內(nèi)部控制視角下高校自行招標管理創(chuàng)新探討

安紅++廖文萍

◇中圖分類號：F233 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）09-0037-02

摘要：自招標采購方式在高校實施以來發(fā)揮了重要作用，但實踐中仍存在諸多缺陷，《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》具有較強的可操作性，本文將之與高校招標管理實際情況結(jié)合，從內(nèi)部控制獨特視角系統(tǒng)分析和查找高校自行招標各關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在的問題，有針對性地提出應(yīng)對措施，從而及時堵塞漏洞和規(guī)范管理。

關(guān)鍵詞：高校內(nèi)部控制 制衡性原則 適應(yīng)性原則 自行招標 關(guān)鍵風險點

一、內(nèi)部控制與招標采購的背景和內(nèi)涵

（一）實施內(nèi)部控制與招投標的法規(guī)背景

近年來隨著我國行政體制改革和經(jīng)濟體制改革的深化，國務(wù)院提出要“加快地方行政機構(gòu)改革，推進事業(yè)單位改革”，在此背景下，2011年11月18日財政部擬定《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（征求意見稿），面向國家機關(guān)、地方財政廳局、財政部駐各地專員辦以及社會公眾廣泛征求意見，并于2012年11月29日印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》。采購支出是行政事業(yè)單位重要的支出內(nèi)容之一，為了加強采購監(jiān)管，1999年8月30日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《中華人民共和國招標投標法》，隨后為進一步細化和提高可操作性，國務(wù)院常務(wù)會議于2011年11月30日通過《中華人民共和國招標投標法實施條例》。此外，早在2002年6月29日全國人民代表大會常務(wù)委員會通過《中華人民共和國政府采購法》，明確了政府采購的多種方式，其中要求應(yīng)以公開招標作為主要采購方式，并于2014年12月31日進行了修訂。上述系列法規(guī)反映了監(jiān)管日趨嚴格和完善，是目前高校開展招標采購必須遵循的行為準則，目的是強化高校內(nèi)部管理，保障采購質(zhì)量，提高資金使用效益。

（二）高校內(nèi)部控制與自行招標的內(nèi)涵

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第三條規(guī)定“內(nèi)部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控?！睆亩x可以看出，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制將控制客體界定為單位經(jīng)濟活動的風險，非經(jīng)濟活動的風險暫未納入行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的范圍。近年，高校經(jīng)濟活動中采購業(yè)務(wù)是高校腐敗高發(fā)區(qū)，因此成為高校管理的關(guān)鍵風險點，實施招標采購是管控該風險點的重要措施。按照《中華人民共和國政府采購法》，政府采購實行集中采購和分散采購相結(jié)合，就高校而言，分為委托政府采購和高校自行組織采購兩種方式，集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定，如根據(jù)《廣東省省級政府集中采購目錄及采購限額標準》：“1.貨物類預(yù)算金額20萬元（含20萬元）以上；2.服務(wù)預(yù)算金額20萬元（含20萬元）以上；3.工程預(yù)算金額50萬元（含50萬元）以上”的項目應(yīng)委托政府采購，采購未納入集中采購目錄的政府采購項目，高?？梢宰孕胁少??！吨腥A人民共和國政府采購法》第二十六條規(guī)定，“政府采購采用以下方式：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價以及國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其他采購方式，公開招標應(yīng)作為政府采購的主要采購方式”，即委托政府采購和高校自行采購均應(yīng)將公開招標作為主要采購方式，從高校內(nèi)部控制角度而言，委托政府采購按有關(guān)規(guī)定上報，高校缺乏管控權(quán)限，本文僅從內(nèi)部控制視角就高校自行招標管理進行探討。

二、內(nèi)部控制視角下招標管理的原則

根據(jù)高校實際情況，在招標管理中建立和實施內(nèi)部控制應(yīng)堅持以下五個原則：1.公開、公平、公正和誠實信用的原則。招標程序透明，招標信息和招標規(guī)則公開，對投標人實施統(tǒng)一的評審標準，招投標參與各方應(yīng)誠實守信，對欺詐行為采取懲戒措施。2.全面性原則。內(nèi)部控制應(yīng)貫穿招標采購活動的立項申請、編制招標文件、發(fā)布招標公告、接受投標報名、確定開評標時間和地點、組成評標委員會、開評標、公示評標結(jié)果、接受和處理質(zhì)疑或投訴、合同簽訂、項目驗收等各環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對招標采購全過程控制。3.重要性原則。在全面控制基礎(chǔ)上，關(guān)注招標采購活動的重大風險，采取更為嚴格的控制措施，確保不存在重大缺陷。4.制衡性原則。實施招標采購預(yù)算的編制和執(zhí)行分離、需求制定與內(nèi)部審批分離、招標文件準備與復(fù)核分離、項目需求確定和評標定標分離、招標人與使用人分離、合同簽訂與驗收分離、驗收與保管分離，形成相互制約和相互監(jiān)督。5.適應(yīng)性原則。內(nèi)部控制應(yīng)根據(jù)政策法規(guī)變化和管理要求提高，不斷修訂和完善制度、措施，使之符合高校實際情況。

三、高校招標管理的關(guān)鍵風險點、存在問題和原因

（一）招標機構(gòu)設(shè)置不健全

目前，高校一般采取單獨設(shè)立招投標管理部門，但仍存在部分高校采取掛靠其他部門的方式，如掛靠資產(chǎn)管理處、后勤管理處、財務(wù)處、審計處等，弊端顯而易見，一方面由于掛靠其他部門合署辦公，造成多個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)集中在一個部門辦理，采購申請與審批、招標文件擬定與審核、合同簽訂與驗收等不相容職責未分離，有時還出現(xiàn)既組織招投標工作又參與招標評委現(xiàn)象，集“運動員”和“裁判員”于一身，不符合制衡性和公正性原則；另一方面受人員編制限制，招標工作往往分配給非招投標專業(yè)人員，由于不熟悉招投標法規(guī)，造成工作中存在較大主觀性，甚至存在違規(guī)操作還渾然不知，不符合適應(yīng)性原則。

（二）招標文件制作不規(guī)范

根據(jù)規(guī)定招標人自行辦理招標事宜，應(yīng)當具有編制招標文件和組織評標的能力，高校實踐中往往由于缺乏專業(yè)人才，導(dǎo)致招標文件空話、套話多，缺乏針對性，不能反映招標方的真實需求。除此之外，招標文件技術(shù)參數(shù)帶有傾向性或歧視性也較為普遍，一些高校使用人甚至私自聯(lián)絡(luò)意向投標人并委托其擬定招標文件，這樣的招標文件最終為意向投標人“量身定做”，使得后續(xù)的開標評標困難重重或流于形式，因而不符合適應(yīng)性、重要性、“三公”和誠實信用原則。

（三）招標公告發(fā)布媒體范圍有限

高校自行招標公告一般在學(xué)校自身網(wǎng)站公布，這種傳播平臺過于分散化，信息傳播范圍狹小，加之信息發(fā)布時間較短，往往只有少數(shù)為學(xué)校提供服務(wù)的固定單位關(guān)注或獲取信息，造成符合條件的投標人常常不足三家，導(dǎo)致一些潛在投標人因未獲悉而未參與投標競爭，按照規(guī)定只能采取邀請招標，甚至有些高校為了使招標在形式上符合規(guī)定，私下授意投標人拉攏其他單位陪標，招標效果可想而知，這樣顯然不符合適應(yīng)性和重要性原則。

（四）評標專家技術(shù)水平和素質(zhì)參差不齊

高校自行招標受資源和成本限制，一般只從高校內(nèi)部選派評審專家臨時組建評標委員會，但高校內(nèi)部技術(shù)專家人數(shù)較少、專業(yè)較單一，尤其是一些如美術(shù)、音樂、中醫(yī)等?？祁惖母咝＃瑢τ趯I(yè)性較強如基建、修繕工程類專家基本都集中在基建、審計等部門，其他專家多為行政管理人員或非本專業(yè)人員，專業(yè)水平自然難以達到評標要求，而且不論是工程、物資或服務(wù)采購項目，評審專家相對比較固定，這些“專家”貌似通才，實際在評標時僅能就價格、質(zhì)保、服務(wù)等方面“討價還價”，如此評標難免產(chǎn)生偏差，不符合全面性和適應(yīng)性原則。

（五）監(jiān)督形式化和片段化

招投標監(jiān)督工作具有專業(yè)性、政策性較高的特點，但作為監(jiān)督主要力量的紀檢監(jiān)察人員普遍專業(yè)不對口，對技術(shù)參數(shù)、工程量清單等專業(yè)內(nèi)容一知半解，而且由于缺乏具體監(jiān)督辦法，使得監(jiān)督職能不明確、內(nèi)容不清晰，監(jiān)督人員往往只關(guān)注程序是否合規(guī)，對內(nèi)容是否存在缺陷則無法辨別或毫不關(guān)心。此外，招標工作包括立項申請、招標文件編制與審核、招標公告與投標報名、投標人資格審定、開標、評標、中標結(jié)果公示、簽訂合同、項目驗收等多個環(huán)節(jié)，但實踐中紀檢監(jiān)察部門往往僅在開標與評標時派人參加監(jiān)督，于是出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)，如在招標公告發(fā)布途徑和發(fā)布時間方面，可能存在未在指定的網(wǎng)絡(luò)平臺、信息媒介發(fā)布、發(fā)布時間緊等情況，會把潛在投標人拒之門外，降低了招標項目的競爭性，從內(nèi)部控制角度而言不符合適應(yīng)性和全面性原則。

四、基于內(nèi)部控制視角改進招標管理的措施和思考

針對高校招標管理各關(guān)鍵風險點及存在的問題，運用內(nèi)部控制理論和方法，高校應(yīng)采取以下措施強化招標管理。

（一）健全招標機構(gòu)和人員配備

高校應(yīng)根據(jù)實際需要設(shè)立專門的招標機構(gòu)，明確招標機構(gòu)職能，完善招投標流程和管理辦法，配備具有招標師資格的專業(yè)人員，實施招投標從業(yè)人員持證上崗，通過專業(yè)人員的嚴格把控，合理控制、保證招標質(zhì)量和效果。

（二）切實提高招標文件編制質(zhì)量

招標文件是投標人準備投標文件、參加投標及評審委員會評標的依據(jù)，其列明了各項具體技術(shù)標準和交易條件，還是中標后擬訂合同的基礎(chǔ)，因此招標文件重要性不言而喻，必須交由專業(yè)勝任能力的人員編制，嚴禁將招標文件委托投標人編制的行為，為了編好招標文件，應(yīng)建立溝通機制和復(fù)核制度，充分采納各部門的建議并形成相互制約，對于特殊項目還應(yīng)進行市場調(diào)查及邀請專家論證，充分掌握相關(guān)信息，使招標文件盡可能全面準確反映實際需求。

（三）重視規(guī)范招標公告發(fā)布

招標公告是招標人正式啟動招標工作的首要環(huán)節(jié)，其核心是提高透明度和公開性，促進招標的競爭性，高校應(yīng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定結(jié)合自身實際情況制定專門的招標公布辦法，明確招標公告包含的各項信息，如招標人的名稱和地址、招標項目的性質(zhì)、數(shù)量、實施地點和時間、獲取招標文件的辦法、發(fā)布的媒介要求等，使招標公告規(guī)范化，采取盡可能多的途徑發(fā)布在校園網(wǎng)顯要位置及其他媒介平臺，積極建立供應(yīng)商庫，輔以電話通知等提示供應(yīng)商關(guān)注招標公告，預(yù)留足夠時間以吸收更多的投標人，并在公布中做出堅持“公開、公平、公正”原則的保證，公開監(jiān)督部門聯(lián)系方式，積極接受投標人監(jiān)督。

（四）完善評標辦法和加強評審專家管理

一是建立、完善高校自行招標評標辦法，明確評標委員會職責、評審專家資格條件、評標程序、評標方法等，在此基礎(chǔ)上加強對評審專家的培訓(xùn)學(xué)習及職業(yè)道德和廉潔教育；二是組建評審專家?guī)?，單個高校專家數(shù)量少，甚至缺乏個別專業(yè)人才，應(yīng)結(jié)合實際情況，聯(lián)合其他高校組建專家?guī)?，如利用大學(xué)城的地理優(yōu)勢，聯(lián)合周邊的高校組建統(tǒng)一專家?guī)?，實現(xiàn)專家資源的共享，在評標中針對項目實際情況組成具備專業(yè)勝任能力和結(jié)構(gòu)合理的評標委員會；三是加強對評審專家的監(jiān)督，如采取錄音或錄像等方式記錄評標過程，督促評審專家依法依規(guī)評審；四是拓展電子化招標，充分利用信息化的便利條件，逐漸實施電子化招標，尤其嘗試開展遠程開評標，提高招標效率。

（五）堅持全過程監(jiān)督和完善監(jiān)督職責

首先，建立和完善執(zhí)行性強的監(jiān)督實施細則，規(guī)范監(jiān)督程序，明確監(jiān)督職權(quán)和內(nèi)容，增強招標監(jiān)督的嚴肅性、客觀性和公正性。其次，實施全過程監(jiān)督，把握招標工作全過程，如關(guān)注項目調(diào)研和論證情況、審核招標文件、參與開標評標過程、抽查合同執(zhí)行情況等，實現(xiàn)事前、事中、事后監(jiān)督銜接，消除監(jiān)督盲區(qū)，并結(jié)合重要性原則對關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行重點把控和監(jiān)督，如重點審查招標文件有無傾向性條款、評標委員會有無違反紀律的行為等。再次，合理配備監(jiān)督力量，加強專業(yè)知識教育和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提升綜合素質(zhì)，使之適應(yīng)招標監(jiān)督需要。最后，建立方便有效的溝通機制，創(chuàng)建全員參與的監(jiān)督模式，及時吸收、采納來自各方的有用信息，最大限度遏制違法違紀行為。X

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作者簡介：

安紅，男，廣州中醫(yī)藥大學(xué)審計處，中國注冊會計師、高級會計師，碩士研究生；主要研究方向：高校財務(wù)、高校審計及高校內(nèi)部控制等。

廖文萍，女，廣州中醫(yī)藥大學(xué)財務(wù)處，高級會計師，碩士研究生；主要研究方向：高校財務(wù)、高校成本分析等。