罷免“外籍人大代表”進(jìn)入地方法規(guī)

鐘堅(jiān)

2012年11月初，北京市及浙江省、山東省先后頒布了地方性法規(guī)，規(guī)定：人大代表喪失中國(guó)國(guó)籍的，其人大代表資格將被終止。

這些地方法規(guī)的紛紛出臺(tái)，引發(fā)民眾的特別關(guān)注和解讀。據(jù)本刊記者了解，這些地方法規(guī)的初衷其實(shí)是對(duì)2010年修訂的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人大代表代表法》（簡(jiǎn)稱《代表法》）的內(nèi)容細(xì)化和完善。1992年全國(guó)人大頒布了《代表法》。兩年前，修訂的《代表法》第49條規(guī)定：?jiǎn)适е袊?guó)國(guó)籍，人大代表資格將被終止。

在復(fù)旦大學(xué)選舉與人大制度研究中心副主任何俊志看來，中國(guó)大陸省市人大換屆已陸續(xù)開展，省市級(jí)人大密集修法明確代表資格審查細(xì)則，正是為了趕在明年3月全國(guó)人大換屆大幕拉開前，將那些可能因?yàn)閲?guó)籍原因飽受公眾非議的人大代表候選人“在省市一級(jí)層面卡住?！?/p>

在中共目前近5000名的全國(guó)人大代表、政協(xié)委員中，究竟有多少人有著雙重國(guó)籍身份，官方迄今態(tài)度暖昧?！敖^對(duì)的數(shù)量不知道，但相對(duì)數(shù)量不會(huì)太大?！?/p>

疑似外籍代表、委員

改革開放以來，隨著《選舉法》《地方組織法》《全國(guó)人大組織法》和1982年《憲法》的公布，大陸的人民代表大會(huì)制度得到全面恢復(fù)，人大系統(tǒng)職能擴(kuò)展和權(quán)威的提升也是近幾十年來中國(guó)憲政秩序改革變遷中最明顯的特征。

人大權(quán)力和地位的上升也帶來了不少附產(chǎn)品，越來越多的人希望能擁有“代表”席位，政商、文化界和各種新興階層被適時(shí)安排進(jìn)入人大。而代表們受到社會(huì)更多關(guān)注的同時(shí)，人大工作的不足和人大代表的表現(xiàn)同樣引人注目。

一些細(xì)心的民眾發(fā)現(xiàn)了一些可疑的面孔：他們—方面衣容華貴地步入北京人民大會(huì)堂，代表國(guó)民議政參政，享受著鎂光燈的聚焦宣傳機(jī)器的贊譽(yù)；另—方面頻頻進(jìn)出國(guó)門，被疑持有外國(guó)護(hù)照或綠卡，甚至擁有外國(guó)國(guó)籍。

2012年“兩會(huì)”上，面對(duì)這樣的質(zhì)疑，大會(huì)新聞發(fā)言人趙啟正做出正面回答：“這個(gè)我查了，沒有?！壁w還稱：“點(diǎn)的那幾個(gè)人的名字我都查了，有的不是政協(xié)委員，有的沒有外國(guó)籍……中國(guó)不承認(rèn)雙重國(guó)籍，如果有外國(guó)國(guó)籍自動(dòng)放棄中國(guó)國(guó)籍，政協(xié)委員外籍是不行的。”

代表和委員中到底有沒有外籍人員？官方始終未給出最終結(jié)論。2010年參與過《代表法》修法的中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授蔣勁松對(duì)本刊記者表示：“確信有這種現(xiàn)象：拿了綠卡和加入外國(guó)國(guó)籍，又不說明情況，繼續(xù)在國(guó)內(nèi)當(dāng)代表委員。因?yàn)榍靶┠?，法律沒有這樣的要求?！?/p>

國(guó)籍漏澗

對(duì)那些懷揣外國(guó)護(hù)照又有中國(guó)身份證、戶口本的人群，全國(guó)政協(xié)委員、華東師范大學(xué)化學(xué)系博導(dǎo)葉建農(nóng)關(guān)注已久。身處教學(xué)一線，他身邊的同事和親友中因公留學(xué)都有這樣的情況。

而在1983年，以公派留學(xué)生身份去美國(guó)的葉建農(nóng)在臨行前被告知：必須到當(dāng)?shù)嘏沙鏊N戶口，才能出境，否則不可能走。葉建農(nóng)在1990年代初再次赴美讀博時(shí)，也被要求把戶口注銷，糧油關(guān)系也要停止。當(dāng)時(shí)的中國(guó)政府為防止留學(xué)人員加入外國(guó)國(guó)籍后出現(xiàn)雙重國(guó)籍現(xiàn)象，管制極其嚴(yán)格。但近年，葉建農(nóng)發(fā)現(xiàn)，情況發(fā)生了變化。

“加入美國(guó)等外籍國(guó)家的時(shí)候，中國(guó)公民的護(hù)照通常會(huì)被收掉，或者在護(hù)照上減個(gè)角。”但葉建農(nóng)的一些學(xué)生和親友現(xiàn)在出國(guó)留學(xué)加入外籍后，他們?cè)趪?guó)內(nèi)的戶口和身份證照樣保留下來，擁有外國(guó)國(guó)籍的這些留學(xué)人員回來后憑著身份證和戶口本等證件，非常方便地重新辦理了新的護(hù)照，變成持有中外護(hù)照、事實(shí)上的“雙重國(guó)籍”人員。

本世紀(jì)初以來，中國(guó)留學(xué)海外人員成幾何級(jí)數(shù)增加，葉建農(nóng)的學(xué)生也有不少出國(guó)的，“超過半數(shù)以上不回來了”，但他們中很多人都沒有像葉教授當(dāng)年那樣被要求出國(guó)時(shí)去戶籍地注銷戶口。

在今年的全國(guó)“兩會(huì)”上，葉建農(nóng)提出“雙重國(guó)籍”無人管成為一個(gè)潛規(guī)則現(xiàn)象，引起一些學(xué)術(shù)界委員共鳴。這個(gè)明顯的制度漏洞，為什么法律界人士都沒注意到？

事實(shí)上，取消出國(guó)、出境1年以上人員注銷戶口的規(guī)定，來自公安部于2003年8月7日推出的一項(xiàng)便民措施。當(dāng)時(shí)按公安部的配套規(guī)定，已加入外國(guó)籍或確屬華僑身份的，應(yīng)當(dāng)由本人或者親屬持護(hù)照等合法有效身份證件，向戶口所在地公安派出所申報(bào)注銷戶口；未按規(guī)定申報(bào)注銷戶口的，經(jīng)縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)出入境管理部門確認(rèn)，戶口所在地公安派出所應(yīng)當(dāng)注銷其戶口。

對(duì)于在國(guó)外取得居留證并居住滿5年的人員，按規(guī)定也要注銷戶口，但一些地方公安部門考慮到恢復(fù)戶口手續(xù)煩瑣，基本上也沒有注銷相關(guān)人員的戶口。“公安和海關(guān)的信息網(wǎng)絡(luò)至今沒有聯(lián)網(wǎng)”，因此，公安要求自動(dòng)申報(bào)注銷戶口的規(guī)定，也成空文。

事實(shí)上，在大陸沿海一些省市戶籍管理機(jī)關(guān)處，申請(qǐng)第二代身份證的最后期限即將到來，但仍有大量第二代證件無人前來換領(lǐng)。公安部門因此注銷了其戶口，而大部分被注銷戶口者都屬早期出國(guó)人員。

代表、委員的雙重國(guó)籍問題即是源于這一制度管理漏洞。但葉建農(nóng)認(rèn)為，與普通民眾不同，這些人的問題不能怪制度，他們自己應(yīng)該對(duì)此負(fù)責(zé)，“如果你一定要當(dāng)代表和委員，就不要放棄中國(guó)國(guó)籍。假如你在美國(guó)，同時(shí)保留了中國(guó)國(guó)籍，你要選某個(gè)州議員和代表的話，考慮到忠誠(chéng)度，你也肯定也選不上?！?/p>

前置把關(guān)趨嚴(yán)

參與修法的蔣勁松透露，當(dāng)初最高權(quán)力機(jī)關(guān)決定修法，增加“國(guó)籍資格”這一條，確是為了呼應(yīng)大陸民眾對(duì)代表及委員中的雙重國(guó)籍身份的審查聲浪。

不過，即使通過立法禁止，事實(shí)上的相關(guān)管控也并不容易。從事中國(guó)人大制度研究的何俊志教授說，人大代表、政協(xié)委員中的雙重國(guó)籍現(xiàn)象，沒有公開資料可查，官方也無摸底，代表、委員本人不會(huì)講，理論上只有個(gè)人出了問題，才會(huì)被發(fā)現(xiàn)。如果地方上有相應(yīng)規(guī)定，就有可能在候選人“摸底”階段，去海關(guān)等部門排查相關(guān)的個(gè)人資料。

對(duì)于之前的“雙重國(guó)籍”代表或委員，蔣勁松表示，之前沒有法律規(guī)定，按法不追溯原則，原有的雙重國(guó)籍代表、委員可不涉及追責(zé)。但以后，在代表委員候選公示階段，就必須如實(shí)告知國(guó)籍情況。

“終于可以罷免外國(guó)人代表了！”北京人大出臺(tái)《代表法實(shí)施辦法》后，有大陸網(wǎng)民歡呼，今午恰逢五年—屆的人大換屆年，按中國(guó)人大選舉制度，全國(guó)人大常委會(huì)的組成人員將全部改選，由此自下而上的區(qū)、縣、省市級(jí)人大換屆工作也已展開。

十八大前，大陸各區(qū)縣的人大換屆已告完成。之后是省市人大代表換屆，按照人大換屆選舉的時(shí)間表，2012年3月全國(guó)人大召開前，全國(guó)人大代表及常委會(huì)都必須改選完畢。例如北京市人大一般在1月份召開人大會(huì)議，在北京各選區(qū)，市級(jí)人大候選人在十八大前不久已經(jīng)公示。

在省市人大代表換屆尚未完成之初，地方迅速出臺(tái)修訂《代表法實(shí)施辦法》，被官方認(rèn)為既是一個(gè)完善法律的舉措，更是讓《代表法》在地方實(shí)施更具操作性。根據(jù)這一規(guī)定，相關(guān)操作無非經(jīng)由三種途徑：一是雙重國(guó)籍代表或委員，應(yīng)在候選人提名環(huán)節(jié)主動(dòng)說明，并不再參與；二是地方提名部門認(rèn)真審查候選人條件；三是在候選人公示環(huán)節(jié)，公民及媒體作為法律第三方，積極參與監(jiān)督舉報(bào)。