大學生村官政策執(zhí)行中的困境及對策分析

崔曉慧 陳文春

[摘要]大學生村官是為了滿足社會主義新農(nóng)村建設中人才短缺的需要和解決大學畢業(yè)生就業(yè)難問題應運而生的政策，這一政策時至今日已經(jīng)實行了六年，產(chǎn)生了一定的積極效果。但是也因為政策的不成熟，不可避免地存在一些問題。本文從政策角度，分析了這一政策存在的問題，并有針對性地提出了一些解決措施。

[關(guān)鍵詞]大學生村官 政策 困境

[中圖分類號]D422.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）02-0030-03

一、大學生村官政策提出的背景

（一）社會主義新農(nóng)村建設對人才需要的增加

社會主義新農(nóng)村建設是全面建成小康社會的重點和難點所在，隨著現(xiàn)在新農(nóng)村建設進程的不斷推進，力度在不斷加大，一些問題也不斷凸顯出來。其中農(nóng)村各方面高素質(zhì)人才的缺失成為影響農(nóng)村進一步建設的最大瓶頸。高素質(zhì)人才的缺失主要表現(xiàn)為：農(nóng)村干部年齡偏大、知識落后、觀念保守、整體素質(zhì)低，農(nóng)村本身有知識的人才外流嚴重，而外部的優(yōu)秀人才又不愿選擇到農(nóng)村基層工作?；诖?，急需高素質(zhì)的專業(yè)人才到基層去投身農(nóng)村建設。

（二）解決高校畢業(yè)生就業(yè)難問題的有效途徑

自1999年國家做出大學擴招決定后，在校大學生數(shù)量呈現(xiàn)上漲的趨勢，但是高校畢業(yè)生的就業(yè)率卻出現(xiàn)了下降勢頭。教育部等相關(guān)部門統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，2014年我國高校畢業(yè)生達727萬，而2015年人數(shù)則達到了749萬，如此龐大的待就業(yè)人口造成了勞動力市場供過于求的現(xiàn)象。在這樣的背景下，選聘優(yōu)秀的大學生到農(nóng)村去任職，可以有效地緩解大學生就業(yè)難問題。

二、大學生村官政策執(zhí)行中存在的問題

（一）政策自身存在的問題

一項公共政策能否順利執(zhí)行并實現(xiàn)政策制定目標，除了受到各種相關(guān)制度和外部環(huán)境的影響外，在很大程度上更是取決于政策本身。政策方案自身的質(zhì)量與政策執(zhí)行的最終效果是有很大相關(guān)性的。基于此，分析政策自身存在的問題的意義在于更加科學地推進政策的執(zhí)行和目標的實現(xiàn)。大學生村官政策本身主要存在以下幾個問題：

1.政策缺乏明晰性。所謂政策的明晰性，簡而言之，就是指任何一項確定政策的內(nèi)容必須是明確清晰的。政策的內(nèi)容明確、清晰是政策執(zhí)行主體得以準確、高效地執(zhí)行該政策的前提，也是能實現(xiàn)政策目標的保障。如果政策內(nèi)容含糊不清、模棱兩可，政策執(zhí)行起來就可能會因為執(zhí)行者的不同認知而產(chǎn)生偏差。在大學生村官崗位職責方面，中央至今沒有出臺明確的政策說明。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，多數(shù)村官表示日常的工作中只承擔文印等簡單瑣碎的工作，并沒有特定的工作內(nèi)容。由此可見，由于政策不夠明晰，很容易造成村官工作積極性不高、工作效率低下等問題。

2.政策的穩(wěn)定性差。所謂政策的穩(wěn)定性是指公共政策一經(jīng)制定出來，就要保持一段時間內(nèi)的相對穩(wěn)定性，不能頻繁變化、朝令夕改。政策從制定到實施是一個環(huán)環(huán)相扣的過程。只有政策具有一定的穩(wěn)定性，才能夠保證政策的制定者、目標群體以及執(zhí)行者之間能夠建立起持久的穩(wěn)定和忠誠，才能使得政策目標得以順利實現(xiàn)。目前，我國大學生村官政策存在一定的不穩(wěn)定性，主要表現(xiàn)在村官是合同制，合同期一般為三年，三年以后村官又會面臨新的職業(yè)選擇。另外，很多地區(qū)在村官選聘時所承諾的考研優(yōu)先錄取，公務員考試加分等優(yōu)惠政策難以兌現(xiàn)，使得人們對于大學生村官政策的穩(wěn)定性產(chǎn)生了懷疑。

（二）政策執(zhí)行主體存在的問題

任何一項制定出來的政策都是需要特定的執(zhí)行者去推行的，一項政策能否實現(xiàn)最初的政策目標并產(chǎn)生好的執(zhí)行效果，除了需要政策本身科學、具體、穩(wěn)定外，執(zhí)行主體也是一個非常重要的影響因素。目前，大學生村官政策執(zhí)行主體普遍存在以下問題。

1.執(zhí)行主體綜合素質(zhì)較低。執(zhí)行者的素質(zhì)直接影響著政策的執(zhí)行效果。大學生村官政策的執(zhí)行主體主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會，而前文也提到目前的村干部普遍存在綜合素質(zhì)較低的問題，這一問題帶來的直接后果是：對于大學生村官政策內(nèi)容認知上存在缺陷，執(zhí)行政策的隨意性很強。由于缺少對于政策正確認知和領(lǐng)會的正規(guī)渠道，加之現(xiàn)有村干部知識結(jié)構(gòu)老化，缺乏專業(yè)的科學知識，導致了對于政策內(nèi)容理解上的偏差。沒有正確的理解勢必會造成執(zhí)行過程中出現(xiàn)行為偏差。如前文所述，大學生村官的政策本身存在明晰度不夠的問題，也就是說對于具體的政策內(nèi)容沒有具體明確的規(guī)定，這樣就會導致政策執(zhí)行者行為的隨意性。

2.執(zhí)行上存在機械性、象征性。所謂機械性執(zhí)行是指，各級地方政府并沒有根據(jù)中央關(guān)于選聘高校畢業(yè)生到村任職的總的政策，制定出符合本地區(qū)實際的細化的執(zhí)行政策，僅僅是對于中央政策的簡單照搬。但是中央的政策是針對全國而言的總的原則性的政策方針，并不完全適用于某個地方的具體情況，需要各級地方做出因地制宜的調(diào)整。

所謂象征性執(zhí)行是指，政策的執(zhí)行者從思想觀念上并不重視大學生村官政策。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多政策執(zhí)行者并沒有真正領(lǐng)悟到大學生村官政策的實質(zhì)精神，只是認為這是一項短期的政策，缺少穩(wěn)定性。大學生村官任期只有三年，對三年以后情況并不了解，所以并沒有真正從思想上重視這一項政策。這樣導致的后果就是大學生村官任職期間并沒有參與實質(zhì)性的工作，所從事的只是文案記錄、檔案整理等簡單的事務性的工作。

綜上所述，由于政策執(zhí)行者對于政策內(nèi)容在認知上存在缺陷，導致了政策的異化執(zhí)行。也就直接影響到了政策執(zhí)行的效果，脫離了原有的政策目標。

（三）目標群體存在的問題

1.大學生村官面臨身份困境，工作受限制。大學生村官政策與相關(guān)的法律法規(guī)之間存在不一致，使得大學生村官既非“官”，也非“民”，這樣的身份困境使得村官在執(zhí)行工作過程中受到極大的限制。按照政策規(guī)定，大學生村官的身份應該是“村黨支書記助理或村主任助理”，可見這只是一個特設崗位，而并非是真正的農(nóng)村基層官員。另外，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，“村民委員會主任、副主任和委員由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織和個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”，“駐在農(nóng)村的機關(guān)、團體、部隊、全民所有制企業(yè)、事業(yè)單位的人員不參加村民委員會組織，不屬于村辦的集體所有制單位的人員可以不參加村民委員會組織”。根據(jù)這一規(guī)定，大學生村官不可以通過選舉成為村干部，這樣模糊的角色身份定位限制了大學生村官以正式村干部的身份參與實質(zhì)性的村務管理。這也就和選聘大學生到村任職，推動社會主義新農(nóng)村建設的政策初衷背道而馳了，極大影響了政策執(zhí)行效果。

2.大學畢業(yè)生考取村官動機差異性大。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)一半以上的大學生考取村官只是迫于就業(yè)壓力之下的無奈選擇，他們看重的是擔任村官任職期滿后再就業(yè)的政策優(yōu)惠，只是把村官作為自身再就業(yè)的權(quán)宜之計。只有很少一部分的村官愿意真正扎根農(nóng)村，為新農(nóng)村的建設做貢獻。當大學生只把村官作為自己就業(yè)“跳板”的時候，其工作的積極性和工作質(zhì)量便很難保證。這就會導致村官政策的實施效果與政策初衷相違背，使政策結(jié)果偏離政策目標。

3.大學生村官融入農(nóng)村、開展工作難。造成這一問題的原因有以下幾點：一是村官所學的專業(yè)與農(nóng)村的工作不對口。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村現(xiàn)在所需要的人才是農(nóng)學方面的人才，但是在現(xiàn)有的村官中管理學、經(jīng)濟學出身的人占大多數(shù)，只有極少數(shù)大學生村官有農(nóng)學背景。農(nóng)村真正的需求得不到滿足，大學生村官的才能也無從施展，村官的供需矛盾突出。專業(yè)不對口導致大學生村官很難在崗位上真正地有所作為，其所做工作也只能是簡單的事務性工作。二是大學生村官缺少農(nóng)村生產(chǎn)生活經(jīng)驗，對農(nóng)村基層的情況了解不夠，很難融入農(nóng)村社會，開展工作自然也就成為了難題。

三、完善大學生村官制度的政策建議

（一）完善政策內(nèi)容和配套措施

1.提高政策合法性。將大學生村官制度的制定、實施、管理等過程規(guī)范化、法律化是提升政策穩(wěn)定性、明晰性的有效途徑。只有這樣才可以使村官政策的執(zhí)行有法可依，有效地減少執(zhí)行主體的主觀隨意性，避免執(zhí)行主體的執(zhí)行偏差，切實地保證政策的執(zhí)行效果。這其中更應該著力解決的是大學生村官身份的合法化。前文有提到由于大學生村官非“官”非“民”的尷尬身份，嚴重地制約了村官開展工作，也就違背了政策制定的初衷，影響了政策的執(zhí)行效果。關(guān)于這一問題，學術(shù)界提出的主要解決途徑是修改《中華人民共和國村民委員會組織法》，給予大學生村官參選村民委員會主任、副主任、委員的權(quán)利，保障大學生村官身份的合法性。并且，應該對大學生村官的工作職責、權(quán)利義務、待遇福利等內(nèi)容進行明確的規(guī)定，這樣可以解決目前大多數(shù)村官由于種種原因并不能參與到實質(zhì)性的村務管理中的問題，還可以解決村官的后顧之憂，使他們能夠更全身心地投入到新農(nóng)村建設中去。

2.健全選聘任用機制。在解決了大學生村官身份合法性的同時，還應該健全相應的配套措施，保證這一政策的順利推進。這其中應該給予重點關(guān)注的是大學生村官的選聘任用機制。針對目前在職的大學生村官普遍存在的動機差異大、專業(yè)不對口、難以融入農(nóng)村等問題，在進行村官選聘的入口階段就應該采取有針對性的政策措施來避免。在大學生村官選聘這一環(huán)節(jié)，除了本著公開公正公平的原則之外，應該著重考察以下幾點：

一是考察考取村官的動機，在上文的論述中可知，多數(shù)的大學生村官把這一工作當作是自己再就業(yè)的跳板，若多數(shù)的村官抱有的是這樣的動機，則會直接影響到對村官工作的積極性和完成工作的質(zhì)量。因此應著重選拔一些真正愿意服務農(nóng)村、真正愿意投身農(nóng)村建設的大學生充當村官。

二是要優(yōu)先選拔相關(guān)專業(yè)的畢業(yè)生。目前大學生村官存在著比較嚴重的供需矛盾，選拔的村官與農(nóng)村真正的需求相脫節(jié)，這在一定程度上也導致了大學生村官只能做些簡單的事務性工作的現(xiàn)狀。農(nóng)村建設真正需要的農(nóng)學、醫(yī)學、法學等專業(yè)的人才非常缺乏，因此在選拔的過程中，各地應當根據(jù)本地的實際情況優(yōu)先選拔相關(guān)專業(yè)的大學生。這樣才能保證大學生村官能切實地發(fā)揮所學，學以致用。

三是要優(yōu)先選拔本地村官。前文提到大學生村官難以融入農(nóng)村的問題，針對這一問題，可以在同等情況下優(yōu)先選拔本地人，本地人更了解當?shù)氐娘L土人情，能夠更好地融入農(nóng)村開展工作。

（二）提高政策執(zhí)行主體的綜合素質(zhì)和政策認同感

提高政策執(zhí)行主體的綜合素質(zhì)和政策認同感，應著重從以下幾點展開。一是建立農(nóng)村干部日常培訓的機制。培訓的內(nèi)容首先應該包括對于國家重要會議精神、國家方針政策、時事政治的學習，通過建立一個正規(guī)的渠道讓村干部更加全面具體地了解國家的政策方針，這樣不僅有利于培養(yǎng)村干部的政治敏銳性，還有利于村干部真正地領(lǐng)會政策實質(zhì)，可以減少對于政策的曲解，提高政策認同感。其次，培訓的內(nèi)容還應該包括理論知識的學習，比如政治學、社會學、管理學等學科基礎知識的學習，這樣可以提高村干部的工作能力，也可以提高干部對于政策的解讀能力。二是要讓村干部從思想上高度重視大學生村官政策的落實情況。

（三）提高政策目標群體的綜合素質(zhì)和政策認同感

大學生村官政策的目標群體就是大學生村官，而目標群體的綜合素質(zhì)和對政策的認同感對于政策執(zhí)行效果有著直接的影響。因此，應該著重做到以下幾點：

1.提高目標群體的綜合素質(zhì)。應從以下兩方面提高大學生村官的綜合素質(zhì)：一是加強理論的學習。在校期間，大學生除了應該學好自身的專業(yè)知識外，同時也應該廣泛涉獵不同學科的知識，努力開拓自己的視野，提高自己的綜合素質(zhì)，完善自身的知識結(jié)構(gòu)，使自己能夠成為“復合型人才”。二是要積極參與社會實踐活動，參與學生會、社團、班級的活動，有意識地培養(yǎng)自身的溝通協(xié)調(diào)及應變能力。

2.提高目標群體的政策認同感。目標群體對于政策的了解與認同直接影響著政策的實施效果。因此，要加強目標群體對于政策的認知?？梢圆扇〉拇胧┯校涸诟咝ｉ_展政策宣傳活動，使大學生能夠系統(tǒng)直接地了解政策內(nèi)容，從而正確領(lǐng)會政策，這樣可以使大學生作出理性的職業(yè)選擇，也可以有效避免對于政策的曲解和盲目報考村官的情況。

3.轉(zhuǎn)變大學生就業(yè)觀念，端正考取村官的動機。在就業(yè)形勢如此嚴峻的情況下，作為新時代的大學生，我們應該改變傳統(tǒng)的就業(yè)觀念，樹立正確的就業(yè)觀念。在傳統(tǒng)就業(yè)觀念的影響下，多數(shù)的畢業(yè)生對于自己步入社會的第一份工作都有著較高的期待，期望能進入政府部門、事業(yè)單位、國企等一些工作環(huán)境好、薪酬待遇穩(wěn)定的單位工作。但是，目前就業(yè)市場的現(xiàn)狀是“城市就業(yè)緊張，基層人才缺乏”，所以需要大學生轉(zhuǎn)變自身的就業(yè)觀，有扎根農(nóng)村、服務基層的精神，抓住國家新農(nóng)村建設的契機，到農(nóng)村去發(fā)揮所學，實現(xiàn)自身的理想抱負。

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