公司”），但此種操作由于存在未經(jīng)法定程序擴(kuò)大對(duì)原投資運(yùn)營(yíng)商的特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)的合規(guī)性瑕疵而被摒棄。于是我們轉(zhuǎn)向引入新的社會(huì)資本后再對(duì)存量特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行吸收的方案：（1）合作吸收，存量特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的投資運(yùn)營(yíng)商以其持有的存量特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司股權(quán)向項(xiàng)目公司增資，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)存量特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的吸收；（2）退出吸收，項(xiàng)目公司向現(xiàn)有投資運(yùn)營(yíng)商收購(gòu)存量特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目公司股權(quán)，將其吸收入項(xiàng)目公司名下。

合作吸收方案可以實(shí)現(xiàn)完全意義上的廠網(wǎng)一體化，且無(wú)損存量特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)商的既得利益和政府信用，但各方談判達(dá)成一致的難度（尤其是議價(jià)難度）較高，且吸收完成后項(xiàng)目公司共有五個(gè)股東，后期運(yùn)營(yíng)管理的協(xié)調(diào)難度很大。退出吸收方案亦可以在不損害政府信用的前提下實(shí)現(xiàn)完全意義上的廠網(wǎng)一體化，且不存在后期運(yùn)營(yíng)管理的協(xié)調(diào)問(wèn)題，但操作阻力較大，談判難度極高，即使收購(gòu)成功亦會(huì)付出較高的對(duì)價(jià)，推高社會(huì)成本。此外，上述兩種吸收方案還可能涉及進(jìn)場(chǎng)交易程序問(wèn)題（在合作吸收情況下，需視項(xiàng)目公司的股東是否為國(guó)有公司而定；在退出吸收情況下，視存量特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)商是否為國(guó)有公司而定），以及政府對(duì)存量特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)的鎖定解除問(wèn)題。因此，經(jīng)過(guò)反復(fù)思考后放棄。

最后，只剩下存量特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目不納入本次廠網(wǎng)一體化整合范圍，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)向其提供進(jìn)水的切割方案。這是現(xiàn)階段最為可行的方案，既充分保護(hù)了現(xiàn)有投資運(yùn)營(yíng)商的既得利益，又不會(huì)損害政府信用，推動(dòng)實(shí)施幾乎沒(méi)有阻力。但在存量項(xiàng)目提前終止或期滿終止移交前，無(wú)法實(shí)現(xiàn)完全意義上的廠網(wǎng)一體化。并且在此方案下，污水收集和輸送形成了三個(gè)層次的主體關(guān)系：一是擁有排水許可審批權(quán)的政府方，二是擁有污水管網(wǎng)及泵站的項(xiàng)目公司，三是擁有存量特許經(jīng)營(yíng)污水廠的投資運(yùn)營(yíng)商和擁有其他污水處理廠的項(xiàng)目公司。三個(gè)層次主體間的責(zé)權(quán)利關(guān)系更加復(fù)雜，好在可以通過(guò)科學(xué)設(shè)定機(jī)制予以解決。

最終選擇了切割方案。在合作期限內(nèi)，項(xiàng)目公司擁有本項(xiàng)目范圍內(nèi)的區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，具體負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的規(guī)劃優(yōu)化、投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)維護(hù)及移交。項(xiàng)目公司在享有本項(xiàng)目范圍內(nèi)排他性經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，須按規(guī)劃和政府方指令履行普遍服務(wù)義務(wù)。

存量資產(chǎn)處置問(wèn)題

本項(xiàng)目存量資產(chǎn)中，政府方擁有的魏家咀污水處理廠 二期具有一定的特殊性。該廠立項(xiàng)之初按24萬(wàn)立方米/日規(guī)模整體設(shè)計(jì)，政府方在一期建設(shè)時(shí)已完成共用設(shè)施的修建，后續(xù)采用TOT方式轉(zhuǎn)讓給安慶首創(chuàng)水務(wù)有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“安慶首創(chuàng)”）運(yùn)營(yíng)，二期則由政府方負(fù)責(zé)投資建設(shè)并納入本項(xiàng)目廠網(wǎng)一體化范圍。

我們對(duì)該廠 一二期的資產(chǎn)構(gòu)成和未來(lái)運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)僅有曝氣池、生物池和沉淀池屬于二期獨(dú)立運(yùn)營(yíng)設(shè)施，其他核心設(shè)備設(shè)施均為一二期共用且經(jīng)營(yíng)權(quán)歸安慶首創(chuàng)所有。經(jīng)廣泛調(diào)研確認(rèn)，該廠 一二期在技術(shù)、安全、管理、監(jiān)管等方面均不具備單獨(dú)運(yùn)營(yíng)的可行性，且在成本費(fèi)用方面單獨(dú)運(yùn)營(yíng)顯著不經(jīng)濟(jì)，因此需要一二期合并運(yùn)營(yíng)。

出于尊重政府方與安慶首創(chuàng)之間現(xiàn)行有效的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等因素考慮，最終決定將該廠 二期經(jīng)營(yíng)權(quán)先行授予項(xiàng)目公司，再由項(xiàng)目公司外包給安慶首創(chuàng)運(yùn)營(yíng)。外包運(yùn)營(yíng)涉及的權(quán)利義務(wù)銜接、運(yùn)營(yíng)費(fèi)支付、監(jiān)管考核等，以確保合規(guī)性和法律關(guān)系順暢為前提，通過(guò)簽訂委托運(yùn)營(yíng)協(xié)議（本處的委托運(yùn)營(yíng)協(xié)議為項(xiàng)目公司將魏家咀污水處理廠 二期按照服務(wù)外包的方式委托給安慶首創(chuàng)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)）和承諾函等方式予以解決。

增量投資定價(jià)問(wèn)題

考慮到規(guī)劃方案中遠(yuǎn)期增量廠網(wǎng)建設(shè)的不確定性，其定價(jià)及回報(bào)機(jī)制無(wú)法在當(dāng)期進(jìn)行詳細(xì)約定，但區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)的特性又決定了，未來(lái)新增投資皆由項(xiàng)目公司排他性地負(fù)責(zé)實(shí)施并獲得投資和運(yùn)營(yíng)回報(bào)。因此我們?cè)O(shè)定了相關(guān)機(jī)制，以避免政府方與項(xiàng)目公司在未來(lái)新增投資時(shí)，就該等投資和運(yùn)營(yíng)回報(bào)無(wú)法協(xié)商達(dá)成一致，增加項(xiàng)目的監(jiān)管和交易成本。

首先，未來(lái)新增投資的金額以工程量清單計(jì)價(jià)的控制價(jià)為依據(jù)，控制價(jià)由項(xiàng)目公司依據(jù)安徽省、安慶市相關(guān)規(guī)范、規(guī)定組織編制，送政府方組織審核，并由項(xiàng)目公司報(bào)造價(jià)管理機(jī)構(gòu)審查確定。新增投資按工程量清單計(jì)價(jià)的控制價(jià)下浮率不少于5%，最終以確認(rèn)談判中雙方達(dá)成的一致意見(jiàn)為準(zhǔn)（本項(xiàng)目在5%的基礎(chǔ)上仍有下?。?。如屬設(shè)備采購(gòu)的，則應(yīng)以政府方和項(xiàng)目公司共同認(rèn)定的金額為準(zhǔn)；如明顯高于市場(chǎng)價(jià)的，則政府方有權(quán)調(diào)低。

其次，未來(lái)新增投資的回報(bào)率確定機(jī)制為：在提交最終報(bào)價(jià)的社會(huì)資本不少于5家（含）時(shí)，按中選社會(huì)資本響應(yīng)文件的最終報(bào)價(jià)中報(bào)出的稅后全投資內(nèi)部收益率為準(zhǔn)；在提交最終報(bào)價(jià)的社會(huì)資本少于5家時(shí)，以屆時(shí)中國(guó)人民銀行發(fā)布的同期銀行貸款基準(zhǔn)利率上浮30%為準(zhǔn)。若未來(lái)國(guó)家適用法律對(duì)該等回報(bào)率出臺(tái)相關(guān)規(guī)定的，則自該等規(guī)定施行之日起，新增投資的回報(bào)率由采購(gòu)人和項(xiàng)目公司在不違反該等規(guī)定的情況下另行協(xié)商確定。

第三，未來(lái)新增投資形成的新建項(xiàng)目（含污水處理廠、污水管網(wǎng)的改擴(kuò)建、更新及改造、重置項(xiàng)目）對(duì)應(yīng)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本由物價(jià)部門核定。

初步規(guī)劃方案優(yōu)化問(wèn)題

本項(xiàng)目存在的另一個(gè)特殊情況是，污水工程專項(xiàng)規(guī)劃方案尚未編制完成，現(xiàn)有初步規(guī)劃方案存在提升的空間，政府方希望引入社會(huì)資本方的智慧，優(yōu)化現(xiàn)有初步規(guī)劃方案。盡管我們已將規(guī)劃優(yōu)化職責(zé)交由未來(lái)中選社會(huì)資本組建的項(xiàng)目公司承擔(dān)，但由于本項(xiàng)目規(guī)劃方案未定，近期建設(shè)項(xiàng)目的服務(wù)范圍、設(shè)計(jì)規(guī)模等技術(shù)邊界存在較大的不確定性，部分優(yōu)化工作需在采購(gòu)階段予以明確。因此，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式在本項(xiàng)目中大顯身手。

本項(xiàng)目采購(gòu)程序分為技術(shù)方案磋商和綜合評(píng)審兩個(gè)階段，所有通過(guò)資格預(yù)審且首輪響應(yīng)文件未被拒絕的社會(huì)資本均可以參加磋商。磋商小組所有成員集中與單一社會(huì)資本分別進(jìn)行磋商，磋商內(nèi)容限定為響應(yīng)文件第三分冊(cè)：技術(shù)方案，但響應(yīng)文件的其他部分內(nèi)容可以作為磋商的依據(jù)。磋商小組將根據(jù)采購(gòu)文件規(guī)定的技術(shù)方案評(píng)審細(xì)則，對(duì)社會(huì)資本遞交的技術(shù)方案進(jìn)行實(shí)質(zhì)性響應(yīng)與否的判斷和磋商打分，并將全部響應(yīng)文件分為四檔：（1）A檔為實(shí)質(zhì)性響應(yīng)采購(gòu)文件，且技術(shù)方案磋商得分排名前四位的響應(yīng)文件，該等社會(huì)資本在綜合評(píng)分中可獲得9分；（2）B檔為實(shí)質(zhì)性響應(yīng)采購(gòu)文件，技術(shù)方案磋商得分排名未能進(jìn)入前四位的響應(yīng)文件，但響應(yīng)程度較高，該等社會(huì)資本可在綜合評(píng)分中獲得6分；（3）C檔為實(shí)質(zhì)性響應(yīng)采購(gòu)文件，技術(shù)方案磋商得分排名未能進(jìn)入前四位的響應(yīng)文件，且存在多處明顯缺陷，該等社會(huì)資本可在綜合評(píng)分中獲得3分；（4）D檔為未實(shí)質(zhì)性響應(yīng)采購(gòu)文件的響應(yīng)文件，按無(wú)效響應(yīng)處理并告知該社會(huì)資本，該社會(huì)資本不得繼續(xù)參與后續(xù)采購(gòu)程序。

上述檔次的劃分既考慮了社會(huì)資本對(duì)技術(shù)方案的投入積極性（技術(shù)方案優(yōu)化的人力成本和外包成本較高，各檔拉開分差社會(huì)資本方有動(dòng)力），又考慮了技術(shù)方案磋商結(jié)束后綜合評(píng)審階段的競(jìng)爭(zhēng)充分性（前四名沒(méi)有分差，避免過(guò)多社會(huì)資本退出競(jìng)爭(zhēng)）。

磋商結(jié)束后，采購(gòu)人將組織技術(shù)方案為A檔的社會(huì)資本，在規(guī)劃專題會(huì)議上背對(duì)背匿名匯報(bào)技術(shù)方案，但該匯報(bào)結(jié)果僅為采購(gòu)人確定實(shí)質(zhì)性變動(dòng)內(nèi)容之目的。磋商小組將根據(jù)采購(gòu)文件和磋商情況，向所有實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的社會(huì)資本（A、B、C檔）發(fā)出實(shí)質(zhì)性變動(dòng)通知，并要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)重新提交響應(yīng)文件和提交最后報(bào)價(jià)。A、B檔技術(shù)方案的知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸采購(gòu)人所有，采購(gòu)人將在采購(gòu)結(jié)束后，向該等社會(huì)資本中未能中選的社會(huì)資本支付一定金額的技術(shù)方案編制費(fèi)用。

值得一提的是，除對(duì)初步規(guī)劃方案的優(yōu)化外，本項(xiàng)目將污水管網(wǎng)運(yùn)維績(jī)效（考核指標(biāo)和考核辦法）、污水管網(wǎng)普查機(jī)制（污水管網(wǎng)全面普查及常規(guī)普查周期、全面普查后的污水管網(wǎng)運(yùn)維服務(wù)費(fèi)金額調(diào)整機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移機(jī)制等）、新增投資回報(bào)率確定機(jī)制、新增投資控制價(jià)下浮率等方面，也納入磋商環(huán)節(jié)的可實(shí)質(zhì)性變動(dòng)內(nèi)容，充分發(fā)揮了競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式的特點(diǎn)和作用。