南通市養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析

湯艷

摘 要：南通市面臨人口老齡化問題較全國其他地區(qū)形勢嚴峻。每4個人中就有一位60歲以上的老人，已達到深度老齡化。本文對南通市街道、社區(qū)、居家養(yǎng)老服務中心及養(yǎng)老機構等單位進行調研，采用問卷調查和深入訪談等方法，了解目前南通市養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀以及分析養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展中存在的問題。

關鍵詞：南通 社區(qū)居家養(yǎng)老 機構養(yǎng)老

基金項目：江蘇高校哲學社會科學研究項目：促進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的研究——以南通民辦養(yǎng)老機構為調查重點（項目編號：2014SJD646）的階段性研究成果

一、引言

進入本世紀以來，在短短的十幾年間，我國進入快速老齡化社會。人口老齡化是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，隨著人口老齡化的不斷加劇，以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老為主的模式正面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。社會經(jīng)濟結構和家庭結構的變化導致養(yǎng)老服務功能逐漸由家庭向社會轉變，這一轉變包含了社會養(yǎng)老服務體系建設、養(yǎng)老保障體系構建、社區(qū)養(yǎng)老服務功能強化等一系列深層次的問題，特別是由于目前我國養(yǎng)老服務體系的發(fā)展還很不完善，所以構建完善的養(yǎng)老服務體系已成為亟待解決的突出問題。

國務院辦公廳于2011年底印發(fā)了《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)（2011-2015）》，規(guī)劃中指出：“我國在十二五期間，基本建立起與人口老齡化進程相適應、與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相協(xié)調，以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構養(yǎng)老為支撐的養(yǎng)老服務體系，滿足多層次、多樣化的養(yǎng)老服務需求”[1]。

全球第一個，也是唯一一個被授予“世界長壽之都”稱號的南通是全國實行計劃生育政策最早并獲得成效的地區(qū)之一。1982年，南通就進入了老齡化社會，是全國最早進入老齡化城市之一，人口老齡化程度嚴重，南通市戶籍人口已經(jīng)連續(xù)13年負增長，目前已進入老齡化快速發(fā)展期。

雖然近年南通市政府在健全養(yǎng)老保障體系，提高養(yǎng)老服務設施的規(guī)模和品質上取得了顯著的成績，但是，伴隨著社會經(jīng)濟結構和家庭結構的變化，養(yǎng)老方式和消費習慣的轉變，養(yǎng)老服務設施需求和社會供給之間的矛盾日益凸顯。因此，促進南通市養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的研究顯得極為重要。本文對南通市的社區(qū)居家養(yǎng)老、機構養(yǎng)老現(xiàn)狀進行分別分析。

二、南通市人口老齡化現(xiàn)狀及特點

到2010年12月，南通市60周歲以上老齡人口170.8萬人，占戶籍總人口的23.5%，超過江蘇省6.1個百分點，全國平均水平9.8個百分點。到2014年底，南通市60周歲以上老齡人口191.68萬人，占常住人口總數(shù)的26.27%，超過江蘇省5.7個百分點，全國平均水平10.4個百分點。截止2015年12月，南通市60周歲以上老齡人口197.12萬人，占戶籍總人口的27%，超過江蘇省7.89個百分點，全國平均水平11個百分點（見表一）。

從表一可以明顯看出，近五年來南通市老年人口增長迅速，原因在于：一是我國長期采取了計劃生育政策。二是由于南通市戶籍人口人口長期“凈流出”，已經(jīng)連續(xù)13年負增長，加上年輕人中大部分人由于工作等原因選擇晚婚晚育甚至是不生育，導致“深度老齡化”與“少子化”并存。三是隨著科技的發(fā)展，生活水平和醫(yī)療水平不斷提升，人口的平均壽命也普遍提高。

三、社區(qū)居家養(yǎng)老的現(xiàn)狀及存在的問題

（一） 社區(qū)居家養(yǎng)老的現(xiàn)狀

居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老都是目前我國養(yǎng)老服務體系的一部分。居家養(yǎng)老是以家庭為核心、社區(qū)為依托、專業(yè)化服務為依靠，以上門服務為主要服務形式，為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內容的養(yǎng)老服務，涵蓋家政服務、生活照料、醫(yī)療保健、康復護理、家政服務、老年助餐、精神慰藉、法律服務等。其基本服務功能是以助餐、助樂、助伴、助為、助行、助醫(yī)、助法、助養(yǎng)為主要內容的八助服務。居家養(yǎng)老的服務對象主要可以分為兩種：一種是身體狀況較好、日?；顒踊灸茏岳淼睦夏耆?，對這部分老年人主要提供老年食堂、家庭服務、法律服務等服務。另一種是生活不能自理的高齡、空巢、失能、半失能等老年人，對這部分老年人主要提供家政服務、送飯上門、家庭保健、緊急呼叫、精神慰藉、康復護理等服務。居家養(yǎng)老是由大連市首創(chuàng)，它大大解決了社會養(yǎng)老機構不足的困難。而社區(qū)養(yǎng)老是居家養(yǎng)老的重要支撐，是面向家庭短時間無人或者無力照料的社區(qū)老齡人提供服務，在社區(qū)設置社區(qū)日間照料中心、托老所、老年活動中心以及居家養(yǎng)老服務站等設施。目前我們常說的社區(qū)居家養(yǎng)老，實際上是指居家養(yǎng)老與社區(qū)照顧兩者的結合。

近年來，南通市已基本建成市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，能為60周歲以上老齡人提供生活、健康、醫(yī)療、教育等動態(tài)信息，并正在積極推進老年居家呼叫服務及應急救援服務平臺建設，目前全市已建成呼叫服務平臺8個，覆蓋1.1萬獨居、空巢老人。全市38個街道，185個城鎮(zhèn)社區(qū)，基本實現(xiàn)了每個城鎮(zhèn)社區(qū)都有居家養(yǎng)老服務中心或服務站，為滿足特殊老人的需要，全市各街道、社區(qū)正在逐步建設融文化活動、體育活動、醫(yī)療、衛(wèi)生、康復等為一體的各類托老所、助餐送餐中心、日間照料室等，目前建成日托、助餐等居家養(yǎng)老服務點415個；市政府積極建立政府購買養(yǎng)老服務制度，以崇川區(qū)為例，崇川區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務補貼標準，為區(qū)戶籍年滿60周歲及以上的低收入家庭老人、70周歲以上無固定收入的重點優(yōu)撫對象、80-89周歲重度失能、90周歲以上的四類人員，購買服務標準每人每月200元，區(qū)戶籍年滿60周歲及以上低收入家庭中的重度失能老年人補貼標準每人每月300元，目前全市已有8000多人享受了政府購買服務，市財政投入居家養(yǎng)老服務的資金正逐年增加。同時，南通市還鼓勵社會力量參與居家養(yǎng)老服務，目前市區(qū)參與居家養(yǎng)老服務的社會力量已經(jīng)有好蘇嫂、安通、海盟金網(wǎng)、安吉通、澤旺家政等社會養(yǎng)老服務機構6家，它們?yōu)榧s3000名老人直接承擔居家養(yǎng)老服務，同時參加居家養(yǎng)老服務的加盟企業(yè)或社會機構已達1017家，有專（兼）職工作人員7300余人，已成為南通市居家養(yǎng)老服務工作不可或缺的力量。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務存在的問題

1.服務內容少，難以滿足老年人需求

在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中，南通市政府出資，采取政府購買服務的形式，利用社會組織以及企業(yè)為老年人提供生活照料、醫(yī)療保健、康復護理、家政服務、精神慰藉等服務。但通過調查得知，目前所提供的主要服務還是停留在家政服務層面，而其他一些專業(yè)性較強的健康心理、康復護理、精神慰藉等服務雖然已經(jīng)開設，但是由于資金和人力等因素，在實際操作上有很大的困難。例如不少社區(qū)服務站都有護理上門服務的項目，但是由于大多數(shù)社區(qū)服務站由于缺少相關專業(yè)的工作人員，因此難以提供上門護理服務。服務供給滯后于服務需求，無法滿足老年人的需要。

2.服務覆蓋面小，方式單一

政府購買居家養(yǎng)老服務的主要對象還僅限于一些生活特別困難的“五?！薄ⅰ叭裏o”、低保和低收入的“弱勢老年群體”，對符合條件的老年人免費提供服務，其他不符合條件的老年人需要自費購買服務，其收益群體主要是高齡、空巢的困難老人，而這部分人占整個老年人群不足1%，對于高齡、失能、半失能的老人來說，僅靠政府購買居家養(yǎng)老也無法滿足其養(yǎng)老需要。另外，以200元與300元的補貼方式，形式過于單一，沒有考慮老年人的家庭情況、健康狀況等因素，難以符合老年人實際。目前政府購買居家養(yǎng)老服務還屬于新興事物，在我國還處于探索階段，相關政策尚未規(guī)范化、系統(tǒng)化，缺乏合理的監(jiān)督機制。

3.社區(qū)居家養(yǎng)老資金不足及來源不穩(wěn)定

通過走訪調查發(fā)現(xiàn)，社區(qū)養(yǎng)老服務所需資金主要來源于政府補助、個人捐贈、社會籌集、適當收費等，雖然政府投入在逐年增加，但是與人口老齡化的發(fā)展速度相比還存在很大的缺口，因此各個社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心普遍存在資金短缺的問題。政府購買服務是社區(qū)居家養(yǎng)老服務的工作重心，居家養(yǎng)老服務站除獲得市、區(qū)政府劃撥的居家養(yǎng)老服務運營補貼款外，幾乎沒有其他資金來源，同時社區(qū)還沒有建立利用個人捐贈和社會籌資機制。社區(qū)面向老年人的生活照料、文化娛樂等設施投入方面，還無法滿足老年群體的需求，特別是一些空巢、失能、半失能老人的吃飯問題還沒有從根本上有效解決。因此，資金短缺是制約居家養(yǎng)老服務快速發(fā)展的主要瓶頸。

4.專業(yè)人員缺乏，專業(yè)化水平低

目前在社區(qū)居家養(yǎng)老服務站主要有專職服務人員和志愿者兩類服務人員。專職服務人員主要是面向小區(qū)內的下崗、失業(yè)人員中招聘，這些人員雖然具有較強的責任心，但是沒有經(jīng)過相關專業(yè)的培訓，缺少專業(yè)化知識和技能，居家養(yǎng)老服務中心雇用的專職服務人員數(shù)量不足且年齡偏大，缺乏創(chuàng)新意識和服務的激情。無法滿足老年人多元化的服務需求。社區(qū)服務站中的大部分志愿者和義工僅憑經(jīng)驗和人道主義而提供服務，同樣缺乏專業(yè)的知識和技能，例如心理咨詢、臨終關懷等專業(yè)服務無法展開，不能充分、長效地發(fā)揮其作用。

四、南通市機構養(yǎng)老現(xiàn)狀及問題

（一）南通養(yǎng)老機構現(xiàn)狀

隨著家庭規(guī)模的小型化，家庭結構的核心化，人口流動的加速等都對傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式發(fā)起了挑戰(zhàn)，使機構養(yǎng)老成為一種日趨重要的選擇[2]。機構養(yǎng)老是指為老年人提供飲食起居、醫(yī)療、康復、生活護理、文體娛樂和健康管理等綜合性服務的機構。在我國機構養(yǎng)老的設施主要有老年人住宅、老年人公寓、養(yǎng)老院、護理院等。近年來，在市政府的高度重視下，南通市養(yǎng)老機構數(shù)量不斷增加、規(guī)模不斷擴大，養(yǎng)老服務水平不斷提高。截止2013年，南通市區(qū)共有養(yǎng)老機構61家，其中公辦養(yǎng)老機構28家，民辦養(yǎng)老機構33家，總建筑面積218549平方米，床位總數(shù)7861張，每百名老人擁有床位數(shù)約1.6張，入住人數(shù)3661人，占南通市區(qū)老年人的0.75%，入住率46.6%。南通市區(qū)養(yǎng)老機構現(xiàn)狀的具體情況見表2。

為了清楚了解南通市養(yǎng)老機構及入住情況，課題組成員攜帶問卷先后對南通市3家公辦養(yǎng)老院和7家民辦養(yǎng)老院拜訪調研，共對9位負責人、10位護工及103位入住養(yǎng)老設施老人進行訪談。調查員在聽取老人回答基礎上填寫了問卷中的各項內容，有效回收問卷為103份。樣本總數(shù)為103人，男性為32人，女性為71人，調查總體中，公辦養(yǎng)老機構居住的老人占樣本總數(shù)的35%，民辦養(yǎng)老機構居住的老人占65%；未婚的占6%，喪偶的占63%，離異的占31%。在老人年齡分布上，年齡在60-69、70-79、80-89以及90以上的老人年齡所占比例分別為2%、20%、51%和27%。在家庭結構上，孤寡老人、兩代、三世同堂、四世同堂、五世同堂的老人所占比例分別為7%、2%、44%、43%和4% 。在健康狀況方面，很好、好、一般、差的老人分別為8%、39%、31%和22%。在對養(yǎng)老機構滿意度上，滿意、較滿意、一般、不滿意的老人所占比例分別為33%、35%、29%和3%。在對老人滿意度進行調查時發(fā)現(xiàn)，老人物質生活上的滿意度普遍高于精神生活的滿意度。

（二）南通養(yǎng)老機構存在的問題

據(jù)2015年1月份民政部公開數(shù)據(jù)數(shù)據(jù)顯示，全國52%的民辦養(yǎng)老機構收支勉強持平，40%的民辦養(yǎng)老機構長年處于虧損狀態(tài)，盈利的養(yǎng)老機構只有8%。根據(jù)課題組通過對南通市7家民辦養(yǎng)老機構7位經(jīng)營者進行訪談得知，南通民辦養(yǎng)老機構自身完善程度不足，不能滿足老年人多層次、多樣化需求。這些情況表明，民辦養(yǎng)老院經(jīng)營困局亟待破解。

1.民辦養(yǎng)老機構利用率低，優(yōu)質公辦養(yǎng)老資源不足

根據(jù)我們的調查南通市區(qū)養(yǎng)老機構和養(yǎng)老床位總體數(shù)量不多，而對于機構養(yǎng)老需求較低的農村，養(yǎng)老機構和床位的數(shù)量卻相對較多。調查中還發(fā)現(xiàn)，除個別提供高端服務的民辦養(yǎng)老機構入住率較高外，其他大部分的民辦養(yǎng)老機構由于在硬件、服務、費用上無法跟公辦養(yǎng)老機構相比，入住率普遍較低，而公辦養(yǎng)老院由于內部管理規(guī)范，政府監(jiān)管嚴格，服務水平較高，所以目前南通市優(yōu)質公辦的養(yǎng)老資源常常出現(xiàn)一床難求的局面。如：南通市陽光老年公寓。一方面是對居住環(huán)境不滿、價格貴住不起，另一方面是供不應求，這一矛盾使的養(yǎng)老機構的資源不能得到有效利用，床位閑置率高，造成資源的嚴重浪費，而真正有需要的老人很多不能入住養(yǎng)老機構，這一現(xiàn)象亟待需要解決。

2.民辦養(yǎng)老機構設施和服務不夠完善

到2015年底南通市養(yǎng)老機構共有230家，其中公辦養(yǎng)老機構110家、民辦養(yǎng)老機構120家，床位5萬余張（含社區(qū)），其中社會力量辦養(yǎng)老床位總數(shù)達到2.28萬張。近年來，南通民辦養(yǎng)老機構在政府的大力支持下迅速發(fā)展壯大，數(shù)量不斷增多，但是質量上卻良莠不齊。由于民辦養(yǎng)老機構受前期資金投入大、回收資金周期長等因素影響，規(guī)模一般都比較小，服務水平及設施條件都比較低，入住的老人雖然生活上有保障，但是，一些娛樂設施和生活設施卻得不到滿足。同時，民辦養(yǎng)老機構內嚴重缺少專業(yè)人員，特別是心理咨詢師、康復護理人員基本上沒有。據(jù)我們調查大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構為降低運營風險，一般不提供專業(yè)的醫(yī)療護理服務，而主要是以簡單的生活照料服務為主，缺少“養(yǎng)醫(yī)結合”等的相關服務，這樣就導致生活能夠自理的老人受歡迎，而失能、半失能的老人多數(shù)難以入住，無法滿足南通市老年人的多元化需求。

當前，民辦養(yǎng)老機構經(jīng)營陷入困局實質凸顯了整個社會養(yǎng)老危機。筆者認為造成民辦養(yǎng)老結構經(jīng)營困難的原因：一是養(yǎng)老機構自身經(jīng)營管理不善。二是政府監(jiān)管不到位，缺少統(tǒng)一的行業(yè)標準和等級評級機制。三是優(yōu)惠政策落實不到位。民政部出臺的《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》，要求社會辦福利機構享受用地、用水、用電、電信業(yè)務等優(yōu)惠價格。但是，地方政府在實際操作中落實不到位。

參考文獻

[1] 國務院辦公廳關于印發(fā)社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015）[J]中華人民共和國國務院公報，2012（1）.

[2] 劉紅.中國機構養(yǎng)老需求與供給分析[J].人口與經(jīng)濟，2009（4）.

[3] 彭嘉琳.我國養(yǎng)老服務業(yè)標準化建設現(xiàn)狀與問題分析[J].北京勞動保障職業(yè)學院學報，2013（40：24-28.

[4] 全國老齡工作委員會.中國老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃[Z].http：//www.chinanews.com/gn/2011/09-23/3349429.shtml.