新土改突圍：農(nóng)地確權(quán)年底沖刺

席志剛

“改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例?！眲倓偨Y(jié)束的中共十八大上，涉及農(nóng)村土地的征地制度改革首次寫進黨代會報。

早在2010年初，針對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不明以及政府強制征地引發(fā)的種種問題，中共中央“一號文件”就提出農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，要求用3年時間完成，為下一步土地流轉(zhuǎn)和征地改革提供法律基礎(chǔ)。

今年是中央要求完成農(nóng)地確權(quán)的最后一年。年初國務(wù)院“一號文件”為農(nóng)村集體土地確權(quán)發(fā)證設(shè)定了“2012年12月前完成”的最后期限；3月初“兩會”期間，國務(wù)院總理溫家寶再次強調(diào)，認(rèn)真搞好土地確權(quán)登記頒證，制定出臺《農(nóng)村集體土地征收補償條例》，是2012年的主要任務(wù)之一。

然而，和當(dāng)局預(yù)期相比，農(nóng)地確權(quán)工作的實際進展并不樂觀。國土資源部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至9月底，全國集體土地所有權(quán)發(fā)證率僅為75%，有7省的土地確權(quán)登記發(fā)證率不足50%；即便是“先行先試”走在前列的四川省，也只有70%縣區(qū)完成集體土地確權(quán)登記。

年底沖刺

時間緊迫，農(nóng)地確權(quán)現(xiàn)在到了必須全力以赴的沖刺階段，牽頭的國土資源部壓力陡增。

去年5月，國土資源部、財政部、農(nóng)業(yè)部就農(nóng)地確權(quán)聯(lián)合發(fā)文，要求到2012年底，全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到位，做到農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。

農(nóng)村土地確權(quán)登記工作由此在全國悄然推開，然而進展甚為遲緩，不盡人意。今年7月中下旬，國土資源部聯(lián)合財政部、農(nóng)業(yè)部成立督導(dǎo)組，相繼對內(nèi)蒙古、江西、云南、陜西、甘肅、新疆等省（區(qū)、市）展開督導(dǎo)，督促地方政府加快為農(nóng)村集體土地“確切頒證”；要求各地在確保操作規(guī)范的情況下，年底前務(wù)必完成農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證任務(wù)。

為確保任務(wù)如期完成，國土資源部再次對地方施壓，重申去年5月三部門聯(lián)合規(guī)定的懲罰措施——凡是到2012年年底未按時完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記發(fā)證工作的，暫停農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地及征地審批，農(nóng)村土地整治項目不予立項。

土地儲備是地方財政收入的命根子，一旦停下來，地方財政立馬吃緊。對于地方政府而言，這項規(guī)定之嚴(yán)厲，前所未有。然而農(nóng)地確權(quán)進展遲緩，確有不得已的原因，由于其所牽涉到的方方面面，以及確權(quán)過程中翻出來的大量歷史遺留問題，實非朝夕之間，能夠畢其功于—役。

當(dāng)前農(nóng)地確權(quán)涉及農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民宅基地使用權(quán)等四類產(chǎn)權(quán)。上世紀(jì)40年代末期中共建政之初，曾發(fā)起大規(guī)模的土改運動，實行“耕者有其田”；在其后興起的人民公社運動中，農(nóng)村土地又轉(zhuǎn)為集體所有和集體經(jīng)營；1980年代以后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制的推行，人民公社體制瓦解，農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，產(chǎn)權(quán)制度更趨復(fù)雜。

60多年制度變遷所積累下的大量矛盾和遺留問題，都要在這次農(nóng)地確權(quán)中——化解，難度之大，可想而知。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院長周其仁坦言，年內(nèi)完成全國農(nóng)地的確權(quán)，“這個要求我看有一點理想化，做不到?！彼猿啥紴槔?，2003年開始試驗農(nóng)地確權(quán)，原來設(shè)想一兩年就可以結(jié)束，結(jié)果搞了好多年，遠遠超過預(yù)期，過程非常復(fù)雜。

成都經(jīng)驗

周其仁長期跟蹤觀察成都在農(nóng)地確權(quán)方面的試點和進展。他注意到，由于市場經(jīng)濟下土地資源的價值越來越凸顯，巨大的經(jīng)濟利益使得人們在確權(quán)過程中“寸土必爭”，引發(fā)大量土地權(quán)屬爭議。

在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的探索中，成都走在了前面，2003年開始自發(fā)試驗，2009年獲國務(wù)院批準(zhǔn)進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的綜合配套改革試驗，其近三年的試點經(jīng)驗被稱為“成都模式”。在周其仁眼中，成都模式其實就是三句話：確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是關(guān)鍵。

成都剛開始土地確權(quán)的時候，問題千頭萬緒：村民外出打工，承包地由鄉(xiāng)鄰耕種多年，現(xiàn)在地算誰的？村集體成員生老病死、婚喪嫁娶帶來的土地增減問題糾紛不斷，如何處置？以前承包地兩年—小調(diào)、三年一大調(diào)，現(xiàn)在要確權(quán)了，還要“長久不變”，如何擺平？農(nóng)村私搭亂建現(xiàn)象非常普遍，柴禾堆、牲口棚、豬圈相互占用，違章如何定性，確權(quán)如何劃界？各種意想不到的麻煩紛至沓來，—度讓工作人員瞠目結(jié)舌，束手無策。

對這些實際問題，各地因鄉(xiāng)土人情、鄉(xiāng)規(guī)村約不同，解決的方式也各異。成都模式的一條主要經(jīng)驗是，由土地確權(quán)逼出了村莊治理結(jié)構(gòu)的改革，產(chǎn)生了議事會制度——確權(quán)過程中的所有問題都提交村議事會，請村里德高望重的老人主持公道。

周其仁在成都雙流縣瓦窯村看到村民解決爭議的一個典型案例。娘胎里的孩子是否具有確權(quán)資格，村民各執(zhí)一辭，爭議不下，村議事會也拿不出個方案。為此，他們專門請來婦產(chǎn)專家，從醫(yī)學(xué)角度進行解釋，最后確認(rèn)，懷孕7個月以上的胎兒才能算一個生命。議事會據(jù)此拿出了一套富有人情味的方案：胎兒沒有資格參與承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)，但孩子生出來就是集體經(jīng)濟組織的成員，下一步土地流轉(zhuǎn)有經(jīng)濟收入效益的時候，可以給孩子分一份。

這個折中方案最后被各方認(rèn)可接受，確權(quán)得以繼續(xù)推進。雙流農(nóng)戶最后拿到手的土地承包經(jīng)營權(quán)證，標(biāo)明了地塊的實測位置、邊界，配有坐標(biāo)以及示意圖，權(quán)屬關(guān)系清晰明確，形成了一個可追溯的產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)，他們自用的宅基地，獲得《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)證》，《土地所有權(quán)證》則發(fā)給村集體經(jīng)濟組織。

在確權(quán)的基礎(chǔ)上，成都提出要“還權(quán)賦能”，不但把農(nóng)村集體土地的使用權(quán)經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民，而且要把由此派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán)也還給農(nóng)民，賦予農(nóng)民以更為全面和多樣的權(quán)能?！罢闷錂?quán)威先幫老百姓確權(quán)。如果產(chǎn)權(quán)不明，土地流轉(zhuǎn)的收益最終恐怕落不到村民頭上?！痹谥芷淙恃壑校啥嫉目扇≈幵谟诎汛_權(quán)放在了流轉(zhuǎn)之前，這為未來的流轉(zhuǎn)奠定了堅實的基礎(chǔ)。

法律邊界

成都經(jīng)驗是否要在全國推廣，曾一度被外界寄予厚望。不過，官方表態(tài)一向頗為謹(jǐn)慎。據(jù)知情人透露，決策層在給成都下放“先行先試”試點權(quán)的同時，對試點所應(yīng)觸及的制度邊界仍感拿捏不準(zhǔn)，要求改革試點做到“全面探索、局部試點、封閉運行、結(jié)果可控”。

周其仁認(rèn)為，成都最引人注目的經(jīng)驗就是確權(quán)，這也是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革的第一要務(wù)。然而在國土資源部看來，成都經(jīng)驗的可總結(jié)性仍顯不足。他們將成都經(jīng)驗與福建的“三到位”、河南鄭東新區(qū)的“和諧拆遷”、重慶的“地票交易”制度，以及廣東的“三舊改造”等地方探索放到一起，認(rèn)為其主要目標(biāo)在于增加土地指標(biāo)供給、繞開18億耕地紅線，在土地管理制度改革方面并沒有實質(zhì)性的創(chuàng)新。

今年2月的全國國土資源工作會議上，國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史提到，今年國土資源管理改革最重要的任務(wù)是，組織開展各類改革探索，并對各地試點經(jīng)驗進行總結(jié)、提煉和規(guī)范。據(jù)他透露，在總結(jié)成都經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國土資源部年內(nèi)將新設(shè)一批土地制度改革試點，除了土地確權(quán)外，圍繞社會高度關(guān)注的征地拆遷問題、經(jīng)營性集體建設(shè)用地模式進行試點。

北京唐家?guī)X試點主要探索集體建設(shè)用地建租賃房，由當(dāng)?shù)卮迕窠M成土地股份制合作社，取代以往由村委會代表的機制，作為完成土地產(chǎn)權(quán)制度改革后的產(chǎn)權(quán)主體。國土資源部在下放給北京市“先行先試”試點權(quán)時，口頭要求北京“不要走得太快”。

周其仁表示，決策層希望通過“多地試點，總結(jié)經(jīng)驗”，穩(wěn)步推進土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。他們這種不宜“操之過急”的心態(tài)，可能是顧慮到在建立健全集體建設(shè)用地的收益分配機制以前，如果貿(mào)然推動土地流轉(zhuǎn)，會產(chǎn)生更大的經(jīng)濟、法律和社會問題。

多地試點的另一著力點是尋求法律突破。徐紹史曾強調(diào)，探索創(chuàng)新總體上應(yīng)該在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)進行，需要突破現(xiàn)行法律的，應(yīng)該履行申報程序。這意味著土地制度改革在探索中已經(jīng)觸碰到現(xiàn)行法律的邊界。

迄今為止，在土地確權(quán)方面，中國還沒有一部完備的法律，有關(guān)土地權(quán)利的法律條款散見于《憲法》《民法通則》《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》及各種土地法規(guī)和政策規(guī)定中。

很多法律條款需要重新加以討論。比如，是不是所有的城市土地都要歸國家所有？國家如何行使所有權(quán)？集體土地要不要有流轉(zhuǎn)權(quán)？這些問題都需要通過立法加以解釋固化。

目前，國務(wù)院法制辦正在制訂《農(nóng)村集體土地征收補償條例》，《土地管理法》也在緊鑼密鼓修訂中，有望明年提交全國人大審議。

不過，周其仁并不贊成全面重修《土地管理法》和修改關(guān)于“城市土地屬于國家”的憲法準(zhǔn)則。圍繞土地改革而來的利益格局的調(diào)整，牽一發(fā)而動全身，需要嚴(yán)謹(jǐn)應(yīng)對，任何“急就章”式的變革都不可避免地會導(dǎo)致利益主體的行為扭曲，陷入土地資源配置的嚴(yán)重失衡。他建議在已有的體制變化的基礎(chǔ)上，“吸收城市土地使用權(quán)市場化的歷史經(jīng)驗，逐步、漸進地完成土地制度的根本變遷。”

事實上，中國農(nóng)村土地承包制改革和城市土地出讓制改革，已經(jīng)奠定了土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的基礎(chǔ)。目前尚未解決的是上述兩個轉(zhuǎn)讓之間，即農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，癥結(jié)則在于現(xiàn)存體制仍然把政府強制征地視為農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法途徑。

征地制度改革最重要的《征地條例》，其條文目前已基本成型，但相關(guān)內(nèi)容與現(xiàn)行《土地管理法》存在“與上位法沖突”的尷尬，不能單獨頒布，只能等《土地管理法》的修訂完成后配套實施，而《土地管理法》的修訂內(nèi)容明年“兩會”時才提交討論。

“既然試點，就應(yīng)該有些突破，有矛盾和抵觸才會觸及法律邊界?！敝芷淙式ㄗh，在《土地管理法》完成修訂之前，可以授權(quán)試點地區(qū)試行一些與現(xiàn)行土地法律不相一致的辦法，包括提高征地補償水平、開放城市一級土地市場，允許集體土地或農(nóng)戶承包地進入土地市場，土地市場建設(shè)和管理等。

在試點地區(qū)“先行先試”提高征地補償水平時，周其仁認(rèn)為對近年征地補償過低的農(nóng)民，應(yīng)該做出某種形式的補充補償，以緩解因補償相差懸殊而引發(fā)的不滿情緒，至于具體的補償方式，“既可以從中央和地方政府的賣地所得中拿出一定份額直接補償，也可以考慮以教育券或醫(yī)療券的形式向農(nóng)戶發(fā)放?！?/p>

不過，這并不意味著，要對此前的征地進行全面補償?！疤h的事沒法追訴，只能當(dāng)作發(fā)展過程中必須承擔(dān)的社會成本。”周其仁說，大量歷史遺留問題積攢的矛盾越來越多，越來越尖銳，需要政府理智面對。