奧利政府：尼泊爾愿做中印之間的橋梁

李青燕

尼泊爾歷時七年多的制憲進程取得突破。伴隨2015年9月新憲法的出臺，尼政治混亂局面逐漸結束。左翼政黨首次在新內閣中占據絕對優(yōu)勢，尼政治格局出現新一輪變化。在內部民族問題持續(xù)發(fā)酵與外部勢力干涉加劇的背景下，奧利政府的對外政策將趨于“動態(tài)平衡”，而成為中印之間的橋梁與紐帶符合其最大利益。

尼泊爾自2008年轉向共和制以來，大會黨、尼泊爾共產黨（聯合馬列）、聯合尼泊爾共產黨（毛主義）等主要政黨各持己見，互不妥協，致使制憲進程徘徊不前。政壇混戰(zhàn)拖累經濟社會發(fā)展，尼民眾對政黨政治深感失望。2015年“4·25”大地震后，尼損失慘重，抗震救災和災后重建亟需各政黨合力推進，制憲壓力增加。同年9月16日，主要政黨聯手推動制憲會議投票通過了新憲法草案;9月20日，新憲法獲頒，尼政治社會活動終于有法可依，制憲進程告一段落。

隨后，尼泊爾各黨圍繞國家權力分配展開博弈。尼共（聯）主席卡德加·奧利爭取到聯合尼共（毛）、民族民主黨、馬德西人民權利論壇（民主）等政黨的支持，于10月11日當選尼泊爾第38任總理。副主席比迪亞·班達里在10月28日議會舉行的總統選舉中成功當選?？偫硎悄岵礌柕男姓啄X，手握實權?？偨y是國家禮儀性最高領導人，政府的行政決議由總統簽署生效。尼共（聯）成為尼泊爾轉制共和以來第一個囊括總理、總統職位的政黨，在新政府中占據絕對優(yōu)勢。同時，奧利總理也向給予其支持的盟黨分享權力。聯合尼共（毛）獲得議長和眾多部長席位;馬德西人民權利論壇（民主）和民族民主黨得到副總理職位等。當前，以尼共（聯）與聯合尼共（毛）為主的左翼聯盟執(zhí)政基礎較穩(wěn)，而議會第一大黨大會黨決策失當，慘遭失敗，淪為反對黨，尼泊爾的政治格局發(fā)生大幅調整。

伴隨政局變化，尼泊爾國內民族問題也愈演愈烈。在新憲法公布前后，尼南部特萊平原馬德西人與塔魯人就以新憲法在行政劃界上侵害了其權益為由，發(fā)動暴力抗議活動，阻礙交通運輸，致使尼局勢動蕩不安。特萊平原與印度接壤，在尼政治、經濟、文化上地位重要，農業(yè)發(fā)展成熟，工業(yè)城鎮(zhèn)集中，水力資源豐富，與印度貿易往來頻繁。聚居在特萊平原東部的馬德西人約800萬，約占尼人口三分之一，主要是印度裔尼泊爾人和土著居民等。由于歷史原因，馬德西人在尼備受歧視，在國家事務中的權力和作用十分有限。近年來，包括馬德西人在內的少數民族的民族自覺性上升，開始謀求自身權益，要求融入主流社會。然而，以高種姓克什族為主的統治階層掌握國家核心權力，三大黨高層也均來自克什族，不愿同低種姓少數民族分權。

在此次制憲過程中，以馬德西人為首的少數民族對新憲法在行政劃界、入籍、選舉權等問題上的規(guī)定極為不滿，制造暴力沖突，向新政府施壓。奧利內閣上臺后，一直主張和平解決馬德西問題，與馬德西政黨保持對話。2015年12月，尼內閣通過了修改憲法的決議，以回應馬德西人的主要訴求。今年1月，“憲法第一修正案”出臺，增加了馬德西人在議會中的席位，并設定相應條款確保其在選舉中的權益。但馬德西政黨不斷抬高要價，希望在修憲中謀求更多利益，特別是滿足其改變省份劃界的訴求。由于分歧較大，雙方十幾輪談判至今未取得實質進展。

印度莫迪政府上臺后，推出“鄰國第一”政策，更加重視周邊外交。執(zhí)政伊始，莫迪便隆重出訪尼泊爾，成為17年來首位正式訪尼的印度總理。在承諾提供大量援助的同時，印度也拋出了加強對尼泊爾水資源控制的能源合作協議。雖然協議最終未能簽署，但印度憑借其在南亞的絕對優(yōu)勢地位，繼續(xù)在資源分配、邊境貿易等領域攫取自身利益的做法已充分顯露。

印度一直表態(tài)支持尼泊爾制憲進程，但此次不僅在憲法草案表決前數次派遣特使赴尼活動，希望推遲表決日期;在新憲法頒布后，連發(fā)兩個政府聲明，指責新憲法沒有顧及尼南部少數民族訴求，未能取得最大范圍的共識。實際上，印度對尼主要政黨未同其協商便強行推出新憲法十分惱火，同時馬德西問題也讓印度感覺其在尼經營受挫。印度隨后以安全形勢不佳為由，關閉幾乎所有兩國邊境口岸，對尼實施非正式禁運。

印度之所以如此關注馬德西人的處境，與印在尼泊爾的影響力密切相關。尼印邊界開放，兩側民眾混居，通婚現象普遍。近年來，印度在馬德西地區(qū)影響力增強，有些馬德西政黨領導人甚至公開宣稱，馬德西人是印度人后裔，希望印度能幫助解決尼少數民族問題。印度也有意加大對尼泊爾的干涉力度，而經濟封鎖是其慣用伎倆。尼泊爾的東、南、西三面被印度包圍，只有北部與中國隔山相連。地理環(huán)境決定了尼在經濟尤其是貿易聯通上嚴重依賴印度，尼印貿易額占尼對外貿易總額的67%。印度是尼最大的進口來源地和最大的出口目的地。直通印度的南部特萊平原是尼泊爾的經濟主產區(qū)，可以說長期以來印度掌握著尼泊爾的經濟命脈。此前，印度曾因1969年尼泊爾政府決定撤除印在尼駐扎的軍事力量，以及1989年尼泊爾從中國進口武器而兩次對尼實施封鎖，均令尼經濟發(fā)展受到重創(chuàng)乃至生存面臨威脅。

印度此次揮舞“大棒”，迫使奧利政府同意修憲，在彰顯強大影響力的同時，也令尼震后經濟雪上加霜，印度為此在道義上失分不少。幾個月的尼印邊境封鎖，造成尼油氣危機、藥品食品短缺，民眾生產生活也受到了極大影響，甚至在最重要的傳統節(jié)日德賽節(jié)期間不能回家團聚，尼國內反印情緒高漲。盡管奧利首訪仍選擇印度，印度也“適時”解除了對尼封鎖，雙方關系趨于緩和，但封鎖給尼帶來的陰影不會隨之消散。尋求更多發(fā)展空間成為奧利政府調整外交政策的主要考慮。

中國是尼泊爾的另一個鄰居。雖然相隔喜馬拉雅山，但兩國始終在平等和互相尊重的基礎上開展互利合作，謀求共同發(fā)展。近年來，中尼經貿關系持續(xù)健康發(fā)展，中國已成為尼第二大貿易伙伴和主要投資來源地。中尼還啟動自貿區(qū)可行性研究，意在進一步擴大雙方貿易和投資往來。

對經歷了地震噩夢與封鎖困境的尼泊爾來說，中國已不僅僅是另一個鄰居，而且是值得信任和依靠的朋友。“4·25”地震發(fā)生后，中國是最早向尼提供援助并派遣救援隊的國家之一，并在民生、基礎設施等領域向尼提供各種形式的援助，幫助尼泊爾人民重建家園。在尼遭受“油荒”危機、向中國求援時，中國“急人之困”，克服邊境通道和口岸嚴重受損的困難，為尼人民送去了急需的汽油。限于目前中尼之間的道路聯通狀況，從中國輸入油氣資源代價太高，遠遠不能滿足尼泊爾的正常需求，但這畢竟是中尼能源合作的良好開端。尼泊爾有望擺脫100%依賴從印度進口油氣的牽制，中國成為尼能源來源地的另一選項。

2016年2月20日，新德里，印度總理莫迪接待來訪的尼泊爾總理奧利。

繼首訪印度后，奧利總理于今年3月訪華，并在中國人民大學發(fā)表題為“一帶一路背景下的中尼關系”的演講，他表示，尼泊爾必將從中國的發(fā)展中顯著受益，希望中國繼續(xù)支持尼泊爾和尊重尼泊爾主權，他將兩國關系描述為“全天候的朋友”。他還強調“尼泊爾堅決支持‘一個中國’政策，不允許任何勢力用任何借口在其領土上反對中國”。兩國簽署了包括《邊境運輸協定》在內的10項協議，涉及公路修復、鐵路和國際機場建設、油氣資源儲備與水電站建設等多個領域的合作，實質成果豐富。

奧利政府仍承受較大內外壓力，面臨維護社會穩(wěn)定、改善民生經濟、妥善處理對外關系等一系列重大難題。鑒于尼印的“天然聯系”，尼泊爾仍將與印度保持親密關系，但以左翼政黨為主的執(zhí)政聯盟更傾向于平衡發(fā)展尼印、尼中關系，通過加強與中國的互聯互通、經貿和能源合作來減輕對印度的過分依賴，擴展發(fā)展空間，實現從“夾縫中求生存”到“充當橋梁與紐帶”的轉變與升華。實際上，尼泊爾成為中印之間的橋梁，不僅有利于尼的穩(wěn)定與發(fā)展，也符合中印及整個地區(qū)的共同利益。

（作者為中國國際問題研究院國際戰(zhàn)略研究所助理研究員）