供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

王思雨 郭素芳

摘 要：我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，處理好土地問題是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、優(yōu)化我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。近些年，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，越來越多的耕地被占用、挪用或者被廢棄，“糧食安全”面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在這一形勢下國家提出了要守住1.2億hm2耕地的紅線的目標(biāo)，并制定了有關(guān)深化農(nóng)村土地制度改革、穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系、推進(jìn)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、加快構(gòu)建農(nóng)村現(xiàn)代經(jīng)營體系等的一系列措施。該文結(jié)合現(xiàn)今農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的視角下，提出了優(yōu)化農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、提高全要素生產(chǎn)率的對(duì)策。

關(guān)鍵字：土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；全要素生產(chǎn)率

中圖分類號(hào) F311 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2016）10-0029-03

1 引言

1.1 研究背景 自20世紀(jì)80年代以來，以“小崗村”為代表的農(nóng)村家庭土地承包責(zé)任制在全國廣大農(nóng)村逐步得到了實(shí)施，從此我國農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（以下簡稱土地流轉(zhuǎn)）市場也開始發(fā)展壯大。近些年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模又進(jìn)一步加大，因而各個(gè)地區(qū)也相繼成立了土地信托機(jī)構(gòu)，并在金融方面建立相關(guān)的制度，提供相應(yīng)的金融產(chǎn)品和金融服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。為了進(jìn)一步培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，國家和地方政府也出臺(tái)了相關(guān)的政策。2016年，中央提出農(nóng)村經(jīng)營管理工作要貫徹落實(shí)黨的十八大會(huì)議精神，按照中央農(nóng)村工作會(huì)議和全國農(nóng)業(yè)工作會(huì)議的各項(xiàng)要求，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享為指導(dǎo)，以“提質(zhì)增效轉(zhuǎn)方式，穩(wěn)糧增收可持續(xù)”為主線，提出繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度、引導(dǎo)發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營、扎實(shí)做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁工作等一系列政策，為順利完成“十三五”規(guī)劃的任務(wù)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.2 文獻(xiàn)綜述 關(guān)于土地的流轉(zhuǎn)問題，不同學(xué)者從不同的視角進(jìn)行了研究并提出了不同的觀點(diǎn)。李忠夏（2015）認(rèn)為，在農(nóng)村土地的“三重結(jié)構(gòu)”之下，首先應(yīng)當(dāng)抑制地方政府的逐利性，然后確定集體與個(gè)人之間的關(guān)系，最后通過制度的制定來克服個(gè)體逐利性和財(cái)產(chǎn)權(quán)利等權(quán)利濫用帶來的市場無序，實(shí)現(xiàn)地區(qū)公共的和私有的土地政策的相互依存、相輔相成[1]。李勇、楊衛(wèi)忠（2014）認(rèn)為，在優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)分析當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)戶的行為特征，并在此基礎(chǔ)上，注重農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新，構(gòu)建農(nóng)村集約化、規(guī)范化、現(xiàn)代化經(jīng)營[2]。張曙光（2010）等認(rèn)為，只有優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)、提高資源有效配置，才能夠?qū)崿F(xiàn)土地的專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；?jīng)營以及農(nóng)村的土地相對(duì)集中，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的現(xiàn)代化經(jīng)營[3]。馮應(yīng)斌、楊慶媛（2014）認(rèn)為，農(nóng)村土地的整體性改革具有多功能性，未來的農(nóng)村土地改革應(yīng)該更多的融入生態(tài)文明的觀念，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，突出農(nóng)村土地整合區(qū)域的優(yōu)秀帶頭作用[4]。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

2.1 耕地流轉(zhuǎn)的規(guī)模擴(kuò)大、形式多樣 隨著各地區(qū)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷地調(diào)整升級(jí)，截至2014年年底，全國的耕地流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)到了0.27億hm2。農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)面積呈現(xiàn)出規(guī)模不斷擴(kuò)大，速度加快的特點(diǎn)，2009年以前耕地流轉(zhuǎn)土地面積的平均增速為12%，到2009年國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一下激增了50%，2010年全國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率及流轉(zhuǎn)面積再創(chuàng)新高，土地流轉(zhuǎn)在2009年基礎(chǔ)上再次增加24.4%，具體數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)如圖1所示。

當(dāng)前我國的土地流轉(zhuǎn)形式多種多樣，主要有出租、互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、入股等，其他形式有代耕、反租倒包等，耕地流轉(zhuǎn)形式以轉(zhuǎn)包和出租為主。根據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司提供的數(shù)據(jù)顯示，2014年出租、互換、轉(zhuǎn)包、股份合作、轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的占比分別為46.6%、33.1%、5.8%、6.7%和3.0%。此外，有4.8%的耕地通過臨時(shí)代耕等其他形式流轉(zhuǎn)，其中以出租方式流轉(zhuǎn)的土地面積增長率較高，相比2013年增長了23.8%。

數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司及相關(guān)資料整理所得。

2.2 流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社的比重提升較大 通過對(duì)2013年與2014年數(shù)據(jù)的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，2014年在全部耕地流轉(zhuǎn)中，流入到農(nóng)戶中的比例最大，達(dá)到了58.4%，而流入到專業(yè)的農(nóng)民合作社的僅有21.9%。主要原因：地方政府出臺(tái)的相關(guān)的政策支持力度不足、農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)行為的心理接受較差以及近些年農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格偏低；但與2013年相比，流入農(nóng)民專業(yè)合作社的比重總體提高了1.5個(gè)百分點(diǎn)，這里面以入股形式流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社的占18.1%，流入到企業(yè)和其他主體的分別是9.6%、10.1%?？傊?，近年來，土地流入農(nóng)民專業(yè)合作社的比重是逐漸提升的。

2.3 土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率提高，簽約過程缺乏規(guī)范 隨著土地流轉(zhuǎn)市場以及相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)和中介機(jī)構(gòu)等的日益規(guī)范，我國土地流轉(zhuǎn)合同簽訂率也隨之穩(wěn)步提高。相關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查顯示，2014年，流轉(zhuǎn)土地中簽訂合同比例達(dá)到了66.7%，但相比于沒簽訂合同比例，我國土地流轉(zhuǎn)市場仍然有欠缺的地方，有35%的農(nóng)民依舊是靠口頭協(xié)議來完成土地流轉(zhuǎn)的，這樣的口頭協(xié)議很容易造成法律糾紛。在簽訂的合同中，也有許多土地流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)的期限、當(dāng)事人的責(zé)任和義務(wù)、流轉(zhuǎn)土地的大小和肥沃程度都沒有明確的規(guī)定和說明。

3 供給側(cè)改革視角下的土地流轉(zhuǎn)對(duì)策

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國政府不再是單純地追求GDP的增長，而是更加注重經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，不再是僅僅從需求側(cè)出發(fā)拉動(dòng)投資、出口和消費(fèi)這3輛馬車以刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而從供給側(cè)出發(fā)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高全要素生產(chǎn)率，使要素得到升級(jí)。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不僅涉及到企業(yè)，而是涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，其核心思想對(duì)土地流轉(zhuǎn)改革有很好的指導(dǎo)意義。以下將在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下，提出優(yōu)化土地資源配置的幾點(diǎn)建議與對(duì)策。

3.1 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)管制、鼓勵(lì)農(nóng)戶加入土地信托機(jī)構(gòu) 改革開放之初，國家實(shí)行的是“分田到戶”的政策，大多數(shù)的農(nóng)民都是小規(guī)模經(jīng)營土地，由于缺少大型的機(jī)械，耕種的成本較高?，F(xiàn)今隨著國家放寬了對(duì)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的限制，農(nóng)民對(duì)土地享有建設(shè)用地權(quán)、宅基地的使用權(quán)和農(nóng)用土地的使用權(quán)，有少數(shù)的農(nóng)民選擇加入到當(dāng)?shù)氐耐恋匦磐袡C(jī)構(gòu)，但是當(dāng)?shù)卣狈?duì)土地流轉(zhuǎn)的管制，流轉(zhuǎn)土地的用途、期限、大小、規(guī)模等都沒有詳細(xì)的說明，土地沒有得到有效的流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)村有一部分土地荒蕪。未來在土地流轉(zhuǎn)改革的過程中，農(nóng)戶與土地信托機(jī)構(gòu)雙方應(yīng)當(dāng)詳細(xì)列出土地流轉(zhuǎn)的用途、方式、規(guī)模、期限，提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，以防產(chǎn)生法律上的糾紛。同時(shí)也應(yīng)該根據(jù)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模和用途明確提出后期違約時(shí)應(yīng)當(dāng)賠償?shù)慕痤~，使土地要素可以自由地流動(dòng)，自由地創(chuàng)造價(jià)值。對(duì)于農(nóng)戶加入土地信用機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)卣矐?yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，并且在農(nóng)戶間也要大力地宣傳，鼓勵(lì)更多的農(nóng)戶加入到土地信托機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大農(nóng)村土地經(jīng)營面積，從而達(dá)到提高全要素生產(chǎn)率、優(yōu)化土地資源配置，土地要素得到升級(jí)的目的。

3.2 促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)金融機(jī)構(gòu)由單一向多元化轉(zhuǎn)變 隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)村融資渠道單一，金融信貸產(chǎn)品匱乏，無法滿足土地流轉(zhuǎn)過程中的金融需求，從而導(dǎo)致農(nóng)村無法形成良好的土地流轉(zhuǎn)競爭機(jī)制。當(dāng)前我國有4大農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，分別為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社和中國郵政儲(chǔ)蓄銀行，然而卻只有農(nóng)村信用社能夠?yàn)檗r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供金融服務(wù)，但由于其信用資金采用封閉式管理，農(nóng)戶很難獲得相應(yīng)的融資，因此農(nóng)村的貸款結(jié)構(gòu)十分的不合理。未來我國應(yīng)當(dāng)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)金融機(jī)構(gòu)由單一向多元化發(fā)展，引入有較強(qiáng)靈活性的金融機(jī)構(gòu)，如：村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等。政府通過扶持這些機(jī)構(gòu)，來緩解4大農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的貸款壓力。與此同時(shí)還要豐富農(nóng)村金融信貸產(chǎn)品，降低4大農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的貸款率和貸款門檻，支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)向著規(guī)模化、多元化發(fā)展。從供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的角度來看土地流轉(zhuǎn)，充實(shí)資本要素，將有力于優(yōu)化土地資源配置，進(jìn)而推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)市場化，通過市場的力量，提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率。

3.3 協(xié)調(diào)政府、地方和農(nóng)戶三方利益關(guān)系，進(jìn)一步深化土地流轉(zhuǎn) 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革也是深化各個(gè)領(lǐng)域制度化改革的過程。在深化土地流轉(zhuǎn)制度改革的進(jìn)程中，要處理好政府、地方和農(nóng)戶利益關(guān)系、以達(dá)到利益最大化的過程。在土地流轉(zhuǎn)過程中，政府、地方和農(nóng)戶各自的出發(fā)點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)不同：政府層面更加注重農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、保護(hù)耕地和加快城鎮(zhèn)化發(fā)展，地方層面則更加注重獲得更多財(cái)政收入；農(nóng)戶層面是獲得更多的個(gè)人收入。在土地流轉(zhuǎn)制度化改革的過程中，必須協(xié)調(diào)政府、地方和農(nóng)戶三者的利益關(guān)系，在流入到農(nóng)戶的耕地和流入到企業(yè)的耕地進(jìn)行明確的限制和規(guī)定，以免發(fā)生沖突，造成土地流轉(zhuǎn)制度不能得到有效地實(shí)施，土地流轉(zhuǎn)不能順利進(jìn)行。在土地流轉(zhuǎn)過程中，注重協(xié)調(diào)三者的關(guān)系，在確保土地流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化建設(shè)順利進(jìn)行時(shí)，又滿足了地方和農(nóng)戶的逐利的目的。同時(shí)也要限制地方政府和地方部門濫用職權(quán)，嚴(yán)禁貪污腐敗的行為產(chǎn)生，讓農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中能夠真正的獲益。

3.4 土地流轉(zhuǎn)過程中要著重結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源稟賦、形成產(chǎn)業(yè)集群 不同地區(qū)有著自身發(fā)展特點(diǎn)以及特色產(chǎn)業(yè)，有的地區(qū)適合發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)旅游業(yè)、有的地區(qū)適合種植農(nóng)作物等。在土地流轉(zhuǎn)過程中，應(yīng)當(dāng)將更多的土地用于發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。要結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦，使農(nóng)村土地從效率低的農(nóng)戶向效率高的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移，縮小效率低的農(nóng)戶土地經(jīng)營面積和規(guī)模，擴(kuò)大效率高的農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模和面積，形成本地區(qū)獨(dú)具特色的產(chǎn)業(yè)集群，打造屬于本地區(qū)的品牌，提升產(chǎn)品及服務(wù)的核心競爭力。

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