基于社會服務(wù)項目的兒童福利資源整合

王才章 李夢偉

（中山大學(xué)社會學(xué)與人類學(xué)學(xué)院 東莞正陽社會工作服務(wù)中心）

基于社會服務(wù)項目的兒童福利資源整合

王才章 李夢偉

（中山大學(xué)社會學(xué)與人類學(xué)學(xué)院 東莞正陽社會工作服務(wù)中心）

當(dāng)前，我國兒童福利資源存在資源匱乏、供給分散、可獲得性弱等問題，而社會服務(wù)項目則是解決這些問題的一種路徑。以福利治理為理論視角，嘗試以一個留守兒童社會服務(wù)項目為例的研究發(fā)現(xiàn)，該項目通過不同形式的合作整合了來自政府、軍隊、群團組織、社會組織、企業(yè)、社區(qū)等資源，提高了福利資源的供給效率，滿足了留守兒童多元化的福利需求，但是，由于項目本身的周期性、制度保障的缺乏等限制，導(dǎo)致了項目難以持續(xù)發(fā)揮作用。因此，基于社會服務(wù)項目的福利資源整合只是一種基于實踐基礎(chǔ)上的暫時的整合，而最根本的還需要在福利制度上進行整合。

社會服務(wù)項目；兒童福利資源；留守兒童；福利治理

一、兒童福利資源整合問題及相關(guān)理論

我國已經(jīng)形成了比較完備的兒童福利政策體系，但存在兒童福利政策執(zhí)行的行政管理體制不順、可操作的內(nèi)容不足、政策的適應(yīng)性不強以及存在現(xiàn)行兒童福利政策強調(diào)政府的主導(dǎo)作用，個人、企業(yè)、社會團體、慈善機構(gòu)、宗教組織等社會團體的力量沒有被充分調(diào)動起來，兒童服務(wù)專業(yè)化服務(wù)程度低等問題。[1][2][3][4]在當(dāng)前提倡社會福利社會化，建立適度普惠型社會福利的背景下，相關(guān)學(xué)者提出了培育非營利組織、建立多元化支持的兒童福利體系、建立兒童服務(wù)專業(yè)化隊伍等建議，[5][6][7]也提到建立整合性的兒童福利服務(wù)體系，創(chuàng)建“國家兒童福利與家庭福利局”[8][9]，這些對策主要側(cè)重理論層面的探討，如何在實踐過程中整合碎片化的兒童福利資源（兒童福利資源是指由政府、市場及社會組織提供給兒童的貨幣、物資及服務(wù)資源），生產(chǎn)、優(yōu)化來自不同部門的兒童福利資源輸送機制，相關(guān)研究相對較少。社會服務(wù)項目制是一種社會服務(wù)體制和機制，在這種體制下，政府的資源供應(yīng)和非營利組織的服務(wù)提供通過項目連接起來，項目成為連接資源與提供服務(wù)之間的橋梁。[10]本文嘗試通過對一個社會服務(wù)項目進行研究，分析基于社會服務(wù)項目的兒童福利資源的生產(chǎn)及輸送。本文中的“S市漁區(qū)留守兒童軍營成長之旅”社會工作服務(wù)項目即具有資源整合和提供服務(wù)的雙重功能。

社會福利制度作為一種社會制度，同家庭、社區(qū)、非營利組織和國家有著千絲萬縷的聯(lián)系，而社會工作專業(yè)則成為社會福利制度中一個必不可少的傳遞體系。[11]作為社會福利的發(fā)送體系，社會工作者需要與各主體進行交往互動，在這個過程中對服務(wù)對象周邊的各種資源進行整合，為服務(wù)對象提供最為優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)。福利治理視角正是將理論和實踐的目光越來越多地聚焦于各種福利主體之間的關(guān)系與互動、各主體之間權(quán)力的轉(zhuǎn)換及福利傳遞制度與實施。[12]福利治理視角可以解釋社會服務(wù)項目整合福利資源的實踐。福利治理是經(jīng)由不同行動主體的介入、權(quán)力/權(quán)威形式的轉(zhuǎn)型及作用機制的融合來實現(xiàn)福利目標(biāo)的路徑突破。福利治理涉及三個相關(guān)主題：變化中的福利定義，變化中的傳遞制度，福利傳遞過程中的實踐。[13]福利治理的價值在于其倡導(dǎo)并開創(chuàng)了福利供給系統(tǒng)中真正的多元行動主體格局，并致力于建構(gòu)水平化的互動關(guān)系和制度體系，而不是單純倚重國家、市場、社會中的某一方。[14]對中國兒童福利制度而言，福利治理視角的借鑒意義在于推動跨部門的分工合作，關(guān)照到兒童福利政策體系與服務(wù)體系的銜接性，注重社會力量對兒童福利供給的參與。[15]本案例中的福利治理體現(xiàn)在如下框架中，見圖1。

圖1 基于社會服務(wù)項目的福利資源整合圖

本文主要采用個案研究的方法，以東莞市虎門漁區(qū)留守兒童軍營成長之旅項目為個案。個案研究主要有利于深入了解項目實施過程，有利于了解各個項目相關(guān)主體的情況。資料搜集方法主要有：訪談法、文獻法、參與觀察法。訪問法主要是訪問項目執(zhí)行方（Z社工機構(gòu)服務(wù)部、項目主管、執(zhí)行社工）、項目資助與支持方（S市公安邊防支隊、M鎮(zhèn)社會事務(wù)局、婦聯(lián)、新灣社區(qū)居委、M鎮(zhèn)第五中學(xué)、慈善機構(gòu)、贊助企業(yè)、志愿者等）、項目受益方（留守兒童及其家庭），了解各個主體與這一項目的關(guān)聯(lián)，以及參與項目的收獲。文獻法主要搜集整個項目申請書、具體活動策劃書、相關(guān)會議記錄、成效報告、評估報告、通訊稿等相關(guān)資料。參與觀察法主要是跟進整個項目過程，了解項目進展情況，并做相應(yīng)的觀察記錄。本文作者之一為該項目負責(zé)人，參與了整個項目設(shè)計、執(zhí)行、評估過程。文中主要受訪者的基本信息見表1。

表1 主要受訪者基本信息表

二、兒童需求評估與福利供給現(xiàn)狀

（一）漁區(qū)留守兒童的需求評估

布賴德肖（Bradshaw）按照對需求的來源評估分為規(guī)范性需求、感受性需求、表達性需求及相對性需求，對這四種需求的評估主要有資料盤查法、社會或社區(qū)調(diào)查法、公聽會等。[16]項目組對需求的評估主要來源于社區(qū)調(diào)查，所以得到的需求也主要以服務(wù)對象的感受性需求為主。通過實地走訪學(xué)校教師、社區(qū)居民、兒童監(jiān)護人等了解到，該區(qū)有6-18歲兒童1533人，其中本地戶籍的兒童1173人，外地戶籍的兒童360人，留守兒童共500多人。由于父母一方或雙方長期在外工作，較少時間在家照顧自身子女，導(dǎo)致子女在成長過程中缺乏父母親的關(guān)愛，出現(xiàn)一些心理和行為上的偏差，比如說經(jīng)常逃學(xué)、時常離家、沉溺游戲等行為，以及一些孤獨、自卑、過分敏感等心理表現(xiàn)。與此同時，項目組通過在1533名兒童中選取100名兒童進行抽樣調(diào)查及對個別兒童進行個案訪談。經(jīng)過需求調(diào)查得知，這些留守兒童主要的需求表現(xiàn)為以下四個方面：自我成長需求、親子關(guān)愛需求、支持的需求及朋輩交往與合作的需求。這些需求主要是兒童的社會化成長需求，所以這些需求的滿足也主要由兒童的社會支持網(wǎng)絡(luò)來提供。

（二）兒童的福利供給現(xiàn)狀

1.家庭教育與照顧功能弱化

在我國，家庭一直以來都是兒童福利的最重要主體。但是在現(xiàn)代社會里，家庭越來越小型化，以及很多家庭為了生計外出工作，無暇顧及對兒童進行教育和關(guān)愛，家庭在兒童照顧方面的功能趨于弱化。從訪問中了解到，由于當(dāng)?shù)馗改附?jīng)常外出捕魚，以及有的在家的父母也是工作非常忙，家庭給予兒童的支持非常少等。家長WLH20150819說：“我們要經(jīng)常外出打漁，有時候一出去就是好幾個月，基本沒有時間照顧孩子，我們能做的也只是盡量給他們提供好的生活，給他們錢花，說教育我們也沒有什么文化，只能希望老師多教一些?！奔议LDJZ20150819說：“我女兒非常體諒我，覺得我工作比較累，如果我做兩份工作她就不去參加活動了，孩子年齡這么小，也不希望她受這么多累，最后我還是覺得只做一份工，讓孩子們都去參加活動，學(xué)習(xí)更多的知識，我中午就回來煮飯給他們吃?！?/p>

2.政府部門的服務(wù)分散化

當(dāng)家庭對孩子的支持功能不能得到正常的滿足之后，則需要政府部門提供一些制度性的福利支持，比如說民政、婦聯(lián)、團委等相關(guān)的職能部門或群團組織，也會有一些針對留守兒童的關(guān)愛政策及活動，但是他們的活動沒有連續(xù)性，分散在不同的部門，且這些服務(wù)往往是自上而下的行政性服務(wù)，有時候難以顧及兒童的真正需求。民政干部MG20150821說：“兒童服務(wù)牽涉到不同部門，分散在不同的部門里面，從市里面到鎮(zhèn)里面，沒有明確的配套文件，從政策方面，還沒有一些配套政策將這些服務(wù)統(tǒng)一起來。現(xiàn)在做的，主要是靠社工機構(gòu)來做一些服務(wù)?！痹诋?dāng)?shù)?，市民政局及虎門鎮(zhèn)街購買了相應(yīng)的學(xué)校、團委、社區(qū)社會工作崗位，以購買服務(wù)的形式推動社會工作介入對留守兒童的服務(wù)，這為社會力量介入留守兒童服務(wù)提供了相應(yīng)的支持。社工在服務(wù)過程中發(fā)現(xiàn)，兒童服務(wù)相關(guān)的福利資源是匱乏且分散的，以及目前政府對兒童的制度性福利支持較少。比如說在東莞市，婦聯(lián)正在推“兒童友好社區(qū)”項目，當(dāng)?shù)孛裾块T也在推動流浪兒童福彩基金項目，當(dāng)?shù)貓F委也在搞留守兒童服務(wù)項目，還有一些衛(wèi)生、教育部門也都有涉及兒童的福利服務(wù)。這些部門也有服務(wù)兒童的職能和資源，但沒有形成合力。

3.社會力量缺乏服務(wù)平臺

在調(diào)查中我們了解到，當(dāng)?shù)氐纳鐣α浚ㄉ鐣M織、愛心企業(yè)、志愿者）很發(fā)達，非常樂于參加兒童社會服務(wù)，比如說提供“四點半”課堂輔導(dǎo)服務(wù)，但是不成體系，缺乏相應(yīng)的服務(wù)平臺。以下是社會力量對兒童福利資源供給狀況的看法。志愿者DGM20150821說：“對于兒童方面也沒有什么活動。以前在家里沒有事情做，只能玩電腦，比較無聊。現(xiàn)在可以到這個項目里來做志愿者，這是比較有意義的事情，可以認識更多的人，可以學(xué)到很多技能?！逼髽I(yè)負責(zé)人QJ20150825說：“兒童需要大家一起關(guān)心。我們公司因為寶馬愛心基金的支持，想為漁區(qū)留守兒童做一些力所能及的事情，我們想通過參與這種（關(guān)愛漁區(qū)兒童）服務(wù)，來體現(xiàn)企業(yè)的社會責(zé)任，贏得更多車主的認可及參與?！?/p>

三、社會服務(wù)項目的資源整合與服務(wù)效果

（一）社會服務(wù)項目的資源整合

社會服務(wù)項目的資源整合是指借助項目平臺，在項目實施過程中主動或被動鏈接來自政府及社會的貨幣、物資及服務(wù)資源。該社會服務(wù)項目由一名項目負責(zé)人及兩名社工負責(zé)策劃和實施。主要采用專職社工實施團隊的方式按照策劃方案實行，在實行過程中，通過與S市公安邊防支隊合作，由邊防支隊提供教練員和訓(xùn)練場地，社工負責(zé)活動設(shè)計和協(xié)調(diào)，同時在訓(xùn)練過程中，也會穿插相應(yīng)的活動安排，比如說開心農(nóng)場、演講比賽、訪問社區(qū)老人等活動。自2012年至2014年開展項目服務(wù)期間，借助項目整合了來自政府部門、軍隊、學(xué)校、社區(qū)、社會組織以及志愿者、企業(yè)方面的資源，見表2。

表2 兒童福利資源整合列表

項目首先獲得中央財政有關(guān)社會組織開展社會服務(wù)項目的資金支持，借助來自中央財政的資助效應(yīng)，從而使得項目能夠整合更多的資源支持。有些項目合作方是通過項目團隊的微博、微信及老師、家長的口碑?dāng)U大影響從而獲得更多的支持，通過項目的帶動，越來越多的資源之間發(fā)生關(guān)聯(lián)，從而為兒童及其家長輸送更多服務(wù)。

（二）項目服務(wù)效果

福利資源整合效果是非常明顯的，很多主體為社工服務(wù)提供了資金、場地、人力、物資以及服務(wù)等資源。家長ZJZ20150819說：“對孩子的幫助很大，特別是身體素質(zhì)有了很大的提升，剛開始參加的時候還暈倒了幾次，現(xiàn)在個子長高了很多，身體也壯實了很多；此外，孩子與他人溝通的能力也有很大的提升。”家長YJZ20150819說：“孩子明顯話多了，勤快很多，責(zé)任感也比較強，對社工提出的事情態(tài)度非常積極?！盋LH20150817（女，13歲）說：“就是要獨立一些，學(xué)會自己去解決問題，變得更堅強?！盬DH20150817（女，12歲）說：“讓我交到了很多好朋友，也學(xué)習(xí)到很多知識，還有唱軍歌、打軍拳?！盰SQ20150817（女，13歲）說：“我啊，變得不膽小了，就是很喜歡和人交流，把自己喜歡的東西，或很傷心的東西都講給別人聽，那就覺得自己心里舒服一些，就覺得很好?！?/p>

四、關(guān)于兒童福利資源整合的討論

當(dāng)前，國內(nèi)有關(guān)兒童福利方面的資源比較匱乏，相對分散，專業(yè)化程度也較低，且兒童福利資源主要是針對弱勢兒童。根據(jù)2006年民政部等十五部委（民政部、中央綜治辦、最高人民法院、發(fā)展改革委、教育部、公安部等）聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強孤兒救助工作的意見》界定了新時期下兒童福利保障的對象包括兩部分：一是失去父母的未成年人，不僅包括機構(gòu)內(nèi)集中養(yǎng)育的孤兒、棄嬰，同時，也包括社會上散居的孤兒；二是事實上無人撫養(yǎng)的未成年人，流浪兒童、無人撫養(yǎng)的服刑人員未成年子女等困境兒童也被納入保障范圍。這種福利屬于剩余型福利，還沒有涵蓋更多的兒童，留守兒童也沒有包括在這里面。在2011年出臺的《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020年）》指出，要建立和完善流動兒童和留守兒童服務(wù)機制，其中提到整合社區(qū)資源，完善以社區(qū)為依托，面向流動人口家庭的管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增強服務(wù)意識，提高服務(wù)能力。民政部相關(guān)發(fā)言人也強調(diào)要會同有關(guān)部門積極推動農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系建設(shè)，在依托有關(guān)部門推進留守兒童關(guān)愛服務(wù)工作的同時，也充分發(fā)揮社區(qū)建設(shè)、社會組織、社會工作等方面的作用，形成工作合力，推動建立留守兒童關(guān)愛服務(wù)體系。[17]2016年2月國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護工作的意見》強調(diào)建立家庭、政府、學(xué)校及社會力量共同參與的農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護體系。

推動留守兒童服務(wù)資源的整合，形成多元福利供給，共同參與兒童社會服務(wù)是非常重要的。當(dāng)前，關(guān)于留守兒童服務(wù)的資源主要分散于民政、婦聯(lián)、團委、關(guān)工委等不同部門，同時還有來自社會組織、志愿者、市場等方面的資源進入，進行資源整合起來是亟待考慮的問題。傳統(tǒng)的方式主要是政府部門根據(jù)部門職能來開展活動，不能準確地定位服務(wù)對象的需求，而服務(wù)也沒有連續(xù)性，且服務(wù)資源受制于科層體系及部門分工而分散在不同層級及部門，服務(wù)過程也主要是自上而下，不能很好地把握服務(wù)對象的需求。在福利治理理論視角下，需要改變傳統(tǒng)的政府單一供給模式，發(fā)動社會組織、市場的力量共同參與到兒童服務(wù)之中。目前，政府購買社會組織服務(wù)、政府資助社會組織開展服務(wù)項目是一種實現(xiàn)多元主體聯(lián)動的方式，這就是基于項目的福利資源整合，借助項目靈活把握服務(wù)對象的需求，并將分散在不同部門的資源整合起來，為服務(wù)對象提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。在本研究案例中，政府通過購買社工崗位，社工在服務(wù)過程中逐步了解兒童的需求，并且整合了來自政府部門、軍隊、群團組織、市場等各方面資源，充分利用了分散的福利資源，滿足了留守兒童的成長需求。

社會服務(wù)項目一個有計劃性的、逐步推進的服務(wù)系統(tǒng)，在這個服務(wù)系統(tǒng)中，逐步整合來自國家、社會、市場等多元主體的福利資源。這對于實現(xiàn)社會福利社會化及多元福利供給體系建構(gòu)，是一種有效的途徑。在諸多對社會服務(wù)項目的研究中，都提到了項目作為一個資源整合平臺和服務(wù)方式，可以充分發(fā)揮公共服務(wù)參與主體的不同資源優(yōu)勢，吸納來自政府之外的社會和市場的力量，從而形成一種以政府為主導(dǎo)，多元主體共同參與的合作、互補的福利供給局面。[18][19][20]基于項目整合多元福利資源，有效解決福利提供碎片化的問題，有助于改變政府包辦供給福利服務(wù)低效、成本高、質(zhì)量低的現(xiàn)狀，發(fā)揮社會組織借助項目撬動社會資源的優(yōu)勢。在本研究案例中，借助一個社會服務(wù)項目，通過民政部中央財政資助，以及李嘉誠基金會的資助，本身就是在鏈接來自不同部門的資源。而對于這樣一個項目來說，最重要的是能夠?qū)⒎稚⒃诓煌块T、不同領(lǐng)域、不同類型的資源進行整合，以最大限度地整合各類資源，豐富福利資源供給體系。在這種體系中，不同主體共同參與，借助社會工作的專業(yè)服務(wù)優(yōu)勢，使得福利服務(wù)效果最優(yōu)化，從而在社會服務(wù)項目中實現(xiàn)福利治理。在這個過程中，項目成為實現(xiàn)福利治理的一種有效的途徑。需要指出的是，項目本身是有周期性的，不能持續(xù)提供服務(wù)，這也是基于項目進行福利資源整合的局限性。從根本上說，基于項目形式的福利資源整合，只是一種實踐上的整合，而最根本的還需要在福利制度上進行整合，從福利制度上確立以政府為主導(dǎo)，企業(yè)組織、社會組織、互助組織、家庭等多種福利供給主體共同參與的兒童福利體系，完善各個主體進行分工合作的規(guī)范。這樣才能夠?qū)崿F(xiàn)整合福利資源，優(yōu)化福利供給體系，推動兒童福利事業(yè)發(fā)展。

[1][5]王雪梅.兒童福利論[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2014：277.

[2]仇雨臨、郝佳.中國兒童福利的現(xiàn)狀分析與對策思考[J].中國青年研究，2009（02）：26-46.

[3]陸士楨、王蕾.談我國弱勢兒童福利制度的發(fā)展[J].廣東工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013（02）：14-20.

[4][12][15]范斌.中國兒童福利制度重構(gòu)與福利治理之可能[J].預(yù)防青少年犯罪研究，2014（05）：76-22.

[6]孫瑩.建立我國特殊困難兒童社會支持系統(tǒng)的基本策略：培育和發(fā)展社區(qū)和非營利組織[J].青年研究，2004（09）：27-34.

[7]行紅芳.從一元到多元：困境兒童福利體系建構(gòu)[J].鄭州大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014（05）：37-40.

[8]劉繼同、郭巖.整合兒童健康與兒童福利：重構(gòu)中國現(xiàn)代兒童福利政策框架[J].學(xué)習(xí)與實踐，2007（02）：100-108.

[9]劉繼同.中國兒童福利時代的戰(zhàn)略構(gòu)想[J].學(xué)海，2012（02）：50-58.

[10]陳為雷.社會服務(wù)項目制的建構(gòu)及效應(yīng)分析[D].南開大學(xué)博士學(xué)位論文，2013年5月.

[11]何欣.社會福利與社會工作簡論[M].北京：中國社會出版社，2013：48.

[13] B.Jessop,The Changing Governance of Welfare:Recent Trends in Its Primary Functions,Scale and Modes of Coordination[J].Social Policy and Administration, 1999（33）:348-359.

[14]韓央迪.從福利多元主義到福利治理：福利改革的路徑演化[J].國外社會科學(xué)，2012（02）：42-49.

[16]P.M.Kettner&Robert M.Moroney&Lawrence L.Martin .服務(wù)方案之設(shè)計與管理[M].高迪理譯.臺北：揚智文化事業(yè)股份有限公司，1999：66.

[17]民政部新聞發(fā)言人：建立完善救助關(guān)愛服務(wù)體系，讓留守兒童健康成長[EB/OL].民政部門戶網(wǎng)站http://www.mca.gov.cn/ article/zwgk/mzyw/201506/20150600833866.shtml，2015-06-12.

[18]唐德龍.資源依賴、合作治理與公共服務(wù)遞送——以深圳市陽光家庭綜合服務(wù)中心項目運作為例[J].華東理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（03）：88-98.

[19]崔效輝、杜景珍.就業(yè)促進/社會融合促進：貧困單親母親服務(wù)需求研究——以南京市K區(qū)“彩虹項目”為例[J].中國社會工作研究，2014（11）：149-168.

[20]史柏年等.醫(yī)療救助政策實施過程中的福利可獲得性研究——以唇腭裂兒童救助“重生行動”項目為例[J].中國社會工作研究，2014（11）：64-102.

The Research on Integration of Child Welfare Resources Based on the Social Service Project

Wang Caizhang Li Mengwei
（Department of Sociology and Social Work School of Sociology and Anthropology, Sun Yat-sen University; Dong Guan Zheng Yang Social Work Service Center）

The child welfare resource in China has the problems like the lack of resources, the supply of dispersion and low availability at present, and social service project is a way to solve these problems. The paper attempts to study a social service project of left behind children. The study finds that the project integrated the resources from the government, military, mass organizations, social organizations, businesses and communities through different forms of cooperation. But for project periodicity, lack of institution security and other restrictions, it is difficult to continue to play a role. The study concludes that social service project is an effective way to achieve the multiple supply of social welfare.

Social Service Project, Child Welfare Resources, Left Behind Children, Welfare Governance

G61

A

1006-1789（2016）05-0061-06

責(zé)任編輯 曾燕波

2016-01-03

王才章，中山大學(xué)社會學(xué)與人類學(xué)學(xué)院，主要研究方向為社會工作與社會政策；李夢偉，東莞正陽社會工作服務(wù)中心，主要研究方向為社會服務(wù)項目管理。