排污權(quán)交易實施法律問題研究

張穎

[摘要]近些年來我國國民經(jīng)濟(jì)雖然一直以較快速度發(fā)展，人民生活水平顯著提高，但是嚴(yán)重的大氣環(huán)境污染成為國民廣泛關(guān)注的話題之一。為了在經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)中尋找平衡點，可引入排污權(quán)交易，解決相關(guān)問題。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境問題；排污權(quán)交易；完善建議

[中圖分類號]D920.4 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1671-5918（2016）04-0106-03

引言

2013年，中國遭遇了史上最嚴(yán)重的霧霾天氣的襲擊，僅2013年一月全國范圍內(nèi)就爆發(fā)了四次嚴(yán)重的霧霾過程，且波及全國30個?。ㄊ校胺秶畯V，影響之大，令人咋舌。這也使得“霧霾”成為當(dāng)年的年度關(guān)鍵詞之一，幾乎成為當(dāng)年人民最為關(guān)注的事件。

與此同時，作為中國近代煉鋼技術(shù)搖籃的河北省唐山市更是深受其害：以2013年11月底至12月底為例，唐山霧霾持續(xù)時間最長達(dá)26天，縱觀2013年全年空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)數(shù)僅為106天，達(dá)標(biāo)率僅為29%，重度污染以上天數(shù)為85天，占全年總天數(shù)的23.3%。大氣污染問題成了唐山的一塊“心病”，這使得唐山市不得以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為依托，尋求社會與環(huán)境的雙重轉(zhuǎn)型，以期經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。為達(dá)到這一目的，使政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時又承擔(dān)起保護(hù)環(huán)境的重任，就需要引進(jìn)排污權(quán)交易制度，對污染物的排放行為加以限制和約束，從而達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

一、唐山市排污權(quán)交易實施現(xiàn)狀

（一）唐山市地理位置與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分析

唐山市地處河北省東北部，東與秦皇島隔灤河相望，南臨我國渤海灣，西與天津市毗鄰，北與承德由燕山山脈相接。唐山市自古即為燕趙地區(qū)交通要塞，改革開放以來，唐山市區(qū)位優(yōu)勢更加明顯，依山傍海，是由華北地區(qū)通往東北地區(qū)之咽喉，公路、鐵路、港口、空港等交通俱全，現(xiàn)已由高鐵方式形成與北京天津的“半小時經(jīng)濟(jì)圈”，是全國較大型城市之一，成為京津冀協(xié)同發(fā)展和建立京津冀一體化的關(guān)鍵一環(huán)。

唐山市是我國重要的重工業(yè)城市之一，礦產(chǎn)資源豐富，金屬礦產(chǎn)中鐵礦石保有量僅次于鞍山，為我國第二大鐵礦石開采區(qū)，且金礦、銀礦、銅礦等礦產(chǎn)資源均較為豐富；另外唐山市也擁有豐富的煤礦和油礦資源，依托鐵礦石和煤礦及油礦資源而發(fā)展的鐵礦石、焦煤產(chǎn)業(yè)及石油開發(fā)產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，成為唐山地區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)，除此之外，唐山市還是我國重要的陶瓷之都，而這些產(chǎn)業(yè)都與大氣環(huán)境密切相關(guān)。

（二）排污權(quán)交易實施原因及現(xiàn)狀

1.實施原因

改革開放以來，唐山市以煤鐵等重工業(yè)為基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)得以迅速發(fā)展，以2014年為例，在實施《唐山2013—2017年大氣污染防治攻堅行動實施方案》而大力淘汰一部分落后產(chǎn)能的情況下，GDP總量仍以6625.3億居河北省首位，居全國第20位。然而在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時，嚴(yán)重的大氣污染席卷了鳳凰城，霧霾頻頻造訪，2014年全國空氣質(zhì)量最差城市排名中，唐山市排名第四位，對比發(fā)現(xiàn)，以犧牲大氣環(huán)境為代價換來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯不符合市民以至于國家的利益，經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)的矛盾尤為嚴(yán)重?！吧鷳B(tài)興則文明興，生態(tài)衰則文明衰”，生態(tài)與經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系亦如此，因此，為保護(hù)環(huán)境，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，排污權(quán)交易制度的實施對于唐山市的發(fā)展顯得尤為重要。

2.唐山市排污權(quán)交易實施現(xiàn)狀

以十七大報告為基礎(chǔ)，黨和國家將全面建設(shè)資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，要求全面落實科學(xué)發(fā)展觀。根據(jù)國家環(huán)保局白2002年以來以江蘇、山西、上海、山東等地的排污權(quán)交易試點經(jīng)驗，2006年年底，河北省環(huán)保廳在全省范圍內(nèi)對唐山等重點城市進(jìn)行大氣環(huán)境容量測算，并對測算結(jié)果進(jìn)行審核，完成了大氣環(huán)境容量測算工作，為唐山進(jìn)行排污權(quán)交易打下了基礎(chǔ)。基于十一五期間國家將河北省作為排污權(quán)有償交易試點地區(qū)的機(jī)遇，2009年唐山市完成了首例排污權(quán)交易案例一唐山興業(yè)工貿(mào)集團(tuán)有限公司、唐山興業(yè)工貿(mào)集團(tuán)鼎新鋼鐵有限公司、榮成鋼鐵有限公司將2350噸二氧化硫排放出讓給唐山市開灤東方發(fā)電有限公司，開創(chuàng)了唐山市開展排污交易的先河；并依據(jù)這之后的排污交易相關(guān)情況，唐山市人民政府于2010年發(fā)布《唐山市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）》的文件，為唐山市開展排污權(quán)交易的試點提供了法律基礎(chǔ)。截止2014年年底，唐山市共進(jìn)行排污交易案例374筆，二氧化硫6425.416噸，化學(xué)需氧量5503.667噸，氨氮327.269噸，氮氧化物6340.194噸，金額為8382.18萬元。這些交易中所積累的經(jīng)驗及教訓(xùn)，為唐山市更好的開展排污交易工作及促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和利用市場激勵企業(yè)治污奠定了堅實基礎(chǔ)。

二、排污權(quán)交易實施過程中的存在問題及原因分析

（一）相關(guān)政策法規(guī)支撐相對薄弱

結(jié)合我國環(huán)境現(xiàn)狀，自2000年以來，國家針對環(huán)境保護(hù)先后出臺了一系列節(jié)能減排的措施，如《中華人民共和國大氣污染防治法》、《排污費(fèi)征收管理條例》、工信部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小企業(yè)節(jié)能減排目標(biāo)的通知》、《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》等全國性法律法規(guī)。2010后河北省相繼發(fā)布《河北省主要污染物排放權(quán)交易管理辦法（試行）》、《河北省主要污染物排放權(quán)出讓金收繳使用管理辦法》和《關(guān)于制定我省主要污染物排放權(quán)交易基準(zhǔn)價試行價格的通知》等一系列文件，唐山市根據(jù)以上法律和規(guī)定，同時依據(jù)2010年11月出臺的《唐山市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）》，按河北省的統(tǒng)一要求調(diào)整排污權(quán)交易模式及內(nèi)容開展排污權(quán)交易。但是在交易的具體實施方面，仍然存在法律法規(guī)缺失的問題，首先，根據(jù)《河北省規(guī)范性文件制定規(guī)定》第24條規(guī)定：規(guī)范性文件有效期最長為5年，標(biāo)注“試行”的，有效期限不超過兩年。因此，河北省排污交易所依據(jù)的規(guī)范性文件時間效力2015年底普遍已到期，特別是兩個試行文件于2012年就已超過有效期限，唐山市近兩年的排污交易均處于無法可依狀態(tài)；其次，排污權(quán)交易所依據(jù)的法規(guī)對于排污權(quán)交易之性質(zhì)和地位等缺乏明確規(guī)定；再次，沒有依據(jù)唐山市地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及治污成本等確立適應(yīng)唐山的排污交易價格；以及排污權(quán)交易后續(xù)監(jiān)管以及交易者權(quán)利的保護(hù)等方面仍缺乏相對具體的規(guī)定等問題。

（二）初始權(quán)分配公平難以體現(xiàn)

在排污權(quán)交易過程中，排污權(quán)的初始分配是公正合理交易的重要一環(huán)，甚至直接決定交易質(zhì)量高低。唐山市對重點排污企業(yè)的環(huán)境影響評價文件所批復(fù)的總量指標(biāo)與排放績效相比取其較小值，核定為其初始排污權(quán)；并根據(jù)河北省環(huán)保廳《關(guān)于印發(fā)<河北省鋼鐵水泥電力玻璃企業(yè)主要大氣污染物初始排污權(quán)核定技術(shù)規(guī)范（試行）>的通知》等文件的要求，將排污量拿來買賣、抵押貸款等。根據(jù)以上規(guī)定，可見唐山市對于已建好的老企業(yè)實施無償分配一定額度的排污量，排污量已超過分配額度的企業(yè)，再有需求只有從其他企業(yè)手中購買或者購買環(huán)保部門的排污儲備量；而對于新建企業(yè)的排污初始權(quán)分配，則采用有償購買的方式取得排污許可。這種新老企業(yè)差別對待的排污初始分配方式，在照顧已有企業(yè)的同時，對新建企業(yè)而言是一種相對不公平的差別對待，同時提高了新企業(yè)的產(chǎn)品和治污成本。

（三）排污定價機(jī)制及資源優(yōu)化配置不完善

唐山市對排污權(quán)交易之定價主要依據(jù)河北省物價局和河北省環(huán)保廳制定的交易基準(zhǔn)價格，并以不低于該基準(zhǔn)價格來進(jìn)行交易。因此唐山市采取的是由政府統(tǒng)一定價的模式，該模式存在一定缺陷：首先，在此種模式下，政府僅以該基準(zhǔn)價格為定價依據(jù)，缺乏對本市甚至于各區(qū)縣的實際情況的考量，缺乏針對性；其次，僅以政府所掌握的信息進(jìn)行定價，而不考慮市場及排污者的實際情況，使得定價難以準(zhǔn)確適當(dāng)；再次，由政府主導(dǎo)的定價機(jī)制難以擺脫行政干預(yù)并缺乏市場機(jī)制對其的調(diào)控。

（四）排污交易后的企業(yè)監(jiān)管相對不足

鑒于之前對排污交易進(jìn)行試點后的排污監(jiān)督有所缺失，唐山市在河北省環(huán)保廳的組織下，對唐山市范圍內(nèi)重點排污企業(yè)安裝排污總量IC卡，以此記錄企業(yè)的排污量，防止企業(yè)偷排偷放。并在重點區(qū)域安裝“環(huán)保電子眼”的視頻監(jiān)控裝置，使得監(jiān)察人員可以實時監(jiān)控企業(yè)排污情況，發(fā)現(xiàn)問題及時解決。以唐山市重點排污的古冶區(qū)為例，截至2015年6月，全區(qū)共安裝電子眼18個，相對有效地對排污情況進(jìn)行了監(jiān)控。但是，監(jiān)控仍有不足之處。例如，排污總量Ic卡以及“環(huán)保電子眼”僅在部分地區(qū)和企業(yè)安裝，監(jiān)控范圍并不能完全覆蓋；其次，對于超排、無證排污等違法排污現(xiàn)象的處罰方式及力度缺乏具體規(guī)定。

三、完善排污權(quán)交易制度的法律對策

（一）建立健全相關(guān)法律規(guī)范體系

在開展排污權(quán)交易的試點過程中，不僅要從觀念上確立環(huán)境資源有價的價值觀，更加需要將排污權(quán)交易在法律上予以確認(rèn)并使之形成體系，發(fā)揮法律的規(guī)范作用。首先，從國家層面來講，對排污權(quán)交易進(jìn)行完善首先要有完善的排污許可證制度，環(huán)境保護(hù)部雖于2014年底起草了《排污許可證管理暫行辦法》，并公開向社會征求意見后，于2015年1月1日正式施行，且有《中華人民共和國大氣污染防治法》、工信部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小企業(yè)節(jié)能減排目標(biāo)的通知》、《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》等全國性法律法規(guī)，但是仍缺乏針對性的法律法規(guī)來指導(dǎo)排污交易。因此，應(yīng)在現(xiàn)有法律基礎(chǔ)上，不僅設(shè)立在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一實施的相應(yīng)法律，同時也應(yīng)充分考慮我國各省市存在較大差異的現(xiàn)狀，給地方相應(yīng)合理的立法及變通權(quán)限，更好的指導(dǎo)排污交易。其次，在地方層面而言，雖河北省以及唐山市均出臺了一些相關(guān)規(guī)范，但效力等級不高以及缺乏正式文件等問題仍較為突出，為此，應(yīng)及時進(jìn)行相關(guān)規(guī)章制度的清理及編纂等工作，使排污試點有法可依。

（二）竭力保障初始權(quán)分配公平

以唐山市主要污染物二氧化硫、煙粉塵以及VOC等主要污染物為分配對象，在現(xiàn)有的政府主導(dǎo)初始權(quán)分配的基礎(chǔ)上，考慮唐山市地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀以及排污企業(yè)自身情況，對現(xiàn)有排污單位依據(jù)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，綜合考慮排污單位的減排任務(wù)核定其初始排污權(quán)，并逐步實行排污權(quán)有償取得；對新上項目應(yīng)在總量控制的前提下，對排污績效和工藝和利潤不同行業(yè)區(qū)別配置，全行業(yè)差別不大的以全行業(yè)平均排污績效確定，差別大的則綜合考慮環(huán)境影響評價報告中的數(shù)據(jù)的方式。綜合以上，以求達(dá)到新老企業(yè)公平分配的目的。

（三）深化環(huán)境資源性產(chǎn)品價格形成機(jī)制改革

在對環(huán)境資源進(jìn)行定價時，應(yīng)結(jié)合環(huán)境資源本身的自凈和消化能力、排污企業(yè)的承受能力以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等相關(guān)因素，綜合調(diào)整排污權(quán)的初始分配價格。并且要在不同行業(yè)核定的治理成本基礎(chǔ)上，根據(jù)不同污染物治理成本和所處地區(qū)，對已經(jīng)核算出的價格做出相應(yīng)調(diào)整，以期待通過排污權(quán)初始分配和交易達(dá)到刺激排污者減少排放污染物的目的。

（四）建立并完善排污交易市場及其監(jiān)管

排污權(quán)交易市場化是大勢所趨，因為市場化將可大幅度提升交易效率。排污權(quán)交易按照交易的性質(zhì)可分為一級市場和二級市場兩類，而一級市場主要是指政府主導(dǎo)下的排污權(quán)初始分配，因此，此處主要講的是二級市場的完善。在排污權(quán)交易的二級市場中，以民法中關(guān)于合同的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，以法律地位平等的雙方為交易主體，以不引起環(huán)境惡化和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)效益最大化為目的來綜合調(diào)控排污交易市場的運(yùn)作，并構(gòu)建相應(yīng)交易和監(jiān)管平臺，并跟進(jìn)相關(guān)交易促進(jìn)交易發(fā)展。

（責(zé)任編輯：章樊）