強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的實(shí)施評(píng)估與治理創(chuàng)新研究*
——以杭州為例

Study on the Implementation Evaluation and Management Innovation of Strong Town to Expand its Powers:A Case Study of Hangzhou

于 濤 喬文凱

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強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的實(shí)施評(píng)估與治理創(chuàng)新研究*
——以杭州為例

于 濤

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

副教授，博士

南京大學(xué)城鄉(xiāng)治理與政策研究中心

副主任

喬文凱

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院

碩士研究生

0 引言

小城鎮(zhèn)在我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮著重要的“承上啟下”作用，是聯(lián)系城鄉(xiāng)發(fā)展要素流通的橋梁。在國(guó)家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中，近年來小城鎮(zhèn)又被賦予了重要使命——“促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”，即充分利用小城鎮(zhèn)來分擔(dān)大城市落戶壓力，消解非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。然而，在我國(guó)城鄉(xiāng)治理體系中一些資源稟賦好、區(qū)位優(yōu)越、產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力與其管理權(quán)限不對(duì)應(yīng)，出現(xiàn)了所謂“小馬拉大車”、“權(quán)責(zé)不對(duì)等”現(xiàn)象，嚴(yán)重阻礙了小城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展，也制約著我國(guó)城鄉(xiāng)治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的步伐。面對(duì)此困境，2010年4月，中央編辦等六部委印發(fā)了《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》，在全國(guó)包括浙江、江蘇等在內(nèi)的13個(gè)省份選擇25個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。如浙江省從2010年起每年拿出10億元，設(shè)立專項(xiàng)基金，用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施、規(guī)劃編制及體制機(jī)制創(chuàng)新項(xiàng)目的補(bǔ)助等。杭州市同樣也借助浙江省的“中心鎮(zhèn)培育工程”，通過強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革不斷探索我國(guó)城鄉(xiāng)治理創(chuàng)新發(fā)展的新路徑，具有一定的典型性和先鋒性。因此，本文以杭州市強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的26個(gè)中心鎮(zhèn)為例，對(duì)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)之后中心鎮(zhèn)的建設(shè)情況進(jìn)行實(shí)施評(píng)估，并提出相應(yīng)的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)路徑改革建議，從而為我國(guó)小城鎮(zhèn)治理體制與模式的創(chuàng)新提供參考。

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革自實(shí)施之日起就引起了學(xué)者的關(guān)注，學(xué)者普遍認(rèn)為強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革不僅對(duì)于調(diào)整縣鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）關(guān)系、提升小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、構(gòu)建公共服務(wù)型政府、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展有重大作用，而且對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、優(yōu)化小城鎮(zhèn)政府組織結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)小城鎮(zhèn)政府的全能與適應(yīng)性也有積極意義[1-3]。然而，也有學(xué)者擔(dān)心強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)也會(huì)產(chǎn)生制約縣域一體化發(fā)展、抬高地價(jià)與加劇土地財(cái)政、對(duì)小城鎮(zhèn)的社會(huì)價(jià)值關(guān)注不足等消極效應(yīng)[4]。對(duì)于強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的績(jī)效評(píng)估，胡稅根等（2013）以紹興市為研究對(duì)象，從“4E”維度（經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性、公平性）定量評(píng)估擴(kuò)權(quán)改革實(shí)效，認(rèn)為改革在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展、提高鎮(zhèn)政府工作效率方面比較成功，但在改善民生和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面還有待完善[5]。鄧驥中等（2014）從地理學(xué)角度出發(fā)，以興化市戴南鎮(zhèn)為研究對(duì)象，綜合運(yùn)用主成分分析、輻射力模型等方法對(duì)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的空間效應(yīng)進(jìn)行評(píng)估，認(rèn)為強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)對(duì)改善城鎮(zhèn)景觀風(fēng)貌、加速園區(qū)集聚等產(chǎn)生了積極的空間效應(yīng)，對(duì)于區(qū)域城鎮(zhèn)體系的發(fā)展演化也產(chǎn)生了較為顯著的影響，但是也帶來了新增用地規(guī)模過大、功能類型過于單一等消極問題[6]。對(duì)于強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的治理創(chuàng)新研究，現(xiàn)行法律體系使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格，且缺乏一級(jí)財(cái)政，這都制約著強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的深化改革，這也常常導(dǎo)致權(quán)力在上下級(jí)政府間周期性的收放集分循環(huán)，即出現(xiàn)所謂的“鐘擺效應(yīng)”，因此，應(yīng)推進(jìn)省級(jí)乃至國(guó)家級(jí)的立法進(jìn)程、規(guī)范擴(kuò)權(quán)行為、化解縣鎮(zhèn)兩級(jí)間權(quán)責(zé)不一的矛盾[7]。陶振（2015）建議明晰政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的功能定位，整合擴(kuò)權(quán)后的多元利益沖突和權(quán)力關(guān)系，構(gòu)建政社互動(dòng)的新型社會(huì)治理模式，必須構(gòu)建權(quán)力規(guī)制體系，解決擴(kuò)權(quán)后的用權(quán)規(guī)范問題[8]。

1 強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)實(shí)施評(píng)估

2007年5月，浙江省發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》，在全省范圍內(nèi)首批選定了141個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)進(jìn)行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革。杭州市則于2009年發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)工作的實(shí)施意見》，確立了杭州市26個(gè)中心鎮(zhèn)的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，明確了下放事權(quán)、擴(kuò)大財(cái)權(quán)、改革人事權(quán)、保障用地4方面的具體權(quán)力，本文以此26個(gè)中心鎮(zhèn)為主要研究對(duì)象，對(duì)中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革進(jìn)行實(shí)施評(píng)估（表1）。

實(shí)施評(píng)估具體是從中心鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地域空間效應(yīng)兩個(gè)方面展開：其中社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是依據(jù)相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)指標(biāo)及重點(diǎn)實(shí)施工程，通過歷年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)橫向比較評(píng)估強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)效應(yīng)；地域空間效應(yīng)則主要是通過GIS方法分析中心鎮(zhèn)建設(shè)用地空間的變化情況，通過歷年地理數(shù)據(jù)縱向比較評(píng)估強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)效應(yīng)。

表1　杭州中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)內(nèi)容

1.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展評(píng)估

1.1.1 中心鎮(zhèn)人口集聚度相對(duì)上升

2014年中心鎮(zhèn)平均農(nóng)村常住人口為3.84萬人，相比2012年增長(zhǎng)0.52%；而非中心鎮(zhèn)人口集聚力持續(xù)下降，從2004年的2.64萬人下降到2014年的2.59萬，下降了1.89%。但總體而言，中心鎮(zhèn)人口集聚能力還偏弱，人口總量增速緩慢，且從2004年到2008年間有短暫下降的趨勢(shì)（表2，表3）。

表2　杭州市所有鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)歷年農(nóng)村常住人口（單位：萬人）

表3　杭州市所有鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)歷年平均農(nóng)村常住人口（單位：萬人）

1.1.2 中心鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)相對(duì)較快

2014年中心鎮(zhèn)平均農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到3.86億元，比2012年同期增長(zhǎng)7.82%，實(shí)現(xiàn)增加值2 801萬元，比2004年同期增長(zhǎng)43.49%，實(shí)現(xiàn)增加值1.17億元。其中2008—2012年間增速較快，2008年相比2004年同期增長(zhǎng)5.4%，其他一般鎮(zhèn)增長(zhǎng)則低于中心鎮(zhèn)（表4，表5）。

1.1.3 中心鎮(zhèn)財(cái)政收入增幅顯著

2014年，中心鎮(zhèn)平均財(cái)政收入為3.51億元，一般鎮(zhèn)的平均財(cái)政收入為3.39億元，前者高出后者3.75%。中心鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力高于全市城鎮(zhèn)的平均水平，且增長(zhǎng)速度較快，其中，中心鎮(zhèn)2004年以來的平均年財(cái)政收入增長(zhǎng)率為1.47%，而一般鎮(zhèn)的平均年均財(cái)政收入增長(zhǎng)率為1.22%，中心鎮(zhèn)比一般鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展更占優(yōu)勢(shì)（表6，表7）。

表4　杭州市所有鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)歷年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值（單位：萬元）

表5　杭州市所有鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)歷年平均農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值（單位：萬元）

表6　杭州市所有鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)歷年財(cái)政總收入（單位：萬元）

表7　杭州市所有鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)歷年平均財(cái)政總收入（單位：萬元）

圖1　杭州臨浦鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）與進(jìn)化鎮(zhèn)（一般鎮(zhèn)）2003、2009、2015年間建成區(qū)范圍擴(kuò)張圖

1.2 地域空間效應(yīng)

1.2.1 分析指數(shù)構(gòu)建

年均擴(kuò)展指數(shù)：為研究建成區(qū)用地?cái)U(kuò)展的強(qiáng)度差異，建立年均擴(kuò)展指數(shù)，其計(jì)算公式為[9]：

其中，EI為建成區(qū)擴(kuò)展指數(shù)，A(t)為t時(shí)期建成區(qū)面積，A(t+Δt)為t+Δt時(shí)期建成區(qū)面積，Δt為間隔年份。在本研究中Δt=6。

緊湊度：緊湊度是斑塊形狀的特征參數(shù)，用來描述建成區(qū)斑塊的完整性和緊湊程度，計(jì)算方法為[10]：

其中，A(t)代表t時(shí)期建成區(qū)的面積，P(t) 為t時(shí)期建成區(qū)斑塊的周長(zhǎng)，K為緊湊度，取值范圍（0,1），值越大說明斑塊越緊湊，受外界的干擾越小。

分維度：本文利用分維數(shù)來表征建成空間形態(tài)的變化，它是建成區(qū)斑塊面積與周長(zhǎng)的函數(shù)，定義如下[11]：

其中，A(t)代表t時(shí)期建成區(qū)的面積，P(t) 為t時(shí)期建成區(qū)斑塊的周長(zhǎng)，C為截距，D為分維數(shù)。根據(jù)擬合回歸方程的斜率可以求D值，值越大表明建成區(qū)形狀越復(fù)雜。

1.2.2 建成區(qū)擴(kuò)張情況

從地理空間數(shù)據(jù)云網(wǎng)站下載2003年、2009年、2015年這3個(gè)年份的遙感影像圖，導(dǎo)入ArcGIS軟件中，選擇蕭山區(qū)臨浦鎮(zhèn)、桐廬縣橫村鎮(zhèn)、臨安市於潛鎮(zhèn)作為強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中心鎮(zhèn)，并對(duì)應(yīng)選擇蕭山區(qū)進(jìn)化鎮(zhèn)、桐廬縣百江鎮(zhèn)、臨安市太陽(yáng)鎮(zhèn)作為一般鎮(zhèn)進(jìn)行比較。對(duì)上述城鎮(zhèn)不同年份的建成區(qū)進(jìn)行解譯、圖像疊加分析，生成2003—2015年中心鎮(zhèn)與一般鎮(zhèn)的建成區(qū)范圍擴(kuò)張圖。利用ArcGIS軟件，計(jì)算歷年建成區(qū)的面積和新增面積，并獲取建成區(qū)用地周長(zhǎng)等數(shù)據(jù)，獲得信息如圖1和表8-表11。

通過上述圖表可以看出：從2003年到2015年，中心鎮(zhèn)與一般鎮(zhèn)的分維度均逐漸變小，表明兩者用地形式逐步簡(jiǎn)單化，但一般鎮(zhèn)的分維度比中心鎮(zhèn)大，表明一般鎮(zhèn)的用地情況更為復(fù)雜，而中心鎮(zhèn)在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)后普遍進(jìn)行了建成區(qū)的用地更新；中心鎮(zhèn)用地斑塊的緊湊度比一般鎮(zhèn)小，但呈逐漸上升的態(tài)勢(shì)，而一般鎮(zhèn)緊湊度指數(shù)呈下降趨勢(shì)，突顯出中心鎮(zhèn)建成區(qū)用地進(jìn)一步集約化發(fā)展。

1.2.3 地域空間效應(yīng)結(jié)果分析

通過對(duì)比分析2003、2009和2015年杭州中心鎮(zhèn)的建成區(qū)范圍，可以發(fā)現(xiàn)中心鎮(zhèn)與一般鎮(zhèn)的建成區(qū)均向外擴(kuò)展，2003—2009年擴(kuò)展速度要比2009年之后快；中心鎮(zhèn)與一般鎮(zhèn)在2009年之前擴(kuò)展速度基本持平，但是2009年之后中心鎮(zhèn)明顯比一般鎮(zhèn)擴(kuò)展更快，突顯出中心鎮(zhèn)在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革之后的空間擴(kuò)展動(dòng)力增強(qiáng)；在發(fā)展方向方面，大多數(shù)中心鎮(zhèn)由原有的沿道路條狀發(fā)展，演變?yōu)閴K狀整體開發(fā)，用地形態(tài)更為規(guī)整，用地整合效果明顯。除建成區(qū)面積不斷擴(kuò)張，中心鎮(zhèn)用地一改以往分散式布局的特點(diǎn)，新增長(zhǎng)用地基本集中且在填補(bǔ)原有“縫隙”的基礎(chǔ)上，適度外延。與此同時(shí)，以往建設(shè)用地包圍農(nóng)田、農(nóng)田包圍城鎮(zhèn)的空間形態(tài)有所改善，這樣一方面可以發(fā)揮城鎮(zhèn)的集聚功能，另一方面也有利于農(nóng)田整合。

2 強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)問題及治理創(chuàng)新

2.1 杭州中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革問題

2.1.1 缺乏法律依據(jù)

自2004年《行政許可法》頒布以來，縣（市）政府的管理權(quán)限得到了明確界定。然而現(xiàn)行的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革將縣（市）權(quán)力下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然有政策支持，但實(shí)際上仍缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，因此，在擴(kuò)權(quán)改革中各類縣（市）權(quán)力的下放還存在合法性不足的問題。例如，在杭州蕭山區(qū)瓜瀝鎮(zhèn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革中，雖然蕭山區(qū)以委托的方式將某些權(quán)力下放到瓜瀝鎮(zhèn)政府，但實(shí)際上是打法律的“擦邊球”，一旦發(fā)生行政訴訟，被告仍然是蕭山區(qū)相關(guān)行政單位，從而導(dǎo)致了權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的窘?jīng)r。

2.1.2 治理碎片化困境

擴(kuò)權(quán)改革之后，縣（市）級(jí)行政區(qū)域內(nèi)又新增加了若干個(gè)具有社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理自主權(quán)限的行政主體，使得原來由縣（市）政府統(tǒng)一行使的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能被弱化。在此情形下，具有一定獨(dú)立權(quán)限的強(qiáng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和任期政績(jī)考核的雙重壓力下，往往在招商引資、土地開發(fā)、公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面出現(xiàn)各自為政、重復(fù)建設(shè)以及治理混亂等問題。

2.1.3 權(quán)力運(yùn)行缺乏監(jiān)督

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)使得城鎮(zhèn)享有了較高比率的稅收留成，具備了獨(dú)立的財(cái)權(quán)、土地權(quán)和規(guī)劃?rùn)?quán)等管理權(quán)限，在相關(guān)規(guī)制缺失的情況下，權(quán)力運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)明顯增大，容易出現(xiàn)權(quán)力濫用現(xiàn)象。例如瓜瀝鎮(zhèn)在擴(kuò)權(quán)之后享有土地出讓凈收益全部留鎮(zhèn)使用的權(quán)力，促使對(duì)土地開發(fā)的熱情極為高漲，出現(xiàn)了部分官員為了獲取更高收入違規(guī)違法侵占、變賣或出讓耕地而中飽地方私囊的現(xiàn)象。同時(shí)，隨著用地指標(biāo)的提高，瓜瀝鎮(zhèn)一定程度上出現(xiàn)了低效擴(kuò)張和土地浪費(fèi)的問題。2008年到2013年間，瓜瀝鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口一直穩(wěn)定在4萬人左右，增幅不大，而建設(shè)用地卻從4.9 km2擴(kuò)大到了7.2 km2，土地浪費(fèi)現(xiàn)象不言而喻。

2.2 強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的治理創(chuàng)新

2.2.1 循序漸進(jìn)分時(shí)序推進(jìn)權(quán)力下放

一方面，由于強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)過程中權(quán)力下放不到位等問題，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，往往責(zé)大于權(quán)，責(zé)任無限大而權(quán)力無限小，因此規(guī)劃建設(shè)難、項(xiàng)目落地實(shí)施難，綜合事業(yè)發(fā)展也受到限制；另一方面，下放的權(quán)責(zé)有時(shí)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的素質(zhì)能力不匹配，無法擔(dān)負(fù)擴(kuò)權(quán)后的權(quán)責(zé)問題。因此，應(yīng)改變過去一步求成的方式，分步推進(jìn)權(quán)力下放。區(qū)縣部門首先將可以下放的權(quán)力下放給強(qiáng)鎮(zhèn)，而將暫時(shí)不能或不宜下放的權(quán)力由縣級(jí)部門授權(quán)城鎮(zhèn)委托執(zhí)行，區(qū)縣級(jí)部門保留監(jiān)管的權(quán)力，并履行指導(dǎo)義務(wù)；在保障縣級(jí)利益的前提下，應(yīng)結(jié)合各地方的實(shí)際發(fā)展情況，適當(dāng)調(diào)整縣（市）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政府的利益分配關(guān)系，給予強(qiáng)鎮(zhèn)更大的利益分成。

2.2.2 設(shè)立專門組織機(jī)構(gòu)指導(dǎo)權(quán)力運(yùn)行

放權(quán)到位的同時(shí)，還要保證放權(quán)改革的有序推進(jìn)，建議通過在縣級(jí)層面設(shè)立“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)工作小組”的形式，與擴(kuò)權(quán)城鎮(zhèn)的分管領(lǐng)導(dǎo)在辦理人員落實(shí)、履權(quán)形式、培訓(xùn)方式等方面對(duì)接溝通，保障職、權(quán)、責(zé)的下放落到實(shí)處，并做好指導(dǎo)工作，認(rèn)真研究各擴(kuò)權(quán)城鎮(zhèn)在落實(shí)下放權(quán)責(zé)事項(xiàng)實(shí)施過程中所遇到的問題，及時(shí)予以協(xié)調(diào)解決，定期對(duì)城鎮(zhèn)行政審批工作進(jìn)行巡查，評(píng)估下放事項(xiàng)辦理實(shí)效；同時(shí)建議設(shè)立縣市兩級(jí)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)聯(lián)席會(huì)議制度以定期輪流舉辦專題聯(lián)席會(huì)議的形式，組織擴(kuò)權(quán)城鎮(zhèn)相互學(xué)習(xí)借鑒，探求新的發(fā)展道路，協(xié)商解決發(fā)展難題。

2.2.3 完善強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)實(shí)施績(jī)效的考核機(jī)制

建議完善擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的實(shí)施績(jī)效考核機(jī)制，重點(diǎn)考核城鎮(zhèn)環(huán)境建設(shè)、統(tǒng)籌發(fā)展、固定資產(chǎn)投資以及其他公共性社會(huì)事業(yè)的投入。考核可分為日?？己撕湍甓瓤己藘刹糠郑渲?，日常考核建議由縣（市）工作小組負(fù)責(zé)，對(duì)擴(kuò)權(quán)城鎮(zhèn)依據(jù)各項(xiàng)考核指標(biāo)進(jìn)行不定期抽查；年度考核先由各擴(kuò)權(quán)城鎮(zhèn)自查，提交自查報(bào)告，再由區(qū)縣工作小組進(jìn)行考核?？己朔椒ㄉ希啥ㄐ耘c定量相結(jié)合，通過察看現(xiàn)場(chǎng)，查閱相關(guān)文件、資料、圖紙等，對(duì)各擴(kuò)權(quán)城鎮(zhèn)建設(shè)工作進(jìn)行綜合考評(píng)賦分，確定獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)。

2.2.4 重點(diǎn)推動(dòng)擴(kuò)權(quán)城鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)型

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)必須適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，切實(shí)轉(zhuǎn)變擴(kuò)權(quán)城鎮(zhèn)政府職能，強(qiáng)化城鎮(zhèn)政府在規(guī)劃建設(shè)、市容環(huán)衛(wèi)和環(huán)境保護(hù)等方面的管理職能，強(qiáng)化其引導(dǎo)、服務(wù)和協(xié)調(diào)功能，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)組織建設(shè)，改善社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)擴(kuò)權(quán)城鎮(zhèn)與周圍一般鎮(zhèn)及廣大農(nóng)村地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。推動(dòng)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)重心轉(zhuǎn)移到為城鎮(zhèn)發(fā)展提供良好的體制、政策和法制環(huán)境上來，真正為城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

表8　杭州3個(gè)中心鎮(zhèn)歷年建成區(qū)范圍變化情況

表9　杭州3個(gè)中心鎮(zhèn)歷年建成區(qū)相關(guān)指數(shù)變化情況

表10　杭州3個(gè)一般鎮(zhèn)歷年建成區(qū)范圍變化情況

表11　杭州3個(gè)一般鎮(zhèn)歷年建成區(qū)相關(guān)指數(shù)變化情況

3 結(jié)語(yǔ)

小城鎮(zhèn)既是城市與鄉(xiāng)村聯(lián)系的紐帶，也是農(nóng)村人口有序城鎮(zhèn)化的“蓄水池”，其建設(shè)是我國(guó)現(xiàn)代化城鎮(zhèn)體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有力抓手。然而，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)在當(dāng)前建設(shè)過程中面臨著行政層級(jí)偏低的體制束縛，阻礙了其進(jìn)一步的發(fā)展壯大。為此國(guó)家各級(jí)行政主管部門推動(dòng)實(shí)施了強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，試圖通過簡(jiǎn)政放權(quán)釋放體制改革紅利來實(shí)現(xiàn)國(guó)家城鄉(xiāng)治理能力的提高，從而促進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。近些年來，在浙江、江蘇和廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份紛紛出臺(tái)了強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革政策并廣泛付諸實(shí)施，尤其是浙江省早在本世紀(jì)初就開始了強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)探索，因此，本文選取杭州為實(shí)證案例對(duì)其市域范圍內(nèi)26個(gè)擴(kuò)權(quán)中心鎮(zhèn)進(jìn)行研究，從擴(kuò)權(quán)改革前后中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和地域空間效應(yīng)兩個(gè)方面對(duì)其強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革進(jìn)行實(shí)施評(píng)估。在此基礎(chǔ)上通過分析中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革面臨的法律、治理和規(guī)劃等方面的問題，針對(duì)性提出了強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革在時(shí)序組織、體制監(jiān)管和績(jī)效考評(píng)等方面的創(chuàng)新建議。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)有著重要意義，其對(duì)于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的未來發(fā)展模式以及基層行政治理的創(chuàng)新也有著較高價(jià)值，在國(guó)家和地方不斷深化強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的同時(shí)，更應(yīng)及時(shí)總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，不斷探索我國(guó)城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化之路。

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Study on the Implementation Evaluation and Management Innovation of Strong Town to Expand its Powers:A Case Study of Hangzhou

于 濤 喬文凱

摘 要在當(dāng)前我國(guó)新型城鎮(zhèn)化背景下，通過強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)等一系列治理體系的改革創(chuàng)新，進(jìn)一步釋放了城鎮(zhèn)化改革紅利，起到了完善城鎮(zhèn)行政管理體制、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以及穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等作用，其對(duì)于我國(guó)城鄉(xiāng)政治、經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)發(fā)展來說亦顯得尤為重要。因此，以杭州市26個(gè)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的中心鎮(zhèn)為研究對(duì)象，從擴(kuò)權(quán)改革前后中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和地域空間效應(yīng)兩個(gè)方面對(duì)其強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革進(jìn)行實(shí)施評(píng)估。在此基礎(chǔ)上通過分析中心鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革面臨的法律、治理和規(guī)劃等方面的問題，針對(duì)性提出了強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革在時(shí)序組織、體制監(jiān)管和績(jī)效考評(píng)等方面的創(chuàng)新建議，從而為我國(guó)城鄉(xiāng)治理的政策與模式創(chuàng)新提供借鑒。

AbstractIt is particularly important for releasing urbanization reform dividend that our governments carry on a series of reform and innovation of governance system taking the towns expanding their power as an example in the current China's new-type urbanization. That is beneficial to improve the urban administration system, optimize the industrial structure, steady economic growth, and that is also important for China's political, economic and social development between urban and rural areas. This paper takes the twenty-six central towns of Hangzhou as the research objects, assessing the condition from two sides of economic and social development and regional spatial effects of the central towns before and after the expansion. By analyzing the problems of law, governance and planning when the central towns expanding its powers, this paper puts forward the advice of timing organization, regulatory system and performance evaluation, in order to provide reference for urban and rural policy and governance model innovation.

關(guān) 鍵 詞強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán) | 評(píng)估 | 治理 | 中心鎮(zhèn) | 杭州

KeywordsStrong town to expand its powers | Assessment | Govern | Central town | Hangzhou

*基金項(xiàng)目：國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“制度變遷視角下的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)及其地域空間效應(yīng)研究——以長(zhǎng)三角地區(qū)為例”（41101142）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)城市增長(zhǎng)模式轉(zhuǎn)型研究”（09CJL046）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金（1118090207）資助。

作者簡(jiǎn)介

文章編號(hào)1673-8985（2016）02-0015-05

中圖分類號(hào)TU981

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A