退出、呼吁與地方公共事務(wù)治理:一個分析性框架的建構(gòu)

范良聰魯建坤

(1.浙江大學(xué) 光華法學(xué)院,浙江 杭州310008;2.浙江財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院,浙江杭州 310018)

退出、呼吁與地方公共事務(wù)治理:一個分析性框架的建構(gòu)

范良聰1魯建坤2

(1.浙江大學(xué) 光華法學(xué)院,浙江 杭州310008;2.浙江財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院,浙江杭州 310018)

改革開放以來,中國在經(jīng)濟建設(shè)上取得巨大的成績,卻在公共事務(wù)領(lǐng)域遇到諸多治理難題。對此,經(jīng)濟學(xué)家常常依托“用腳投票”機制,在地方政府競爭框架下展開解讀;而政治學(xué)家和社會學(xué)家則依托“用手投票”機制,強調(diào)政治社會過程中的各種力量及其作用機制。借助赫希曼的“退出—呼吁”理論,本文構(gòu)建了一個融合這兩種機制的理論模型,以圖捕捉其作用的條件?；谠撃Ｐ?進一步把地方公共事務(wù)治理視為一個社會各部門共同參與、聯(lián)合生產(chǎn)的過程,詳細剖析了“用手投票”機制發(fā)揮作用的三條機理路徑?；诿姘鍞?shù)據(jù),本文還以因特網(wǎng)普及率作為“用手投票”能力的代理變量,對呼吁機制在約束地方政府腐敗行為方面的作用進行了初步檢驗。研究結(jié)果表明,要理解中國改革成績與問題并存背后的原因,需要同時考慮退出和呼吁機制,相關(guān)制度設(shè)計應(yīng)維持兩者的平衡。

“退出—呼吁”機制;“用腳投票”;“用手投票”;地方公共事務(wù)治理;聯(lián)合生產(chǎn);腐敗行為;網(wǎng)絡(luò)普及率

一、引 言

改革開放以來,中國的經(jīng)濟增長取得了舉世矚目的成績,但在公共物品供給、公共服務(wù)提供和公共資源保護方面卻仍有不足。中國擁有世界一流的交通、能源、通訊、港口等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施,但同時也面臨著科教文衛(wèi)及法律制度等基礎(chǔ)設(shè)施供給的嚴重不足,面臨食品安全、環(huán)境治理、資源保護等各方面的公共事務(wù)治理難題。顯然,為了尋求更好的公共事務(wù)治理和社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展之道,我們首先需要更好地理解中國改革成績與問題并存背后的原因。在這一點上,目前經(jīng)濟學(xué)界流行的解釋關(guān)注的是地方政府在制度變遷過程中的關(guān)鍵作用[1-2],強調(diào)把握政治集權(quán)和經(jīng)濟分權(quán)這一制度架構(gòu)的重要性[35]:一方面,財政分權(quán)體制下,“中國特色的財政聯(lián)邦主義”可以約束政府行為,保護市場,促進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[69];另一方面,政治集權(quán)晉升錦標賽下,地方政府會圍繞經(jīng)濟增長展開標尺競爭,忽視那些與短期經(jīng)濟增長無關(guān)的公共事務(wù)[10-12]。

不過,這種解釋并不能完全令人信服。首先,上述假說尚未得到一致的經(jīng)驗支持①有關(guān)財政分權(quán)的經(jīng)驗研究可見張晏、龔六堂《分稅制改革、財政分權(quán)與中國經(jīng)濟增長》,載《經(jīng)濟學(xué)季刊》2005年第 1期,第75-108頁。有關(guān)晉升錦標賽的辯論參見 H.Li&L.Zhou,″Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China,″Journal of Public Economics,Vol.89,No.9(2005),pp.1743-1762;陶然、蘇福兵、陸曦等《經(jīng)濟增長能夠帶來晉升嗎?——對晉升錦標競賽理論的邏輯挑戰(zhàn)與省級實證重估》,載《管理世界》2010年第 12期,第13-26頁。最近還有研究表明,政治晉升的關(guān)鍵并非經(jīng)濟績效,而是政治關(guān)系網(wǎng)絡(luò),參見V.Shih,C.Adolph&M. Liu,″Getting Ahead in the Communist Party:Explaining the Advancement of Central Committee Members in China,″American Political Science Review,Vol.106,No.1(2012),pp.166-187。,而且無法解釋為何在同一個分權(quán)集權(quán)體制下,各地區(qū)的公共事務(wù)治理績效差異巨大。更關(guān)鍵的是,這種解釋過于強調(diào)政府的作用與央地兩級的博弈,不僅忽視了政治社會生活中其他主體的作用,忽視了政府權(quán)力部門之間、政府與民眾(包括社會團體、企業(yè))之間的交互作用,而且對政府及政治過程所采取的“黑箱化”或“外生化”處理也極大地削弱了這種解釋的說服力。相較而言,來自政治學(xué)、社會學(xué)和公共管理領(lǐng)域的學(xué)者更強調(diào)以投票選舉、政治協(xié)商、公共參與為典型代表的“用手投票”機制在公共事務(wù)治理和社會經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵作用[13-14]。沿著這一路徑,也有學(xué)者就中國現(xiàn)象提出了各種替代解釋[1517]。

社會現(xiàn)象紛繁復(fù)雜,僅關(guān)注一種機制必然會導(dǎo)致盲人摸象,更不利于尋找解決問題的途徑。顯然,更關(guān)鍵的理論問題在于識別不同機制作用的前提條件和邊界條件,如此才能把握不同均衡結(jié)果出現(xiàn)的緣由。本文試圖在一個統(tǒng)一的理論框架中整合這兩種機制。具體來說,基于赫希曼(Albert Hirschman)的開創(chuàng)性工作[18],本文構(gòu)建了一個簡單的理論模型,回答了當“用腳投票”和“用手投票”都成為行動者博弈行動集合中的選項時,它們會在什么條件下成為均衡策略,它們之間又有怎樣的互動關(guān)系。基于該模型的結(jié)論,本文進一步闡釋了當“用腳投票”成本相對較高而使“用手投票”成為均衡策略時,后者具體可以通過哪些路徑在地方公共事務(wù)治理中發(fā)揮作用。然后,本文以因特網(wǎng)普及率這一代理變量衡量民眾“用手投票”的能力,對“用手投票”機制約束地方政府腐敗行為的作用進行了初步檢驗,以期從理論上和經(jīng)驗上推進對公共事務(wù)治理的理解。

二、理論模型

赫希曼在 1970年那本經(jīng)典的小冊子《退出、呼吁與忠誠》中指出,在面對組織績效的衰減時,“用腳投票”是一種重要的修復(fù)機制,不過并非唯一。當退出面臨約束或效果不佳,“可求而不可得時,另一種機制就會發(fā)揮作用,或者作為其補充而介入其中”[18]3-4,這就是“用手投票”——呼吁。當心生不滿時,組織成員不僅可以選擇退出,也可以選擇發(fā)出聲音,向其不滿的對象乃至任何關(guān)注他們的人表達不滿。

值得注意的是,這種表達并不局限于正式投票。赫希曼在定義時說道,“這是一個頗為混亂的概念,從喃喃不平的嘀咕一直到狂暴的抗議活動都是其表現(xiàn)形式”[18]16-17,它是“指消費者或會員為修正企業(yè)或組織的慣例、政策或者產(chǎn)出所做的各種嘗試或者努力……可以是找人投訴,也可以群體請愿;可以向直屬領(lǐng)導(dǎo)訴求,也可以越級上訪以便糾正其下屬部門的管理疏漏;既可以組織不同類型的團體抗議活動,也可以發(fā)動公眾輿論進行圍攻”[18]32-33。這意味著,任何形式的表達都可以看成呼吁的一種,不管這種表達是通過話語、文字、圖片來完成,還是通過非退出的行動來完成。與退出的沉默截然不同,呼吁承載于溝通協(xié)商與參與的過程中。

原則上,退出與呼吁都可以增強組織領(lǐng)導(dǎo)者對其成員需求反應(yīng)的敏感性,修復(fù)組織績效。不過,與退出不同,呼吁的影響是即時的。作為一種直接的交流,它不僅直接向抱怨對象發(fā)送不滿信號,而且發(fā)出希望其改進的信號,推促對象改進績效。當然,呼吁也非完美,也存在成本約束。因此,一個更合理的方式是把呼吁和退出都看成決策者的選項,在個體決策框架中進行分析,如此才能識別出不同均衡出現(xiàn)的前提條件。下面,我們以一個簡單的兩人動態(tài)完全信息博弈模型進行說明(圖1)。

考慮這樣一個博弈:居民(包括企業(yè))獲得的外生收入為Y,政府通過收入稅獲得收入,將扣除征稅成本后的余下部分用于提供公共物品和服務(wù)。假定政府征稅成本為Ct,小于征稅收入;假定另外存在一個政府,其實際稅率為外生給定的r0。博弈順序如下:首先,政府在稅率選擇集{低稅率r1,高稅率r2}(r1≤r0,r2＞r0)中選擇實際稅率。接著,居民在獲知政府的選擇后選擇退出(x)、呼吁(y)還是接受(z)。退出和呼吁需要成本,分別給定為Ce和Cv。如果居民選擇退出或者接受,博弈結(jié)束;如果居民選擇呼吁,博弈進入一個政府與居民議價階段。假定,如果政府在接受和拒絕居民的呼吁選擇集中選擇接受(a),則政府在低稅率情況下會將稅率降到r1,在高稅率情況下會將稅率降到r0,且與居民達成納什議價解的結(jié)果;如果政府拒絕居民的呼吁(b),維持稅率不變,此時居民有兩個選擇,即接受政府的實際稅率(m)或退出(n)。據(jù)此,有擴展式博弈樹:

圖1 存在呼吁選擇下的政府與居民博弈

根據(jù)逆向推導(dǎo)法則,可得博弈均衡:

(1)若Ce＜(r-ro)Y/2且Cv＜Ce,則均衡為(r2,z1,x2,b1,a2,m1,n2);

(2)若Ce＜(r-ro)Y/2且Ce＜Cv,則均衡為(r1,z1,y2,b1,a2,m1,n2);

(3)若Ce≥(r-ro)Y/2,則均衡為(r2,z1,z2,b1,b2,m1,m2);

也就是說,該博弈的均衡結(jié)果取決于退出成本、呼吁成本與退出收益的權(quán)衡,其中退出成本尤為關(guān)鍵。當呼吁成本足夠低且退出成本低于退出收益時,居民呼吁,政府削減稅率;當退出成本比呼吁成本更低時,政府直接選擇低稅率;而當退出成本很高時,政府選擇高稅率。具體可見表1。

表1 退出呼吁博弈的均衡條件

由此可見,與僅關(guān)注退出/呼吁不同,當居民的可選集中同時納入兩者時,均衡路徑發(fā)生了有趣的變化。總體上,當退出很容易實現(xiàn),即退出成本很低時,人們往往會忘記呼吁。因為與退出相比,呼吁的直接成本并不低,某些呼吁還需要長期的培育和投資,甚至需要付出生命的代價。而且,呼吁成本還會隨著呼吁次數(shù)的增加而增加,即使每一次呼吁的投入都極少,其總和也很可能高于預(yù)期收益。此時,人們往往會選擇“用腳投票”。這意味著,退出選擇的存在有時可能會阻礙呼吁選擇的成長,兩者存在一種相互替代的關(guān)系。

不過,即使退出收益很高、退出成本很低,但如果呼吁成本更低的話,均衡就會發(fā)生變化。此時,居民會優(yōu)先考慮呼吁,而把退出當成呼吁不成功之后的潛在選擇。正如赫希曼所說的,“一旦選擇退出,呼吁的機會就將不復(fù)存在,而呼吁無效并不影響退出”[18]39-40。而且,因為退出威脅的存在,此時呼吁很可能會得到回應(yīng),引起組織領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)注。這意味著兩者之間還存在一種互補關(guān)系。不過,當退出成本很高甚至無法退出時,即使居民呼吁也不會有效果,因為只要政府認定居民無法退出,那么居民的退出就是不可置信的威脅。

由此可以理解,為何在公共生活中,呼吁常常會成為人們的選擇并發(fā)揮作用。在現(xiàn)實中,為求更好的生活條件而退出,不管對居民還是企業(yè)而言都存在顯著的成本。資產(chǎn)專用性以及所投入的資產(chǎn)可能導(dǎo)致的鎖定、尋找新的交易伙伴等交易成本使企業(yè)在選擇“用腳投票”時并非沒有約束。同樣,對在一處生活了多年的企業(yè)家和居民而言,他們也擁有特定的資產(chǎn),諸如特定的地方文化和語言、生活習(xí)慣、社會身份認同、人力資本和社會資本,這些都意味著退出需要付出巨大的代價,而且重新適應(yīng)新的環(huán)境也需要花費時間和精力。在這些地方,當呼吁渠道可及、呼吁成本不高,甚至當人們對政治參與本身存在需求時,優(yōu)先選擇呼吁比不問原因直接選擇成本高昂的退出更為合理。這可能就是這種機制一直為政治學(xué)家所重視,并被看成政治制度基本構(gòu)件的原因所在。

顯然,在人類社會的歷史長河中,不管呼吁多么令人討厭,每個人特別是政治家都要和它打交道。經(jīng)濟學(xué)家常常因為中國采取間接選舉制而忽視這一機制的存在及其力量①近來已有一些學(xué)者開始考察直選機制在農(nóng)村公共事務(wù)治理中的重要性,參見X.Zhang,S.Fan&L.Zhang et al.,″Local Governance and Public Goods Provision in Rural China,″Journal of Public Economics,Vol.88,No.12(2004),pp.2867-2871;L. Han,″Are Elections in Autocracies a Curse for Incumbents?Evidence from Chinese Villages,″Public Choice,Vol.158,No. 1-2(2014),pp.221-242。。不過,問題在于發(fā)出聲音的路徑并非只有選舉一條。正如赫希曼所言,呼吁是任何政治體系的一種基本成分和功能,而且,隨著社會經(jīng)濟和科學(xué)技術(shù)的發(fā)展,呼吁的形式路徑越來越多。在我國,人大、政協(xié)的提案、熱線信箱、信訪投訴、座談會、聽證會、咨詢委員會、民意調(diào)查等正式渠道,私人關(guān)系、媒體網(wǎng)絡(luò)等非正式渠道都已成為可選項。更關(guān)鍵的是,在政府有意無意地作為下,在科技尤其是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的支撐下,人們通過這些路徑發(fā)出聲音的成本迅速下降,預(yù)期收益不斷攀升,以致人們通過這些渠道反映需求的積極性不斷提升[19]。與此同時,隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,居民選擇退出的能力也在提升。因此,依據(jù)前文的理論模型可以預(yù)測,呼吁作為均衡策略出現(xiàn)并在地方公共事務(wù)治理中發(fā)揮作用的可能性是完全存在的。

三、呼吁促進地方公共事務(wù)治理的機理路徑

理論上,居民的呼吁至少可以通過三條直接或間接的渠道推進地方公共事務(wù)治理。其直接作用體現(xiàn)在,一方面,居民可以通過呼吁提供信息,緩解地方公共事務(wù)治理中存在的信息不對稱難題,優(yōu)化地方政府公共決策;另一方面,居民可以直接參與地方公共事務(wù)治理,尤其是直接參與各種與自身利益密切相關(guān)的公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供,提升治理績效。呼吁的間接作用體現(xiàn)在,通過自下而上的監(jiān)督,或通過啟動中央政府自上而下的監(jiān)督機制,約束地方政府行為,抑制腐敗和浪費,減少地方公共決策過程中的租金耗散。本節(jié)將有針對性地比對基于退出機制而展開的政府競爭模型,細述其機理路徑,進而基于聯(lián)合生產(chǎn)的概念進行統(tǒng)合。

(一)呼吁與地方政府的決策優(yōu)化

高質(zhì)量的決策是良好績效的首要前提,對公共事務(wù)治理而言也是如此。而實現(xiàn)高質(zhì)量決策的關(guān)鍵在于如何克服信息難題(或者用哈耶克的話來說,就是知識的運用問題),這是社會科學(xué)的核心問題[20],也是公共決策的核心問題[21]。由于分散知識和時空信息的存在,哈耶克已經(jīng)用強大的邏輯證明,克服信息難題的關(guān)鍵在于實現(xiàn)決策權(quán)與知識的對稱分布和知識分工,保證決策由“在場者”做出。因為“基于這種信息的決策只有由某一個人做出,或者由他積極參與做出,這種信息才能被利用”[22]。事實上,這也是分權(quán)模型強調(diào)分權(quán)優(yōu)于集權(quán)的主要支撐點之一。由于地方政府相比中央政府更接近消費者,因而擁有更多的需求信息,可以提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)。而且,分權(quán)還能促使官員融入當?shù)厍榫?提升其獲取時空信息的機會和效率。

不過,分權(quán)并不完美。其中的關(guān)鍵問題在于,地方官員是否被激勵去收集信息,或者一旦收集到信息是否被激勵去使用它們。首先,信息收集仍然需要付出成本,而且這種成本會隨著對信息精確度要求的提高而急劇增加,這就可能削弱官員獲取信息的激勵,影響其所獲得的時空信息的質(zhì)量。不過更關(guān)鍵的是,官僚體制內(nèi)部還存在許多因素扭曲地方官員獲取時空信息的激勵。其一,政治系統(tǒng)中向上負責(zé)制的存在可能誘使地方官員扭曲獲得信息以迎合上級。如果官員不會因為錯誤使用信息而受到問責(zé),那這種影響還會加重。其二,官僚機構(gòu)中普遍流行著一種觀念,即認為居民提供不了什么,即使能也不準確,或者沒什么用。由于存在這種預(yù)期,相關(guān)部門在搜集信息時便不會在意信息的準確性,因為他們認為這些數(shù)據(jù)不會為人所用。因此,信息難題的解決需要有其他機制的幫助,理論和現(xiàn)實中常見的幫助路徑之一就是投票選舉。如果政府是選舉產(chǎn)生的,那么選舉過程本身就提供了一種雖不完美卻很重要的信息和偏好集成手段,因為選票之中包含著選民關(guān)于自己的時空信息及偏好存儲和表達。候選人為求當選,一般擁有強大的激勵去搜集并分析選民的信息和偏好,擬定合適的選舉策略。一旦當選,他們還會有一定的激勵去使用信息,因為他們需要考慮自己的聲望,以求再度當選。如此一來,信息集成的效率將獲得一定的保證。

不過,投票不僅存在一些內(nèi)生的偏好集成困難,還可能因為委托代理問題而引發(fā)時間不一致的承諾問題,而且,投票獲得的信息顯然無法滿足各種細節(jié)決策的需要。因此,投票也需要幫助。顯然,投票之外的其他呼吁機制,如參與調(diào)查、座談、協(xié)商、投訴、抗議、請愿等,可以起到這種作用。這些機制不僅如投票一樣強調(diào)居民直接參與公共事務(wù)政策,而且強調(diào)居民參與公共管理的其他所有階段,包括信息收集、咨詢乃至公共決策的評價與反饋。對居民而言,只要提供信息的預(yù)期收益高于預(yù)期成本,那他們就有激勵參與決策,主動發(fā)出聲音、提供信息、傳遞偏好。在這個意義上,公共政策的制定便不再是一個單向過程,也不再只是政策計劃者與制定者的事,而是許多交互作用的政策系統(tǒng)協(xié)商的結(jié)果[23]。這種決策模式顯然要比政府單方?jīng)Q策模式更能克服信息難題。

總之,通過無交流的退出,居民只能默默地表達不滿。而通過呼吁,居民可以更清楚地表達自己的需求,也更容易描述其不滿的程度和細節(jié),說明喜歡的公共物品特性,甚至直接成為決策者。從政府的角度看,提供條件、讓公民有效參與公共治理,不僅可以使公共決策更加符合實際,符合公民偏好和利益,而且還有助于爭取居民對政策的認同,形成一種戰(zhàn)略性愿景,降低決策執(zhí)行的成本和阻力。

(二)呼吁與地方公共物品的聯(lián)合生產(chǎn)

因為偏好識別難題而導(dǎo)致的市場失靈已然成為政府介入市場的基本理據(jù)之一,這一理由甚至得到古典自由主義旗手亞當·斯密的認可。然而,如前所述,在獲得這種合法性之后,政府的表現(xiàn)并未如理論所預(yù)測的那樣令人滿意,即使已經(jīng)引入了地方政府競爭。這種結(jié)果的出現(xiàn)雖然原因眾多,但與已有的公共物品理論忽視了公共物品的聯(lián)合生產(chǎn)屬性是分不開的。

所謂聯(lián)合生產(chǎn),是指物品的供給必須要由處于不同組織的主體(包括政府、居民、志愿者、社群群體、企業(yè)等)共同參與、投入資源才能完成[24]。這個定義的關(guān)鍵在于來自其他部門的投入和參與必不可少,并非政府購買可以替代。我們可以用一個簡單的模型說明聯(lián)合生產(chǎn)的本質(zhì)。如果對某種公共物品或服務(wù)的供給而言,政府的投入和居民的投入都必不可少,是相互補充而非相互替代,那么其生產(chǎn)函數(shù)就可以用柯布-道格拉斯函數(shù)來表示:f(x)＝AGαRβ。其中,G代表政府投入,R代表居民投入,α與β分別為政府投入和居民投入的產(chǎn)出系數(shù)。假定公共決策的目標在于最小化公共產(chǎn)品供給成本,MinC＝PgG＋PrR;其中Pg為政府投入的價格,而Pr為居民投入的價格,則有一階條件:其中,MPg(G?,R?)與MPr(G?,R?)分別表示政府投入與居民投入的邊際產(chǎn)品。這個一階條件意味著,在給定的預(yù)算約束下,最優(yōu)生產(chǎn)均衡要求政府與居民各有適當比例的投入,該比例取決于兩部門投入機會成本(價格)之比。

這種生產(chǎn)模式的存在意味著物品的供給不再只是政府或外包企業(yè)等專業(yè)部門的事,還必須要有物品受眾的直接參與。事實上,這是大多數(shù)地方公共物品尤其是以人為對象的公共服務(wù)獲得有效供給的內(nèi)在要求。比如,社區(qū)安全既是警察和消防隊員的職責(zé),也需要居民有所付出(如安裝防盜門、防火設(shè)施、提供警報等);良好的教育效果需要家長、學(xué)生的積極配合;良好的衛(wèi)生環(huán)境需要居民的呵護(如垃圾分類的第一步總是在家庭中完成)……甚至,諸多規(guī)則制度(如前文所分析的公共決策)的出臺也離不開聯(lián)合生產(chǎn)。

更進一步,我們還可以把不同主體在公共物品的計劃、設(shè)計、委托、管理、提供、監(jiān)督以及評估的整條價值鏈各個環(huán)節(jié)的協(xié)作看成是一種廣義的聯(lián)合生產(chǎn)。如此考慮的好處在于,它打開了公共部門、專業(yè)生產(chǎn)者、物品服務(wù)使用者及其社群(組織)交互作用的巨大空間。正如文森特·奧斯特羅姆與埃莉諾·奧斯特羅姆伉儷及其同事在大量研究之后所總結(jié)的那樣,市場機制和社會自治機制完全可以介入公共物品的生產(chǎn),并在與政府機制協(xié)調(diào)之后,形成多中心的公共物品供給體系[2526]。如此,居民便成了地方公共事務(wù)治理的直接貢獻者。

(三)呼吁與地方政府行為約束

決策的制定是一回事,實施是另一回事。通過把實施機制作為一種制度獨立出來,制度經(jīng)濟學(xué)家注意到實施機制的不完美和經(jīng)濟發(fā)展中的一個兩難問題:如果說我們不能沒有政府,那有政府也未必是件好事[27]。在發(fā)展中,擁有獨立目標函數(shù)的政府及其官員不管是受上級政府的委托還是受選民的委托,在有利可圖時就會做出機會主義行為,損害委托人的利益。因此,如何約束政府,讓政府成為一個不偏不倚的第三方對發(fā)展而言至關(guān)重要[28]。

分權(quán)理論強調(diào)以“用腳投票”機制來硬化這種約束。然而,即便假設(shè)地方官員不求私利且致力于追求本地福利最大化,因為稟賦差異等原因,硬化的預(yù)算約束也不能保證轄區(qū)間的競爭總是有效率[29-30]。而事實上,地方官員面對的激勵完全不同于企業(yè)管理者。中央政府與地方政府委托代理中存在的信息不對稱、官員偏好的異質(zhì)性、多任務(wù)且難以量化衡量的屬性、地區(qū)稟賦的差異都可能導(dǎo)致競爭約束失效或扭曲[31]。更關(guān)鍵的是,政治體系中存在的一系列內(nèi)在特征還會進一步凸顯這種委托代理問題。不像商品市場,消費者的退出可以給企業(yè)帶來直接的、立即的約束,在政治市場上,競爭所帶來的約束對政府及其官員而言并非即時。因為在這里,無論區(qū)域之間的競爭如何激烈,但在區(qū)域內(nèi)部,政府常常是權(quán)力的壟斷者。政府官員的收入往往與居民的退出無關(guān),而且居民退出帶來的影響也往往體現(xiàn)在長期發(fā)展之中,而那時,官員往往已經(jīng)不在其位。于是,承擔任何結(jié)果的,包括官員短期行為所導(dǎo)致的消極后果,都是無法退出的居民,而不是官員本身。因此,政府對退出的反應(yīng)不可能如競爭市場中的企業(yè)那般敏感。因此,分權(quán)理論對分權(quán)如何保證地方官員公正有效地行事的回答并不充分。

于是,一些學(xué)者開始考慮其他路徑,如政府的自我約束[32]或非正式制度約束[17,33]。不過,假定中央政府是一個關(guān)注長期利益而在一定程度上約束自己行為的主體,也許存在一定的合理性,但假定地方政府也會如此則顯然不合常理,尤其是在集權(quán)體制下,地方政府不用承擔決策的長期成本和政治風(fēng)險①近來,已有學(xué)者開始考慮在央地博弈中納入政治風(fēng)險,參見曹正漢《中國上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機制》,載《社會學(xué)研究》2011年第1期,第1-40頁;周黎安《行政發(fā)包制》,載《社會》2014年第6期,第1-39頁。。同樣,在一個政府擁有巨大裁量權(quán)的社會中,非正式制度約束的效果是很不確定的。當政府破壞社會規(guī)范的收益超過成本時,社會規(guī)范就不一定會受到尊重。因此,這些解釋都只能說明問題的一個方面。事實上,已有文獻證明,有效約束的監(jiān)督制裁機制需要在分級的多個層面上存在,需要結(jié)合上級的權(quán)威性、同級的專業(yè)性與下級的普遍性,結(jié)合兩類委托人和同級競爭者的內(nèi)外部壓力[25]。其中,直接來自居民的監(jiān)督約束非常關(guān)鍵,有著充分的政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)理論支撐。

政治學(xué)家認為,決策權(quán)的不平等天然存在于任何政治體制中,約束這種不平等的根本在于構(gòu)建一個決策權(quán)充分分散、每個個體都擁有充分裁量權(quán)與自由的社會[34-35]。這種理念要求居民既成為消費者,又成為監(jiān)督評估者,以確保政府為其開支、行動和承諾負責(zé),使其將精力集中到居民真正關(guān)心和需要解決的問題上②比如有研究表明,在美國,州政府所定的空氣清潔標準要高于聯(lián)邦標準,這種良性競爭現(xiàn)象的出現(xiàn)正是由于選民制約的存在,參見M.Potoski,″Clean Air Federalism:Do States Race to the Bottom?″Public Administration Review,Vol.61,No.3 (2001),pp.335-343。。而從經(jīng)濟學(xué)的視角看,正如消費者是評判企業(yè)產(chǎn)品好壞的最佳人選一般,居民是擁有最多信息監(jiān)督以及評價政府及其官員服務(wù)優(yōu)劣的群體;居民的監(jiān)督無處不在,可以極大地提升政府官員機會主義行為被發(fā)現(xiàn)的概率。而且,在政府的投入產(chǎn)出或績效衡量存在模糊性時,直接尋找服務(wù)對象的評價會是一種成本低廉的方式,因為此時,居民可以嚴格按照他們對政府表現(xiàn)的滿意度來決定是否繼續(xù)接受其服務(wù)。在退出的威脅下,這種態(tài)度便得以直接進入政府官員的效用函數(shù)中,對其行為造成約束。

(四)地方公共事務(wù)治理的聯(lián)合生產(chǎn)本質(zhì)

綜上所述,居民可以在地方公共事務(wù)治理中發(fā)揮巨大的作用。甚至,我們可以把公共事務(wù)治理的整個過程看作是一個聯(lián)合生產(chǎn)過程,從決策的分析、制定,到實施、評價,乃至整個決策制定及其執(zhí)行過程中的監(jiān)督,均需要有來自政府之外其他部門的投入。而且在很多環(huán)節(jié),這種投入是不可或缺的,是公共事務(wù)治理獲得良好績效的內(nèi)在要求。這典型體現(xiàn)在居民所擁有的時空信息對公共決策的必要性,居民的直接貢獻和資源投入對公共物品和公共服務(wù)生產(chǎn)的必要性,以及不完全契約下居民監(jiān)督對約束政府機會主義行為、評估政府績效的必要性上。圖2說明了這一過程。

圖2 公共事務(wù)治理之中的聯(lián)合生產(chǎn)

實際上,把居民看作聯(lián)合生產(chǎn)者,把居民的投入看作公共事務(wù)治理中的必要組成部分,這種理論視角與分權(quán)模型最大的不同就在于它進一步擴充了居民的角色和功能。居民在社會中的角色是什么,這是民主和公共管理理論中的關(guān)鍵問題。不同于威權(quán)體系下居民的完全被動以及委托代表制下居民僅僅在投票環(huán)節(jié)介入公共事務(wù)治理,也不同于依托分權(quán)競爭并強調(diào)把居民看成客戶、消費者或顧客的行政管理體系,在這里,居民已經(jīng)變成公共事務(wù)治理的獨立權(quán)利主體,是積極的生產(chǎn)貢獻者,能夠在其中發(fā)揮建設(shè)性作用。

這樣考慮問題的好處是顯而易見的。它不僅打開了社會各部門在公共事務(wù)治理中可能存在的合作空間,使?jié)撛诘纳缛嘿Y源得以動員,使政府部門的財政負擔得以降低,還可以使社會資本得到更為徹底的開發(fā):一方面,因為需要共同處理問題,政府部門與居民的關(guān)系將更為密切,社會網(wǎng)絡(luò)也就得以搭建。因為涉及社會各個部門,這里創(chuàng)建的網(wǎng)絡(luò)甚至可以如復(fù)雜的適應(yīng)性生態(tài)系統(tǒng)一般運作演進。另一方面,聯(lián)合生產(chǎn)意味著雙方都需要承擔投入與風(fēng)險——服務(wù)受眾需要信任政府部門的建議和支持,政府部門也需要信任服務(wù)使用者的決定和行為,于是信任與規(guī)范也就得以發(fā)展。聯(lián)合生產(chǎn)還可以增強政府對公民需求和偏好的敏感度,提升對政府的問責(zé)要求,從而從整體上促使公共事務(wù)治理走向良性循環(huán)。政治學(xué)家和社會學(xué)家的經(jīng)驗研究已經(jīng)為此提供了諸多正面和反面案例[26]。下面,我們就以反腐為例,對呼吁機制在公共事務(wù)治理中約束地方政府行為的作用進行初步檢驗。

四、實證檢驗:以反腐為例

如前所述,居民在監(jiān)督政府行為上扮演著不可或缺的角色。以腐敗為例,自古以來,民眾的揭發(fā)舉報常常是啟動正式部門反腐工作的第一步。在我國,信訪舉報部門存在已久,然而由于各種障礙,尤其是接近這些路徑的成本并不低廉,使其很難成為民眾的均衡選擇。幸運的是,隨著社會的發(fā)展以及互聯(lián)網(wǎng)時代的到來,因特網(wǎng)為居民提供了一個成本低廉、便捷可及的替代選擇。例如給相關(guān)部門發(fā)送電子郵件舉報信、在相關(guān)網(wǎng)站論壇張貼留言評論、尋求網(wǎng)絡(luò)媒體等渠道的幫助,再加上網(wǎng)絡(luò)匿名性帶來的保護,通過互聯(lián)網(wǎng)而完成曝光、揭發(fā)、舉報的成本急劇下降,使呼吁而非退出或接受成為均衡選擇的條件得以具備①需要注意的是,雖然網(wǎng)絡(luò)反腐的概念出現(xiàn)較晚,但這種渠道形成的時間要早得多。不計非官方的網(wǎng)絡(luò)反腐渠道,官方搭建的網(wǎng)絡(luò)反腐平臺最早可以追溯到2001年衢州市紀委搭建的反腐網(wǎng)站以及2003年最高檢察院開通的網(wǎng)絡(luò)舉報平臺。。這種變化至少可以通過兩條路徑助力反腐:一方面,因為成本急劇下降,不僅潛在監(jiān)督者的數(shù)量會顯著增長,實施監(jiān)督懲罰的需求也會顯著增加[36],從而使腐敗行為被發(fā)現(xiàn)的概率迅速上升;另一方面,借助網(wǎng)絡(luò)高速的信息傳播機制,網(wǎng)絡(luò)集體行動還可以在短時間內(nèi)形成有效的輿論壓力,引起有關(guān)部門的重視。

基于這些推測,本文提出了如下待檢驗的假說:互聯(lián)網(wǎng)的普及有助于抑制腐敗,并由此構(gòu)建了如下計量模型:

其中,Corruptionit表示腐敗程度,以文獻中常用的每萬人中職務(wù)犯罪立案數(shù)來衡量。核心的自變量是Voiceit,以因特網(wǎng)普及率(網(wǎng)民數(shù)/各地區(qū)年末人口數(shù))來衡量。納入因變量的滯后項是為了捕獲腐敗行為的動態(tài)性[37]。而Xit代表控制變量,包括文獻中已識別的一些影響腐敗的因素: (1)審計機關(guān)所完成的審計項目數(shù)(Audit)。我們以該變量來控制體系內(nèi)的反腐努力,因為作為政府的“免疫系統(tǒng)”,審計機關(guān)的審計活動不僅是各級政府展開常規(guī)反腐行動的第一步,而且還能很好地捕捉不同時期中央政府的反腐決心差異——中央政府決心更大時,巡視組、審計風(fēng)暴等審計活動將更為密集;(2)人均真實GDP(Pergdp)及其平方項;(3)財政分權(quán)指數(shù)(Decen)②本文財政分權(quán)指數(shù)取自Qiao等的定義,參看B.Qiao,J.Martinez-Vazquez&Y.Xu,″The Tradeoff between Growth and Equity in Decentralization Policy:China’s Experience,″Journal of Development Economics,Vol.86,No.1(2008), pp.112-128。;(4)公務(wù)員的相對工資水平(Wage)③參照吳一平的做法,1998—2004年間用“國家機關(guān)、政黨機關(guān)和社會團體職工平均工資”與“職工平均工資合計數(shù)”之比表示,2005—2006年間用“公共管理和社會組織職工平均工資”與“職工平均工資合計數(shù)”之比表示。參見吳一平《財政分權(quán),腐敗與治理》,載《經(jīng)濟學(xué)季刊》2008年第3期,第1045-1060頁。;(5)政府規(guī)模(G-scale),以除科教文衛(wèi)支出外的財政支出占GDP的比值表示;(6)對外開放度(Open),以外商直接投資額與GDP的比值表示。ui和εit是未觀測到的個體效應(yīng)和隨機效應(yīng)。

基于相關(guān)數(shù)據(jù)來源④本研究中,網(wǎng)民數(shù)據(jù)來自《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》,腐敗數(shù)據(jù)來自《中國檢察年鑒》,其他相關(guān)數(shù)據(jù)來自《中國統(tǒng)計年鑒》。,我們構(gòu)建了 1998—2010年包含我國31省(市)不含港、澳、臺地區(qū)的省級平衡面板數(shù)據(jù)。由于回歸方程中納入了滯后項,我們采用動態(tài)面板回歸技術(shù)進行處理。表2報告了回歸的結(jié)果。GMM回歸結(jié)果均通過了過度識別檢驗和二階無序列相關(guān)檢驗,滿足一致性要求。為方便比較,我們同時報告了剔除滯后項后以混合OLS、隨機效應(yīng)和固定效應(yīng)模型估計的結(jié)果。結(jié)果表明,各相關(guān)控制變量系數(shù)符號總體上符合預(yù)期,與文獻保持一致。就本文關(guān)心的核心變量而言,網(wǎng)絡(luò)普及率與腐敗程度在大多數(shù)情況下呈顯著的負相關(guān)關(guān)系,從而為網(wǎng)絡(luò)反腐以及呼吁機制約束地方政府行為的作用提供了初步的證據(jù)支持⑤變量的顯著性水平在控制了體系內(nèi)的反腐努力之后發(fā)生了一些變化,這意味著體系內(nèi)的反腐努力確實更為關(guān)鍵。初稿中,筆者曾以“公檢法司”占地方財政支出的比重來控制體系內(nèi)反腐努力,結(jié)果較此更為穩(wěn)健。不過由于統(tǒng)計口徑的變化,相關(guān)數(shù)據(jù)只到2006年,而且難以捕捉中央政府的作用,為此我們更換了控制變量。這里特別感謝匿名評審人的建議。。

表2 呼吁對地方政府腐敗程度的影響(1998—2010)

五、結(jié)論與展望

如何理解中國現(xiàn)象,尤其是經(jīng)濟增長奇跡與公共事務(wù)治理困境并存的現(xiàn)狀,這已成為當前社會科學(xué)界的熱點問題。各學(xué)科研究者從不同的視角切入,得到了諸多有意思的見解。經(jīng)濟學(xué)家關(guān)注的是制度變遷的關(guān)鍵行動集團——政府的作用,而傾向于把政治社會過程視作外生,甚至直接忽視;政治學(xué)家和社會學(xué)家強調(diào)的是其他社會主體以及“用手投票”機制的作用,卻甚少討論其與“用腳投票”機制之間的相互作用。本文借助赫希曼的“退出—呼吁”理論,構(gòu)建了一個融合“用手投票”和“用腳投票”的模型,闡釋了這兩種機制的作用條件及其互動。該模型表明,當呼吁成本低于退出成本且存在退出威脅時,“用手投票”可以成為均衡策略。因此,我們確實應(yīng)當重視呼吁在擁有退出支持時的作用。

發(fā)展與治理是社會各部門共同參與努力的過程。托克維爾早就指出,任何一個社會的發(fā)展最不應(yīng)該忽視的就是公民的力量,心靈的習(xí)性[38]。而有鑒于呼吁機制的重要性,世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)署等機構(gòu)也越來越重視社會政治過程在公共事務(wù)治理和發(fā)展中的作用,開始致力于從這一方面尋找使落后地區(qū)走出次優(yōu)均衡的路徑。這對處于轉(zhuǎn)型中的中國而言同樣具有重要的借鑒意義。轉(zhuǎn)型意味著變化,意味著不確定,而鼓勵參與則有助于變化被接受,因為參與的過程保證了個體需求不僅會被聽到,而且會被考慮,如此便能減少對變化的抵制,從而增進效率。更關(guān)鍵的是,隨著服務(wù)經(jīng)濟和知識經(jīng)濟時代的到來,這種參與不僅變得越來越重要,而且已成為公共事務(wù)治理和發(fā)展中必不可少的組成部分,因為社會各部門的角色已密切地交織在一起,相互依賴。這就要求我們重新認識社會資源的配置、動員和整合機制,對社會各部門退出和呼吁的動力、行為模式及可能的結(jié)果展開更為翔實的研究。

基于這種思路,本文在上述模型的基礎(chǔ)上,嘗試把公共事務(wù)治理看作一個社會各部門共同參與的聯(lián)合生產(chǎn)過程,在一個統(tǒng)一的概念框架下剖析了“用手投票”機制在“用腳投票”機制作用成本較高時發(fā)揮作用的可能路徑。與以往文獻不同,本文強調(diào)“用手投票”的作用不僅體現(xiàn)在促進公共事務(wù)治理上,而且體現(xiàn)在其不可或缺性上,特別是在公共決策的信息和偏好集成、公共物品和服務(wù)的聯(lián)合提供以及公共部門行為的監(jiān)督約束等方面?；诳傻玫拿姘鍞?shù)據(jù),本文還以反腐為例,以因特網(wǎng)普及率作為呼吁能力的代理變量,檢驗了該機制在約束地方政府行為上的效果,為其作用提供了初步的證據(jù)支持。

當然,呼吁的作用并非局限于此,因此需要有更多的實證研究來探究呼吁在不同領(lǐng)域發(fā)揮作用的具體機制、路徑和邊界條件。而且,值得強調(diào)的是,呼吁的重要性并不意味著它就能解決一切問題。呼吁也存在局限:其作用取決于成本高低,更依賴于退出威脅的存在,且面臨搭便車的問題。但不管怎樣,退出肯定無法替代呼吁。如果我們期望社會走向一個更優(yōu)的均衡,那就必須有退出和呼吁的相互支持。在這個意義上,正如赫希曼所建議的,我們要注意以下幾個方面:(1)應(yīng)當尋找一種制度設(shè)計,維持退出與呼吁的均衡,促使它們雙雙良性運作;(2)應(yīng)該讓呼吁機制作用于前,退出機制作用于后,使呼吁因為退出威脅的存在而發(fā)揮更大的作用;(3)應(yīng)當設(shè)計出一種制度,提高人們呼吁的意愿和效率,降低呼吁的成本。

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Exit,Voice and Local Public Governance:An Integrated Framework

Fan Liangcong1Lu Jiankun2
(1.Guanghua Law School,Zhejiang University,Hangzhou310008,China; 2.School of Finance and Public Administration,Zhejiang University of Finance and Economics,Hangzhou310018,China)

China has been severely criticized on its poor performance in public sectors although it has achieved great economic performance since 1980s.To interpret this paradox,economists tend to emphasize the key role of local government competition by relying on the Tiebout Model.On the other hand,political scientists and sociologists prefer to address the role of sectors other than the government and the power of voice.In this paper,we construct a synthesized game theory model based on the″exit-voice″theory proposed by Hirschman(1970),combining both the″votewith your feet″mechanism and the″vote with your hands″mechanism to identify the critical conditions that decide the equilibrium.According to the model,the possible outcomes depend on the relative cost/benefit of exit and voice.Specifically,the model suggests that exit would become the equilibrium strategy when its cost is lower than that of voice.Yet,exit would turn to be the last resort after voice if voice cost is lower than exit cost.In other words,exit and voice are substitutes for each other when voice cost outrides exit cost,otherwise they are complementary. However,if the cost of exit is so high that it discredits the threat of exit,then keeping silence would become the equilibrium outcome.

Based on the model,we further explore the mechanisms of voice in promoting local public governance when voice becomes the equilibrium strategy.We employ the concept of co-production (Ostrom,1996)to the whole process of local public governance,including public policy making, public goods provision,as well as performance evaluation and monitoring public administration, and propose an integrated framework to capture the indispensability ofthe residents’contributions in updating the performance of public sectors.We argue that the contributions of residents are indispensable to the following aspects:first,in public policy making because they possess important local knowledge which is necessary for high quality policy making;second,in public goods provision because the inputs of residents are essential for the successful delivery of most of the public goods;and third,in the performance evaluation and monitoring public administration because residents possess the most valuable information that is necessary for performance evaluation and they can substantially improve the detection of local government’s misbehavior by involving countless potential monitors.Using internet penetration rate as a proxy variable,we test the effect of voice on anti-corruption by using China’s provincial panel data from 1998 to 2010 with a GMM model.We identify a significantly negative relationship between internet penetration rate and corruption level after controlling for important variables indicated by previous literature.

We thus argue that there is both theoretical and practical significance in combining″vote with your feet″with″vote with your hands.″In theory,how to define the role of the citizen in a society is one of the central questions of the modern theory of democracy and the public administration. In this paper,by proposing the citizen as co-producer,we show how the role of the citizen could be expanded in public governance.From the perspective of co-production,citizens are not only entrusters,voters,clients,consumers or even volunteers,but also active and indispensable subjects of rights who could make constructive contributions to the welfare of the society. Nevertheless,it is worthy of noting that the power of voice relies heavily on the threat of exit.On the other hand,moving toward theoretical synthesis indicates that we should balance exit and voice when considering relevant institutional designs in practice.Typically,in order to strengthen the power of voice,we should place voice before exit,support voice with the threat of exit,and commit ourselves to designing institutions that can improve the public’s willingness to voice and reduce the cost of voice.

Exit&Voice Mechanism;voting by feet;voting by hand;local public governance; co-production;corruption;internet penetration rate

10.3785/j.issn.1008-942X.CN33-6000/C.2014.12.231

2014-12-23[本刊網(wǎng)址·在線雜志]http://www.journals.zju.edu.cn/soc

[在線優(yōu)先出版日期]2016-01-26[網(wǎng)絡(luò)連續(xù)型出版物號]CN33-6000/C

浙江省自然科學(xué)基金青年項目(Q14G030046);國家社會科學(xué)基金青年項目(12CJL026)

1.范良聰(http://orcid.org/0000-0002-6244-1333),男,浙江大學(xué)光華法學(xué)院講師,經(jīng)濟學(xué)博士,主要從事公共經(jīng)濟學(xué)、法律經(jīng)濟學(xué)與實驗經(jīng)濟學(xué)研究;2.魯建坤(http://orcid.org/0000-0003-3294-7701),男,浙江財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院講師,經(jīng)濟學(xué)博士,主要從事政治經(jīng)濟學(xué)研究。