政府在教育公共服務(wù)供給中的角色定位及角色轉(zhuǎn)變

施雪華　朱曉靜

（北京師范大學(xué)，北京100875）

?

政府在教育公共服務(wù)供給中的角色定位及角色轉(zhuǎn)變

施雪華朱曉靜

（北京師范大學(xué)，北京100875）

新公共管理運(yùn)動(dòng)興起后，各國(guó)政府改革取得新的突破。政府在教育公共服務(wù)供給中的角色和作用也隨著政府的改革發(fā)生了很大的變化。因此，深入研究政府在教育公共服務(wù)供給中的動(dòng)力、困境以及轉(zhuǎn)型后提供教育公共服務(wù)的途徑，對(duì)于提供高效、優(yōu)質(zhì)的教育公共服務(wù)，滿(mǎn)足公眾對(duì)教育公共服務(wù)的多元化需求具有重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

政府；教育；公共服務(wù)

充分發(fā)揮政府在教育公共服務(wù)供給中的作用，是世界各國(guó)教育發(fā)展的趨勢(shì)，提供教育公共服務(wù)是政府的基本職能，是實(shí)現(xiàn)教育公平正義的基礎(chǔ)，同時(shí)也是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的重要手段。但政府在公共服務(wù)供給中還存在壟斷、資金投入積極性不高以及無(wú)法滿(mǎn)足公眾多元化的教育需求等問(wèn)題?，F(xiàn)階段，伴隨著公共管理理論的發(fā)展和公共教育體系的重構(gòu)訴求，政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能，以顧客導(dǎo)向和顧客滿(mǎn)意為目標(biāo)，引入市場(chǎng)機(jī)制，為公眾提供高效優(yōu)質(zhì)的教育公共服務(wù)。

一、政府教育公共服務(wù)供給的動(dòng)力

“從教育公共服務(wù)供給的主體來(lái)劃分，可以把教育公共服務(wù)提供分為兩類(lèi)：一類(lèi)是政府提供，另一類(lèi)是市場(chǎng)提供。”［1］從我國(guó)教育公共服務(wù)供給制度的變遷看，政府依然在教育公共服務(wù)的供給中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）教育公共服務(wù)供給是政府的基本職能

依據(jù)盧梭《社會(huì)契約論》中的政治觀，政府與人民之間的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是一種“政治契約”關(guān)系。公民在自愿的基礎(chǔ)上，將部分權(quán)利讓渡和授權(quán)給政府，因此，政府為公民提供公共服務(wù)是一種義務(wù)，公民享受政府提供的平等的公共服務(wù)是一種權(quán)利。提供公共服務(wù)，是政府存在的價(jià)值和合法性的重要基礎(chǔ)。

首先，政府是公共產(chǎn)品的最佳生產(chǎn)者和提供者。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的特征。公共產(chǎn)品的非排他性，指一個(gè)人消費(fèi)產(chǎn)品時(shí)，不能將其他人排除在外。這就容易造成某些個(gè)人不付費(fèi)仍然可以通過(guò)“搭便車(chē)”獲得收益。公共產(chǎn)品非競(jìng)爭(zhēng)性，指一個(gè)人的消費(fèi)不會(huì)減少其他人的消費(fèi)數(shù)量。當(dāng)某類(lèi)公共物品處于資源稀缺狀態(tài)時(shí)，如果沒(méi)有政府的制度和法律約束，就會(huì)出現(xiàn)只有人消費(fèi)而沒(méi)有人建設(shè)的“公地災(zāi)難”問(wèn)題。正如霍布斯所說(shuō)：“公共產(chǎn)品的利益和效用是由個(gè)人享有，但個(gè)人本身難以提供，而只能由政府或集體來(lái)提供。”［2］

其次，政府在公共服務(wù)中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。教育事業(yè)既是公共產(chǎn)品，也屬公共服務(wù)。前者完全可以“搭便車(chē)”——免費(fèi)享受，而后者中公共服務(wù)部分可以“搭便車(chē)”——免費(fèi)享受，而非公共服務(wù)部分被服務(wù)者不可以“搭便車(chē)”，必須全部或部分（至少成本部分）自負(fù)。學(xué)者勞凱聲認(rèn)為：“教育事業(yè)作為公益性事業(yè)，其目的不是為了謀求利益、獲得利潤(rùn)，而是為了造福于他人、社會(huì)乃至全人類(lèi)。”［3］這意味著教育有著強(qiáng)大的正外部性，教育的益處不僅在于提升受教育者個(gè)體的修養(yǎng)，同時(shí)，對(duì)提升國(guó)民的整體素質(zhì)和涵養(yǎng)有著積極的意義。它必須彰顯出公平性、平等性和公益性，而這正是政府一貫的價(jià)值取向，也是政府義不容辭的基本責(zé)任和職能。

再次，政府可提高公共物品和公共服務(wù)供給的效率。相對(duì)于其他供給主體，政府始終處于教育公共服務(wù)供給的主導(dǎo)地位，通過(guò)頒布法律法規(guī)和政策，完善教育公共服務(wù)的相關(guān)制度；擁有廣泛調(diào)動(dòng)各類(lèi)資源的能力，及時(shí)獲取各種信息，發(fā)揮教育公共產(chǎn)品提供的規(guī)模效應(yīng)，降低教育公共服務(wù)供給成本；通過(guò)稅收、提供補(bǔ)貼等手段調(diào)控資源的合理配置。與私人組織相比較，由政府提供公共物品和公共服務(wù)的效率較高。

（二）公平正義是政府教育公共服務(wù)供給的核心思想

公平正義自始至終是國(guó)家（政府）的基本屬性，政府有責(zé)任促進(jìn)公共福利和公共產(chǎn)品的公平分配，政府向社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)必須以公平為基準(zhǔn)。對(duì)于教育，尤其是接受基礎(chǔ)教育，不僅是每個(gè)公民的基本權(quán)利，同時(shí)，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的一種體現(xiàn)。正如羅爾斯指出：“教育的公共性所表明的是，教育基于正當(dāng)性或正義性而關(guān)涉公民社會(huì)的公共事務(wù)及公民品質(zhì)?！保?］在教育資源的分配上，要實(shí)現(xiàn)各級(jí)各類(lèi)教育間，各級(jí)各類(lèi)學(xué)校間，以及各個(gè)地區(qū)之間的教育資源的公平分配；在教育政策、教育制度的制定中，要以公共利益為宗旨，平等公正地提供教育公共服務(wù)，通過(guò)政策公平，實(shí)現(xiàn)教育起點(diǎn)、過(guò)程和結(jié)果的相對(duì)公平。根據(jù)羅爾斯差別補(bǔ)償原則，“只允許那種能給最少受惠者帶來(lái)補(bǔ)償利益的不平等分配，任何不平等的利益分配都要符合最少受惠者的最大利益”［5］。教育公平還體現(xiàn)在關(guān)注受教育者的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的差距，并對(duì)在社會(huì)地位中處于劣勢(shì)的弱勢(shì)群體，在教育資源上給予相應(yīng)的補(bǔ)償。

盡管現(xiàn)階段，市場(chǎng)、社會(huì)組織以及各類(lèi)團(tuán)體與政府一起成為教育公共服務(wù)的投資者、生產(chǎn)者，但要充分體現(xiàn)出教育公共性的這一特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公共利益，市場(chǎng)和社會(huì)都不具備這樣的條件。因?yàn)槭袌?chǎng)的基本屬性決定它是以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的最大化為目標(biāo)，而社會(huì)組織在一定程度上不具備政府所擁有的權(quán)力和資源。因此，在實(shí)現(xiàn)教育公平正義過(guò)程中，政府具有義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。

（三）政府擁有彌補(bǔ)市場(chǎng)供給失靈的責(zé)任

亞當(dāng)·斯密在《國(guó)富論》中指出：“如果一個(gè)政府不進(jìn)行公正正規(guī)的管理，商業(yè)和制造業(yè)很少能長(zhǎng)期繁榮，人們對(duì)其擁有的財(cái)產(chǎn)也沒(méi)有安全感，合同也得不到法律的保護(hù)?！薄罢鲇趯?duì)憲法的遵從和滿(mǎn)足公民基本權(quán)利與公平分配的需要，必須對(duì)某些涉及國(guó)計(jì)民生、國(guó)家安全、公民基本權(quán)利與利益的公共物品予以提供，這體現(xiàn)了政府的基本作用?！保?］

在教育產(chǎn)品和服務(wù)供給方面，政府、市場(chǎng)和社會(huì)都可以作為供給主體為社會(huì)提供形式多樣的教育產(chǎn)品和服務(wù)，以滿(mǎn)足不同公眾對(duì)教育的多樣化的需求。然而，市場(chǎng)因其自身功能性的缺陷，如市場(chǎng)機(jī)制作用的自發(fā)性、盲目性以及滯后性，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)在提供教育公共服務(wù)的過(guò)程中出現(xiàn)“失靈”現(xiàn)象，再加上一些市場(chǎng)條件在現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中不完全或不充分，使得市場(chǎng)機(jī)制在教育公共資源的配置中運(yùn)作不靈，無(wú)法保障教育公共產(chǎn)品和服務(wù)的有效供給。因此，“由于公共產(chǎn)品的私人提供量會(huì)普遍不足，政府必須插手提供公共產(chǎn)品”［7］。

二、政府在教育公共服務(wù)供給中的困境

相對(duì)于新公共管理理論興起后的改革型政府，現(xiàn)有政府在管理體制中依然遺留有傳統(tǒng)官僚科層制的烙印，在公共教育領(lǐng)域也不例外。

（一）政府對(duì)教育公共服務(wù)的壟斷

柏拉圖認(rèn)為，教育應(yīng)該由國(guó)家負(fù)責(zé)辦理，并對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的控制。［8］亞里士多德也強(qiáng)調(diào)“教育是國(guó)家的職責(zé)，必須由國(guó)家統(tǒng)一興辦管理，而不是由私人興辦管理學(xué)校教育”［9］。因此，一直以來(lái)，國(guó)家（政府）對(duì)教育采取的也是自上而下大包大攬的控制方式，政府既是辦學(xué)者、又是管理者，同時(shí)還是經(jīng)營(yíng)者，幾乎壟斷了所有教育公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給。沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，就無(wú)法衡量的判斷教育產(chǎn)品的質(zhì)量和效率。加上政府機(jī)構(gòu)一些制度的不完善，容易導(dǎo)致教育公共產(chǎn)品出現(xiàn)供給不足、供給過(guò)剩以及供給質(zhì)量低劣等問(wèn)題。此外，政府嚴(yán)格的行政管制和行政審批制度幾乎覆蓋了公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、分配和消費(fèi)環(huán)境。在教育領(lǐng)域，我國(guó)目前教育模式仍然以政府出資、管理學(xué)校為主，民辦學(xué)校、私營(yíng)教育機(jī)構(gòu)在準(zhǔn)入條件、稅收政策、教育設(shè)施、社會(huì)地位等方面仍然無(wú)法與公辦學(xué)校實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)。

（二）政府投入的積極性不高

教育公共物品的供給很難在短期內(nèi)看到明顯的成效，使政府對(duì)教育公共物品供給的積極性不高。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是社會(huì)發(fā)展的核心要素，優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為各級(jí)各類(lèi)政府的首要任務(wù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度也成為考核政府官員業(yè)績(jī)的主要指標(biāo)。

公共選擇理論從“經(jīng)濟(jì)人”的前提假設(shè)出發(fā)，認(rèn)為每個(gè)人都是以自身利益最大化為目標(biāo)的理性人，當(dāng)個(gè)人“由市場(chǎng)中的買(mǎi)者或賣(mài)者轉(zhuǎn)變?yōu)檎芜^(guò)程中的投票者、納稅人、政府官員時(shí)，他們的品性不會(huì)發(fā)生變化”［10］。政府的決策和行為都是由人決定，政府中的每個(gè)人也都不可避免地將實(shí)現(xiàn)自身最大利益作為目標(biāo)。物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域的建設(shè)能夠在短時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生被公眾認(rèn)可的業(yè)績(jī)，相對(duì)于投資收益長(zhǎng)、短期收益并不顯著的教育領(lǐng)域，可在短期內(nèi)在政績(jī)、名譽(yù)、影響力等方面獲得巨大收益。因此，無(wú)論是政府還是作為具有“經(jīng)濟(jì)人”特性的政府官員，重視生產(chǎn)性投資而輕教育投資就成為他們的必然選擇。

（三）政府無(wú)法滿(mǎn)足公眾多元化的教育需求

隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口的快速增長(zhǎng)，公眾對(duì)學(xué)校教育的需求在數(shù)量和質(zhì)量方面都有了新的要求。在數(shù)量上，各國(guó)政府都面臨擴(kuò)建校舍、培訓(xùn)師資、讓更多貧困家庭的孩子接受教育等問(wèn)題。在質(zhì)量上，政府面臨著公眾對(duì)教育的“額外需求”和“差異需求”?，F(xiàn)有的由政府單一供給的公立學(xué)校無(wú)法滿(mǎn)足公眾對(duì)教育在質(zhì)量和數(shù)量方面的增長(zhǎng)。

而政府出于管理上的便利，往往要求各級(jí)各類(lèi)學(xué)校在管理中實(shí)行統(tǒng)一的“標(biāo)準(zhǔn)化”模式，這樣一來(lái)，更是難以回應(yīng)社會(huì)和家長(zhǎng)的多元化需求及個(gè)體的差異性需要。當(dāng)政府提供的公立教育無(wú)法滿(mǎn)足公眾對(duì)教育更多的需求時(shí)，很多的家庭及受教育者就會(huì)尋求公立學(xué)校以外的“額外教育”或“差異教育”，通過(guò)參加由市場(chǎng)、個(gè)人抑或社會(huì)組織組織的“課外補(bǔ)習(xí)班”，滿(mǎn)足其所需的教育需求?？梢?jiàn)，由政府提供的單一的教育公共服務(wù)供給模式，在現(xiàn)階段，已無(wú)法滿(mǎn)足和實(shí)現(xiàn)公眾的需求。

三、政府在公共教育中角色轉(zhuǎn)變的理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)訴求

（一）公共教育的理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)上半葉，凱恩斯主義盛行，政府的規(guī)模、職能和權(quán)力日益擴(kuò)大，政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的干預(yù)滲透到“從搖籃到墳?zāi)埂钡姆椒矫婷妗?0世紀(jì)70年代以后，傳統(tǒng)的公共行政遭到新的外部環(huán)境的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)以及績(jī)效危機(jī)使公眾對(duì)政府能力失去了信心。西方各國(guó)深深陷入了“扮演社會(huì)福利的供給者，與成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主力舵手之間的矛盾緊張關(guān)系中，以致同時(shí)面臨嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)和公民（消費(fèi)者）需求持續(xù)擴(kuò)張的雙重困境”［11］。在此歷史背景下，以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的新公共管理理論在英美兩國(guó)應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國(guó)。它的核心在于，采用商業(yè)管理的理論、經(jīng)驗(yàn)、方法和技術(shù)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以追求“三E”（Economy，efficiency and effectiveness，經(jīng)濟(jì)、效益和效益）為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)“企業(yè)家政府”的治理模式，提升政府能力，擺脫政府管理過(guò)程中的危機(jī)。

新公共管理理論將企業(yè)家精神引入政府行政管理模式當(dāng)中，其核心主張可以歸納為以下幾點(diǎn)：一是顧客取向。強(qiáng)調(diào)政府服務(wù)應(yīng)以“顧客”的意愿和要求為導(dǎo)向，以“顧客”滿(mǎn)意作為衡量公共服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。而傳統(tǒng)的政府提供什么服務(wù)，公民就得享受什么服務(wù)的強(qiáng)制式服務(wù)供給方式是違背服務(wù)型政府本質(zhì)的。二是政府職能的重新定位。改變傳統(tǒng)公共模式下的政府與社會(huì)的關(guān)系，取消公共服務(wù)供給的壟斷，實(shí)現(xiàn)公共管理職能的社會(huì)化。三是績(jī)效管理，主張實(shí)行績(jī)效目標(biāo)管理，強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，以具體的業(yè)績(jī)測(cè)量工作的產(chǎn)出、結(jié)果、效率和質(zhì)量，計(jì)量事務(wù)促成和影響組織的行為。四是專(zhuān)業(yè)化管理。主張任用管理型的人才擔(dān)當(dāng)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行彈性化管理體制，重視人力資源的管理等。

（二）公共教育的現(xiàn)實(shí)訴求

教育作為公共服務(wù)的重要內(nèi)容之一，是隨著公共教育的發(fā)展和公共管理型政府的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。實(shí)現(xiàn)教育公共服務(wù)的多元化供給主體和供給方式，將市場(chǎng)和社會(huì)引入教育的改革和發(fā)展過(guò)程中，構(gòu)建教育公共服務(wù)體系，是近年來(lái)教育改革的核心內(nèi)容。而新公共管理理論則為教育體系的完善和發(fā)展提供了基礎(chǔ)。

傳統(tǒng)上，人們認(rèn)為教育消費(fèi)具有典型的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和外部性特點(diǎn)，因而教育是一種典型的公共產(chǎn)品，政府同時(shí)扮演著生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和管理者的“三位一體”角色。隨著公共選擇理論的產(chǎn)生，詹姆斯·布坎南提出“準(zhǔn)公共物品”的概念，阿特金森、斯蒂格利茨等學(xué)者提出“純公共產(chǎn)品”理論并被用作教育公共產(chǎn)品的分類(lèi)依據(jù)，公共教育的純公共物品的屬性受到了合理的質(zhì)疑。如布坎南在《俱樂(lè)部的經(jīng)濟(jì)理論》中指出：“現(xiàn)實(shí)世界中，大量存在的是介于公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間的一種產(chǎn)品，即俱樂(lè)部產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。由于教育消費(fèi)具有一定程度的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，因此教育具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性?！保?2］這意味著，作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公共教育，其供給主體和供給方式可實(shí)行多元化供給模式，即政府不再是公共教育唯一的投資、供給主體，市場(chǎng)、社會(huì)組織以及志愿者團(tuán)體都可以參與公共教育的投資與供給過(guò)程。

隨著新公共管理理論的興起，西方各國(guó)為適應(yīng)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，紛紛對(duì)出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)、信任危機(jī)和效率危機(jī)的政府進(jìn)行改革。公共教育作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)其運(yùn)行機(jī)制也作了新的調(diào)整，將市場(chǎng)化引入教育領(lǐng)域，允許學(xué)校實(shí)行自主管理，使私立學(xué)校與公立學(xué)校展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，家長(zhǎng)可以自由選擇學(xué)校。而這一切的前提來(lái)自于學(xué)校和家長(zhǎng)擁有與此相匹配的權(quán)力和責(zé)任。其實(shí)質(zhì)在于將公共教育的權(quán)力進(jìn)行重新分配與平衡，使政府、學(xué)校、市場(chǎng)和家長(zhǎng)共同分享公共教育的權(quán)力。

四、轉(zhuǎn)型政府教育公共服務(wù)供給的途徑

隨著公共管理理論的發(fā)展，政府在教育公共服務(wù)供給中的角色、作用和權(quán)力被重新界定。政府推動(dòng)公共服務(wù)更大程度上面向社會(huì)市場(chǎng)，同時(shí)注重政府責(zé)任和私人責(zé)任的銜接和規(guī)制。［13］

（一）轉(zhuǎn)變政府職能：“掌舵”而非“劃槳”

新公共管理運(yùn)動(dòng)主張政府的主要角色是“掌舵”而不是“劃槳”。這意味著政府不應(yīng)該親自去承擔(dān)所有公共服務(wù)的生產(chǎn)與供給責(zé)任，而是盡可能地將政府做不了、做不好的事情以適當(dāng)?shù)姆绞?，轉(zhuǎn)交給市場(chǎng)、企業(yè)或社會(huì)團(tuán)體等有能力高質(zhì)量完成該項(xiàng)服務(wù)的組織。政府應(yīng)是引領(lǐng)者，提出想法，引領(lǐng)人民一起去實(shí)現(xiàn)。［14］正如奧斯本等學(xué)者所說(shuō)：“掌舵的人應(yīng)該看到一切問(wèn)題和可能性的全貌，并且能對(duì)資源的競(jìng)爭(zhēng)性需求加以平衡。劃槳的人聚精會(huì)神于一項(xiàng)使命并且把這件事情做好。掌舵型組織機(jī)構(gòu)需要發(fā)現(xiàn)達(dá)到目標(biāo)的最佳途徑。劃槳型組織機(jī)構(gòu)更傾向于不顧任何代價(jià)來(lái)保住‘他們的’行事之道?！保?5］10

在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，政府“掌舵”意味著，政府要將教育的經(jīng)營(yíng)權(quán)和管理權(quán)分解和下放，將不該管、管不好、管不了的教育公共服務(wù)交給具有專(zhuān)業(yè)資質(zhì)的市場(chǎng)、社會(huì)組織等部門(mén)實(shí)施和履行，讓市場(chǎng)、社會(huì)、學(xué)校以及學(xué)生家長(zhǎng)都能參與到教育服務(wù)的生產(chǎn)和供給過(guò)程中，為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。政府則具體負(fù)責(zé)制定教育規(guī)劃、培養(yǎng)目標(biāo)，以及各級(jí)各類(lèi)的教育政策、教育法律法規(guī)等指導(dǎo)性文件；體現(xiàn)教育的公共性和實(shí)現(xiàn)教育的公共利益，公平平等地調(diào)動(dòng)和分配教育資源；決定教育公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)組織進(jìn)行有效的評(píng)估和監(jiān)督。

（二）政府公共服務(wù)的目標(biāo)：顧客導(dǎo)向與顧客滿(mǎn)意

“使公益服務(wù)提供者對(duì)它們顧客需要作出靈敏反應(yīng)的最好辦法，是把資源放在顧客手里讓他們挑選?！保?5］130在新公共管理理論看來(lái)，政府不再是發(fā)號(hào)施令的權(quán)威官僚機(jī)構(gòu)，而是以公眾需求為中心的服務(wù)提供者，公民是享受公共服務(wù)的顧客，政府以顧客的需求為導(dǎo)向，尊崇顧客意志，堅(jiān)持服務(wù)導(dǎo)向和“顧客”滿(mǎn)意的理念。

在公共教育服務(wù)領(lǐng)域的改革中，這種顧客導(dǎo)向的特征主要體現(xiàn)在增加學(xué)生與家長(zhǎng)的自主教育選擇機(jī)會(huì)和權(quán)利上。例如，在美國(guó)推行的教育券制度，就是一種“個(gè)人得到的資金援助”、“一種可以獲得公共教育之外的求學(xué)機(jī)會(huì)的統(tǒng)籌方式”［16］。即政府發(fā)給家長(zhǎng)一定金額的教育券，家長(zhǎng)憑教育券選擇就讀的學(xué)校，學(xué)校收取該教育券后再向政府兌換教育經(jīng)費(fèi)。這種模式意味著家長(zhǎng)作為消費(fèi)群體可以自由地選擇學(xué)校，同時(shí)也意味著高效率的、創(chuàng)新式的私立學(xué)校將與公立學(xué)校并駕齊驅(qū)，為學(xué)生提供更平等的教育機(jī)會(huì)。

（三）在教育公共服務(wù)供給中引入市場(chǎng)機(jī)制

新公共管理運(yùn)動(dòng)最核心的特點(diǎn)就是將市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)方式引入到政府活動(dòng)及政府公共服務(wù)的供給過(guò)程中，即將企業(yè)的管理理念、經(jīng)驗(yàn)、方法和技術(shù)引入到政府管理中，將政府的部分經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能推向市場(chǎng)，以減輕政府財(cái)政壓力、提高工作效率和保證公共服務(wù)的質(zhì)量。

西方很多國(guó)家逐漸將市場(chǎng)機(jī)制引入到公共教育領(lǐng)域，以市場(chǎng)的力量取代政府干預(yù)，將學(xué)校的管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)下放給地方政府、學(xué)校和家長(zhǎng)，使他們擁有更為彈性化的管理方式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“20世紀(jì)80年代，美國(guó)私立中小學(xué)的數(shù)量增加了30%，達(dá)26800所，而同期公立學(xué)校數(shù)量卻下降了3%，為83800所。”［17］126而美國(guó)特許學(xué)校的出現(xiàn)和發(fā)展，打破了公立學(xué)校僵化、刻板的教育管理體制，增強(qiáng)了學(xué)生和家長(zhǎng)選擇公共教育服務(wù)的機(jī)會(huì)和權(quán)利，是教育公共服務(wù)市場(chǎng)化的重要體現(xiàn)，對(duì)提高教育公共服務(wù)的質(zhì)量和效率有著巨大的促進(jìn)作用。

我們也必須認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)機(jī)制不是萬(wàn)能的，以新公共管理為指導(dǎo)的政府改革和市場(chǎng)化取向同樣會(huì)出現(xiàn)政府失靈。“以市場(chǎng)化、私有化以及新自由主義指導(dǎo)下的公共教育體制改革，在減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，卻有可能使政府推卸或轉(zhuǎn)移應(yīng)有的責(zé)任；在提高效率和效益的同時(shí)，卻又可能忽視社會(huì)弱勢(shì)群體的公平；在增強(qiáng)市場(chǎng)活力的同時(shí)，卻有可能導(dǎo)致公共政策的缺位，從而損害公共利益，并最終使政府失去其存在的合法性。”［17］128因此，在教育公共服務(wù)領(lǐng)域，政府和市場(chǎng)的作用都是非常重要的，二者互有優(yōu)勢(shì)與缺陷，但在教育公共服務(wù)供給過(guò)程中，二者相輔相成、相互協(xié)調(diào)、共同促進(jìn)。

總之，政府在提供教育公共服務(wù)的過(guò)程中，要不斷地克服已有的問(wèn)題，轉(zhuǎn)變政府職能，提高供給效率和效能，有效地平衡、分配教育權(quán)力，正確處理政府、市場(chǎng)、社會(huì)、學(xué)校、學(xué)生以及家長(zhǎng)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織多元供給機(jī)制，為公眾提供高效、優(yōu)質(zhì)、多元化的教育公共服務(wù)。

［1］荀關(guān)玉.市場(chǎng)在教育公共服務(wù)提供中的作用研究［J］.人民論壇，2013，（9）.

［2］畢正宇.西方公共政策執(zhí)行模式評(píng)析［J］.江漢論壇，2008，（4）.

［3］勞凱聲.社會(huì)轉(zhuǎn)型與教育的重新定位［J］.教育發(fā)展研究，1994，（4）.

［4］張茂聰.論教育公共性及其保障［D］.濟(jì)南：山東師范大學(xué)，2010：43.

［5］馮江英，石路.中國(guó)民族地區(qū)教育均衡發(fā)展研究綜述［J］.新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2011，（5）.

［6］［英］亞當(dāng)·斯密.國(guó)富論（下卷）［M］.北京：商務(wù)出版社，1974：27.

［7］［美］保羅·B·薩繆爾森.經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.北京：中國(guó)發(fā)展出版社，1992：82.

［8］鄭曉滄.柏拉圖論教育［M］.北京：人民教育出版社，1958：17.

［9］吳式穎，任鐘任.外國(guó)教育思想史（第2卷）［M］.長(zhǎng)沙：湖南教育出版社，2002：300.

［10］詹姆斯·布坎南.自由、市場(chǎng)與國(guó)家［M］.北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988：147.

［11］陳振明.加強(qiáng)公共服務(wù)提供機(jī)制與方式的研究［J］.東南學(xué)術(shù)，2007，（2）.

［12］詹姆斯·M·布坎南.公共財(cái)政［M］.北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1991：22.

［13］周佑勇．公私合作語(yǔ)境下政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)現(xiàn)存問(wèn)題與制度完善［J］.政治與法律，2015，（12）.

［14］趙成福．政府職能轉(zhuǎn)變：從管理向服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變［J］.行政論壇，2015，（1）.

［15］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門(mén)［M］.上海：上海譯文出版社，2006.

［16］段素菊.20世紀(jì)80年代以來(lái)的美國(guó)公共基礎(chǔ)教育改革研究——國(guó)家、市場(chǎng)與公民社會(huì)的視角［D］.北京：北京師范大學(xué)，2004.

［17］蒲蕊.公共教育服務(wù)體制探索［J］.武漢：武漢大學(xué)出版社，2015.

（責(zé)任編輯吳楠）

D035－01

A

1001－862X（2016）03－0072－005

本刊網(wǎng)址·在線(xiàn)雜志：www．jhlt．net．cn

施雪華（1963—），北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院副院長(zhǎng)，二級(jí)教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：政府管理與公共政策、當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展、比較政黨政治、社會(huì)組織與社會(huì)治理；朱曉靜（1984—），女，北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)博士生，新疆師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院講師，主要研究方向：政府管理與公共政策。