我國(guó)濕地保護(hù)立法研究

胡凱麗

摘 要：當(dāng)前我國(guó)濕地的立法保護(hù)還存在著大量的缺陷。以河北省為例，雖然濕地保護(hù)立法上有一定進(jìn)展，濕地面積呈穩(wěn)定及上升趨勢(shì)，但總體上仍存在很多問(wèn)題與不足。針對(duì)現(xiàn)狀，必須采取措施來(lái)加強(qiáng)立法。

關(guān)鍵詞：濕地；立法；生態(tài)

一、河北省濕地保護(hù)的意義

濕地、森林、海洋并列為地球的三大生態(tài)系統(tǒng)，濕地更有“地球之腎”之說(shuō)。由此可見(jiàn)，濕地地位之重要性以及保護(hù)濕地的重要意義。

（一）生態(tài)意義

河北省位于華北地區(qū)，春旱夏洪是該地區(qū)主要?dú)夂蛱卣?，這種氣候特征使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)損失較大。因此，在一定程度上阻礙了河北省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。濕地?fù)碛械奶厥獾匦危軌驕p緩地面水流的流速。它像一塊海綿，遇到大量降雨時(shí)能夠儲(chǔ)存水，在缺水時(shí)可以釋放水。因此，濕地的保護(hù)、存在能夠緩解自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)業(yè)的不利影響。濕地另一個(gè)重要的生態(tài)價(jià)值是為生物提供了棲息地，維持了生物多樣性。在我國(guó)超過(guò)一半的鳥(niǎo)類是以濕地為繁殖棲息地的，在遷徙季節(jié)，大批候鳥(niǎo)都會(huì)在濕地停歇。2016年4月22日，河北省滄州南大港濕地發(fā)現(xiàn)了瀕危物種——青頭潛鴨。這種渤海鳥(niǎo)類在世界上僅存500只左右，比大熊貓還要稀少，而在南大港濕地就發(fā)現(xiàn)了4只，這為我們保護(hù)濕地打了一劑強(qiáng)心針。除此之外，濕地還能夠凈化水、降解污染物質(zhì)；濕地能夠調(diào)節(jié)氣候，吸收二氧化碳，抑制全球氣候變暖；補(bǔ)給地下水等。

（二）經(jīng)濟(jì)意義

濕地中蘊(yùn)含著豐富的資源。白洋淀濕地中有著大量的蘆葦，這些蘆葦不僅僅可以凈化水，還是造紙的材料之一；在昌黎黃金海岸濕地、北戴河濕地等中，有著豐富的礦藏資源；還有一些濕地中有藕、菱以及魚(yú)、螃蟹、蝦等農(nóng)副產(chǎn)品；一些水田種植、池塘養(yǎng)殖也是依賴著濕地；昌黎黃金海岸濕地是我國(guó)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，有著優(yōu)美的風(fēng)景，國(guó)際滑沙活動(dòng)中心、葡萄溝、金沙灣海洋沙雕大世界等景點(diǎn)吸引著一批又一批的游客……這些都體現(xiàn)了濕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

二、河北省濕地現(xiàn)狀及破壞原因

河北省濕地資源相對(duì)較少，全省濕地面積有1.1萬(wàn)平方千米，但是濕地類型多樣。濕地主要可以分為濱海濕地、湖泊濕地、河流濕地、沼澤濕地、人工（水庫(kù)）濕地5大類，其中河流濕地與湖泊濕地的面積超過(guò)了濕地總面積的一半。雖然河北省濕地面積不大，但是并不代表可以忽略它的重要性。中國(guó)重要濕地有7個(gè)，包括昌黎黃金海岸濕地、灤河河口沼澤區(qū)、白洋淀濕地、北戴河沿海濕地、滄州南大港濕地、張家口壩上濕地、衡水湖濕地；濕地保護(hù)區(qū)分為國(guó)家級(jí)與省級(jí)，國(guó)家級(jí)有3個(gè)，省級(jí)有6個(gè)；國(guó)家城市濕地公園有2個(gè)，保定市淶源縣拒馬源國(guó)家城市濕地公園、唐山南湖國(guó)家城市濕地公園。

2003年、2013年，我國(guó)分別進(jìn)行了兩次濕地資源的調(diào)查，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2013年我省濕地總面積要比10年前下降了15%，雖然我省的濕地保護(hù)工作正在進(jìn)行，但是一些濕地仍然面臨著水位下降甚至干涸的危險(xiǎn)。例如，邢臺(tái)的寧晉泊曾經(jīng)是著名的濕地，與白洋淀齊名，但現(xiàn)如今，再也看不見(jiàn)它的蹤影。

據(jù)一些專業(yè)人士介紹，省內(nèi)的濕地面積出現(xiàn)大幅度萎縮是在20世紀(jì)70年代的后期。出現(xiàn)這一現(xiàn)象并不是一天兩天，原因也并不是單一的。

（一）濕地的不合理開(kāi)發(fā)利用

濕地是培育微生物的天然器皿，所以天然的濕地土壤肥沃、土質(zhì)優(yōu)良，因此給農(nóng)作物提供了完美的生存環(huán)境。河北省是個(gè)農(nóng)業(yè)大省，靠地吃飯的農(nóng)民人數(shù)多，為了增加種植面積，村民們將濕地變成耕地，此舉是加速減少濕地的原因之一。除此之外，2014年，在白洋淀旁邊發(fā)現(xiàn)別墅林立，這種違章建筑的出現(xiàn)也對(duì)濕地造成了很大的破壞。受利益的驅(qū)使，造成了濕地的不合理開(kāi)發(fā)利用。

（二）濕地的嚴(yán)重污染

濕地的污染主要是生活污染與工業(yè)污染。在省內(nèi)存在很多的工廠將大量的未經(jīng)處理的工業(yè)廢水、污水排入河流、土地，這些未經(jīng)過(guò)處理的水就會(huì)對(duì)該流域內(nèi)的濕地生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重的破壞；在農(nóng)業(yè)中不免對(duì)農(nóng)藥化肥的使用，這些農(nóng)藥化肥滲入土壤、流入河流，不僅會(huì)惡化水質(zhì)、污染土壤，也會(huì)威脅濕地生物的生存；村民大量生活垃圾的傾倒也會(huì)污染濕地。

（三）濕地保護(hù)意識(shí)薄弱

保護(hù)水、森林資源，保持空氣的清潔早已受到人們的重視，但是提及濕地保護(hù)，很多人對(duì)此并沒(méi)有概念。在藁城區(qū)貫莊村，村民傾倒的生活垃圾已覆蓋了半個(gè)橋面，該村的養(yǎng)牛場(chǎng)緊鄰?fù)粞鬁希＜S也是直接流入溝內(nèi)。問(wèn)及是否知道這些垃圾會(huì)污染濕地，村民是一臉茫然。這種現(xiàn)象在我省是普遍存在的，由此可見(jiàn)，保護(hù)濕地的意識(shí)并沒(méi)有在人們心中形成，意識(shí)仍然薄弱。

三、河北省濕地保護(hù)立法現(xiàn)狀

與其他省相比較，河北省濕地保護(hù)工作開(kāi)展的較晚。2002年4月16日，衡水市政府批準(zhǔn)的《河北省衡水湖濕地和鳥(niǎo)類自然保護(hù)區(qū)管理辦法》意味著河北省濕地保護(hù)拉開(kāi)帷幕。雖然2002年批準(zhǔn)的《辦法》對(duì)于濕地保護(hù)有一定意義，但是這份熱情并沒(méi)有延續(xù)下去，接下來(lái)的十幾年內(nèi)，河北省并沒(méi)有出臺(tái)濕地保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)。相繼出臺(tái)的《河北省陸生野生動(dòng)物保護(hù)條例》、《河北省水生野生動(dòng)物保護(hù)條例》對(duì)野生動(dòng)物棲息地、自然保護(hù)區(qū)提出了保護(hù)，對(duì)于破壞行為也有相應(yīng)處罰措施，但這兩個(gè)條例中從頭到尾并沒(méi)有出現(xiàn)“濕地”字眼，對(duì)于濕地的保護(hù)力度甚微。

河北省濕地保護(hù)的空白直到2013年12月26日《河北省濕地保護(hù)規(guī)定》的出臺(tái)才進(jìn)行了填補(bǔ)?！兑?guī)定》于2014年2月1日實(shí)施，針對(duì)我省濕地種類多，分布不均等的具體情況進(jìn)行制定，更能有效的解決濕地保護(hù)中存在的問(wèn)題，使得我省濕地保護(hù)有法可依，為我省濕地保護(hù)提供了法律保障。2015年河北省印發(fā)了《河北省濕地保護(hù)規(guī)劃（2015-2030年）》，規(guī)劃以保護(hù)、修復(fù)和擴(kuò)大濕地生態(tài)空間為目標(biāo)，到規(guī)劃期末實(shí)現(xiàn)濕地面積增加9.06萬(wàn)公頃等。

四、河北省濕地保護(hù)立法建議

（一）建立地方濕地保護(hù)的生態(tài)補(bǔ)償制度

對(duì)濕地的開(kāi)發(fā)目的是為了獲取經(jīng)濟(jì)利益，濕地資源的開(kāi)發(fā)利用者，有必要對(duì)濕地范圍內(nèi)的居民進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)他們因開(kāi)發(fā)或濕地保護(hù)而遭受到的直接經(jīng)濟(jì)損失、間接經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系，這既是對(duì)居民生存權(quán)、發(fā)展區(qū)的保護(hù)，同時(shí)也為濕地保護(hù)減少阻力，推動(dòng)濕地保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。①

（二）建立公眾參與制度

隨著公民意識(shí)的覺(jué)醒，公民維護(hù)自身環(huán)境權(quán)的積極性明顯提高，想要參與立法，切實(shí)維權(quán)的意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)烈。因此，建立公眾參與制度勢(shì)在必行。公眾參與比較常見(jiàn)的是聽(tīng)證會(huì)這種形式，采取這種方式，能夠使公民的意見(jiàn)得到充分的表達(dá)。現(xiàn)在是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，政府可以充分利用網(wǎng)絡(luò)這一平臺(tái)，加強(qiáng)與公民之間的交流，聽(tīng)取來(lái)自不同地區(qū)，不同學(xué)歷，不同行業(yè)的意見(jiàn)，使得濕地保護(hù)的相關(guān)法律的制定更加健全。

（三）健全濕地管理體制

從《河北省濕地保護(hù)規(guī)定》中可以看出，林業(yè)部門是濕地保護(hù)工作的主管部門，其他部門協(xié)助林業(yè)部門開(kāi)展工作。自然環(huán)境是一個(gè)整體，濕地、河流、土壤、森林等往往是相互依存的，因此各部門之間對(duì)濕地保護(hù)問(wèn)題會(huì)存在職權(quán)交叉和利益關(guān)聯(lián)。在《規(guī)定》中，第五條對(duì)于這一問(wèn)題進(jìn)行了描述，但僅僅是“……具體負(fù)責(zé)有關(guān)的濕地保護(hù)管理工作，發(fā)展和改革、財(cái)政、旅游等部門按各自職責(zé)，做好濕地保護(hù)管理的相關(guān)工作”，并沒(méi)有對(duì)交叉重疊的問(wèn)題提出解決措施。所以，應(yīng)該協(xié)調(diào)各部門之間的職責(zé)，防止“推諉責(zé)任”、“各自為政”現(xiàn)象出現(xiàn)。

（四）提高濕地破壞成本

在《規(guī)定》中第三十條是對(duì)違法者應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任進(jìn)行的規(guī)定，從這些規(guī)定中可以看出，除了對(duì)排污費(fèi)數(shù)額是以三倍以上五倍以下罰款，其他的最高罰款是三十萬(wàn)元，并且還必須是造成嚴(yán)重后果。由此可見(jiàn)，濕地破壞的成本較低，一些企業(yè)會(huì)不惜違法來(lái)獲取利益。除此之外，必要情況下可以采用刑罰手段來(lái)懲戒這種濕地破壞行為。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

注解：

① 白宇飛.我國(guó)地方濕地保護(hù)之立法研究[D]湖南師范大學(xué)，2014

參考文獻(xiàn)：

[1] 呂忠梅.環(huán)境法新視野[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000

[2] 白宇飛.我國(guó)地方濕地保護(hù)之立法研究[D].長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)，2014

[3] 朱建國(guó)，王曦.中國(guó)濕地保護(hù)法研究[M].北京：法律出版社，2004.

[3] 李偉，崔麗娟等.中國(guó)濱海濕地及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能研究概述[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2014，04：24-30.