把脈珠江

王銳麗

作為我國第二大通航河流的珠江，因連接滇、黔、桂、粵、港、澳，在我國內(nèi)河水運的位置極為重要。尤其是近年來隨著內(nèi)河水運發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，四省區(qū)出臺了各種扶持政策，共同掀起了內(nèi)河水運建設(shè)大會戰(zhàn)。然而，仔細(xì)梳理也不難發(fā)現(xiàn)，歷史的遺留和現(xiàn)實的困境仍橫在面前。

珠江近年來的發(fā)展不可謂不大。以“十二五”為例，五年間，珠江水系續(xù)建或開工建設(shè)航道2777公里，總通航里程達(dá)1.55萬公里，占全國通航總里程的12.6%；新增內(nèi)河港口吞吐能力8500萬噸，港口年綜合通過能力達(dá)4.7億噸；全水系年貨運量從2010年的4.6億噸增長到2015年的7.7億噸，集裝箱運量從956萬TEU增長到1300萬TEU。

與此同時，珠江水系船型標(biāo)準(zhǔn)化穩(wěn)步推進(jìn)，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化成績顯著，水運信息化取得進(jìn)展，珠江水運為沿江區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展提供了有力的支撐。然而，隨著水運改革的深度推進(jìn)，一些不得不面對的問題又再次浮出水面。

號脈知“體質(zhì)”

最了解珠江的莫過于在珠江耕耘多年的交通運輸部珠江航務(wù)管理局（以下簡稱：珠航局）。據(jù)珠航局相關(guān)人士介紹，目前珠江航運發(fā)展勢頭良好，又遇上了前所未有的機遇，但存在的問題也是不容忽視的。

其一，上游關(guān)鍵節(jié)點不通航，珠江水運整體功能未能充分發(fā)揮。“上游不通”，是珠江水運發(fā)展所面臨的最迫切的問題。紅水河、右江作為珠江水系“一橫一網(wǎng)三線”高等級航道布局的重要組成部分，是云南、貴州兩省南下珠江的重要出海通道。由于未同步建設(shè)樞紐過船設(shè)施，兩大水運通道就此斷航。國家和廣西、貴州、云南三?。▍^(qū)）投入大量資金建設(shè)的紅水河、右江高等級航道只能區(qū)間通航，水運的綠色、經(jīng)濟、環(huán)保等綜合效益得不到很好發(fā)揮，在一定程度上影響了上游集中連片特困地區(qū)群眾脫貧致富的進(jìn)程。

其二，水運建設(shè)管養(yǎng)資金保障機制不完善，成為制約珠江水運加快發(fā)展的重要因素。珠江水系多為西部省區(qū)，地方財政相對困難，在重發(fā)電輕航運、重開發(fā)輕保護、重陸路輕水路的理念影響下，航道建設(shè)、管理和養(yǎng)護沒有穩(wěn)定的資金來源，造成航道建設(shè)靠貸款、航道維護缺錢管的境況，通航設(shè)施（船閘、升船機等）改擴建更是舉步維艱。比如，紅水河龍灘下游航道經(jīng)過渠化后，已具備通航1000噸級船舶條件，但巖灘、大化、百龍灘等樞紐通航設(shè)施改擴建工程由于資金問題而無實質(zhì)性進(jìn)展。

其三，規(guī)劃編制不科學(xué)，削弱了規(guī)劃在水運改革發(fā)展中的引領(lǐng)作用。一方面，水運發(fā)展規(guī)劃特別是航道規(guī)劃與經(jīng)濟發(fā)展總體需求不適應(yīng)，在水運基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保護水運資源方面缺乏強有力的法律支撐和制度保障，導(dǎo)致不少水電梯級過船設(shè)施建設(shè)等級、通航規(guī)模、通航能力不能夠滿足現(xiàn)實需要，跨河建筑物的凈空不足等問題。另一方面，珠江水運發(fā)展規(guī)劃與水資源綜合利用規(guī)劃、其他運輸方式規(guī)劃不協(xié)調(diào)，四?。▍^(qū)）水運基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃也銜接不暢，影響了珠江水運事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

其四，水運項目建設(shè)不同步，航道網(wǎng)整體優(yōu)勢難以體現(xiàn)。九龍治水，條塊分割，是珠江水運發(fā)展過程中的一個無法繞開的體制難題，并已經(jīng)成為制約珠江水運科學(xué)發(fā)展的主要因素。水電樞紐新擴建過船設(shè)施項目推進(jìn)緩慢、上下游建設(shè)不同步、有關(guān)業(yè)主對公益性過船設(shè)施投資建設(shè)積極性不高，是珠江水運擴能升級過程中的老大難問題。航道建設(shè)，具有系統(tǒng)化、網(wǎng)絡(luò)化和連續(xù)性等特點，一點礙航，全線受阻。珠江干線除長洲三四線船閘、桂平二線船閘、貴港二線船閘外，西津、紅花、巖灘、龍灘、百色等水電樞紐新擴建過船設(shè)施均未開工建設(shè)，有的項目尚未開展前期工作研究。此外，除了西江航運干線、右江、柳黔江、三角洲高等級航道等國家高等級航道均已建成或?qū)嵤┲?，桂江、融江、都柳江等重要支流或地區(qū)性航道建設(shè)滯后，賀江、繡江等重要航道仍處斷航中，航道網(wǎng)整體優(yōu)勢未能充分顯現(xiàn)。

其五，港口資源整合不充分，轉(zhuǎn)型升級層次不高。長期以來，沿江各省市間在交通一體化、產(chǎn)業(yè)有序分工、政府協(xié)調(diào)合作等方面統(tǒng)籌不夠，港口重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，造成了同一地區(qū)有多家港口競爭同一地區(qū)貨源的局面，過度的競爭和低層次的港口建設(shè)，使內(nèi)河港口發(fā)展總體水平較低，功能單一，制約了沿江港口開放開發(fā)、集約化利用和港口規(guī)?；l(fā)展，不利于形成港口對區(qū)域產(chǎn)業(yè)的集聚帶動作用，也不利于生態(tài)環(huán)境保護和岸線的綜合利用。

其六，航運市場運力結(jié)構(gòu)不合理，綜合競爭力不強。在我國經(jīng)濟進(jìn)入新常態(tài)的大背景下，國內(nèi)經(jīng)濟增速放緩，沿江產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，西江干線航運市場的主要貨源需求減少，市場總運力呈現(xiàn)相對過?，F(xiàn)象，運價持續(xù)下降，航運企業(yè)之間競爭激烈，航運市場逐漸進(jìn)入低迷狀態(tài)。由于沿江航運企業(yè)多呈現(xiàn)小、散、弱特點，采取傳統(tǒng)經(jīng)營方式，融資渠道狹窄，老舊船舶占比較大，船員素質(zhì)不高，應(yīng)對市場及運營風(fēng)險的能力較低。

其七，水運信息化建設(shè)不到位，物流服務(wù)水平偏低。對標(biāo)長江，并參照沿海港口發(fā)展歷程，珠江水運信息化建設(shè)嚴(yán)重滯后。沿江港口內(nèi)部信息化管理和技術(shù)手段落后，智能航道建設(shè)還未起步，西江干線多梯級多線船閘聯(lián)合調(diào)度系統(tǒng)尚未建設(shè)，珠江航運綜合信息服務(wù)系統(tǒng)工程建設(shè)處于前期工作階段。由于目前西江干線航運市場缺乏完善的跨區(qū)域、跨省區(qū)航運交易信息服務(wù)平臺，市場供求信息難以實現(xiàn)快速有效對接，運力信息、貨源信息無法及時發(fā)布，難以實現(xiàn)信息共享和需求整體效益的最大化，造成了市場資源的極大浪費。

其八，西南水運發(fā)展不協(xié)調(diào)，界河和國際河流管理有待進(jìn)一步加強。西南界河和國際航道主要有瀾滄江、怒江、伊洛瓦底江、紅河、水口河、平而河、北侖河等，是珠江水系融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略、加快打通南亞水上運輸通道的重要抓手。目前這些河流屬于或委托地方省區(qū)交通部門管理，在與外方中央政府交通主管部門和水行政主管部門溝通協(xié)調(diào)過程中存在級別不對等、權(quán)限不一致等問題，對這些河流航運資源的保護和開發(fā)造成了不利影響。而由于地方政府財力有限，對界河航道的建設(shè)和維護資金投入不足，規(guī)劃也相對滯后，不能適應(yīng)經(jīng)濟社會互聯(lián)互通和對外開放發(fā)展的需要。

藥方治“頑疾”

針對上述存在的問題，為深入落實國家關(guān)于加快內(nèi)河水運發(fā)展實施意見，加快珠江水運“四個交通”建設(shè)，加快推進(jìn)珠江水運供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)珠江水運科學(xué)發(fā)展，珠航局根據(jù)多年的管理協(xié)調(diào)及專業(yè)的經(jīng)驗，開出了“藥方”。

一是，全力打好珠江水運扶貧攻堅戰(zhàn)。右江百色、紅水河龍灘樞紐過船設(shè)施建設(shè)，直接關(guān)系到右江、紅水河全線通航，關(guān)系到貴州、云南南下珠江出海通道建設(shè)，關(guān)系到上游集中連片貧困地區(qū)700多萬貧困群眾脫貧致富、共奔小康的大局。因此，必須把“通上游”作為補齊珠江水運發(fā)展短板的關(guān)鍵切入點抓快抓好。建議我部將龍灘、百色樞紐過船設(shè)施建設(shè)列為“十三五”水運精準(zhǔn)扶貧重點項目，支持將紅水河航道提升為三級航道列入綜合交通運輸“十三五”規(guī)劃，并與三省區(qū)一道，共同加強與國家發(fā)展改革委、水利部協(xié)調(diào)，依法合理明確紅水河龍灘樞紐按照通航1000噸級船舶的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)完成項目設(shè)計批復(fù)程序，明確百色樞紐過船設(shè)施業(yè)主單位和資金籌措方案，力爭在“十三五”期完成兩個樞紐的通航設(shè)施建設(shè)。同時，對紅水河下游巖灘、大化、百龍灘、樂灘、橋鞏5個梯級通航設(shè)施擴能改造予以相應(yīng)補助，以加快實現(xiàn)紅水河全線復(fù)航和提等升級。

二是積極發(fā)揮珠江水運發(fā)展高層協(xié)調(diào)機制作用。2016年3月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化泛珠三角區(qū)域合作的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著泛珠區(qū)域合作已上升為國家戰(zhàn)略。《指導(dǎo)意見》明確提出，要完善珠江水運發(fā)展協(xié)調(diào)機制。珠江水運發(fā)展高層協(xié)調(diào)機制作用的發(fā)揮，離不開跨省區(qū)、跨部委的通力合作，以及相關(guān)企業(yè)的共同參與。建議我部會同四省區(qū)政府，進(jìn)一步爭取國家發(fā)改委、水利部等部委以及有關(guān)央企對機制建設(shè)的支持，在2015年首次珠江水運發(fā)展高層協(xié)調(diào)會議的基礎(chǔ)上，切實發(fā)揮珠江水運發(fā)展高層協(xié)調(diào)機制的作用，共同推動珠江水運重點難點問題解決。

三是進(jìn)一步強化規(guī)劃協(xié)調(diào)的引領(lǐng)作用。認(rèn)真落實習(xí)總書記在長江調(diào)研時的“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的指示精神，加強規(guī)劃引領(lǐng)，以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和改善生態(tài)環(huán)境為根本出發(fā)點，以保障水資源安全為重點，在建設(shè)碼頭、港口、航道等設(shè)施過程中，貫徹五大理念，建設(shè)美麗珠江，切實把珠江建設(shè)成為生態(tài)好、污染少、能耗低、受益高的綠色運輸通道。同時，根據(jù)沿江經(jīng)濟社會發(fā)展和航道建設(shè)實際，加快完善航道提等升級工作。充分發(fā)揮珠江水系航運規(guī)劃辦公室的作用，抓好珠江水運“十三五”發(fā)展規(guī)劃的監(jiān)督落實工作，強化水系規(guī)劃辦作為水系層面的協(xié)調(diào)機構(gòu)作用，進(jìn)一步加強對流域控制性工程樞紐通航設(shè)施建設(shè)情況的監(jiān)督檢查，確保通航設(shè)施建設(shè)符合《航道法》等法律法規(guī)的要求。

四是促進(jìn)港口轉(zhuǎn)型升級。近年來，珠江港口建設(shè)取得明顯的成效，規(guī)?；矫黠@提高，港口功能有所拓展，但同時也需要在轉(zhuǎn)型升級等方面下功夫。一是加強港口規(guī)劃管理，對港口規(guī)劃實施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，切實解決港口規(guī)劃落實不到位的問題。二是在著力提升港口裝卸倉儲服務(wù)能力基礎(chǔ)上，加強港口與區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)互動，積極拓展臨港工業(yè)服務(wù)功能，注重港口與臨港物流園區(qū)經(jīng)濟融合。三是結(jié)合沿江產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，將分散的企業(yè)碼頭集中成為公共碼頭，提高岸線利用價值，鼓勵港口企業(yè)兼并重組，進(jìn)行資源整合。四是推進(jìn)各種運輸方式與港口有效銜接，鼓勵具備條件的城市建設(shè)港口專用公路和鐵路專用線，加快港口集疏運體系建設(shè)。五是推進(jìn)港口信息化建設(shè)，以信息化帶動港口管理現(xiàn)代化。六是支持港口企業(yè)設(shè)施設(shè)備節(jié)能改造，推廣應(yīng)用節(jié)能減排新技術(shù)和設(shè)施設(shè)備，促進(jìn)港口綠色發(fā)展。

五是加快推進(jìn)運力結(jié)構(gòu)調(diào)整。一方面要繼續(xù)推進(jìn)珠江和閩江水系船型標(biāo)準(zhǔn)化的實施工作，延續(xù)資金補貼政策；取消在定點船廠拆改建的要求，簡化現(xiàn)場監(jiān)管的程序；對《內(nèi)河運輸船舶標(biāo)準(zhǔn)船型指標(biāo)體系》進(jìn)行修訂；妥善處理過閘小噸位船、排污不達(dá)標(biāo)船禁航問題；建立由財政部門參與的聯(lián)合督辦機制，共同督促加快資金使用進(jìn)度，避免資金沉淀。另一方面，通過市場和行業(yè)力量引導(dǎo)航運企業(yè)通過合作聯(lián)營、兼并重組、完善制度、規(guī)范管理、調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化運力等方式，不斷提升企業(yè)的核心競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，實現(xiàn)內(nèi)河水運規(guī)?；F(xiàn)代化發(fā)展。在全力推進(jìn)珠江航運綜合信息服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的同時，扶持內(nèi)河水運互聯(lián)網(wǎng)+發(fā)展，打破互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)從事內(nèi)河航運服務(wù)的相關(guān)體制機制瓶頸，理順無船互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與內(nèi)河航運的資質(zhì)資格問題，引導(dǎo)市場利用互聯(lián)網(wǎng)+技術(shù)和思維實現(xiàn)信息互聯(lián)互通、資源優(yōu)化配置，努力推動供給側(cè)與需求側(cè)在新常態(tài)下實現(xiàn)新的平衡。

六是逐步推進(jìn)珠江航運管理體制改革。航道作為重要的公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施，具有連續(xù)性、網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化的特點。由地方省區(qū)分割管理存在諸多問題和不足，由國家直接管理更有利于發(fā)揮水運比較優(yōu)勢，更有利于珠江水運協(xié)調(diào)發(fā)展，更有利于服務(wù)流域經(jīng)濟。因此，有必要按照國家事權(quán)與支出責(zé)任相一致的原則，凝聚共識，穩(wěn)妥推進(jìn)航道管理體制改革，走出一條符合珠江水系實際的干線航道管理新路子，切實改變當(dāng)前珠江航道建設(shè)管養(yǎng)地方投資為主、資金籌集難度很大的困境，最大限度地增加國家對珠江干線航道的投入。與此同時，加快理順西南界河和國際河流管理事權(quán)，全力推動珠江水運融入“一帶一路”戰(zhàn)略，促進(jìn)泛珠區(qū)域全方位開放開發(fā)。