法官辭職的現(xiàn)實(shí)障礙及從業(yè)限制探討
——兼論經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的構(gòu)建

郝紹彬

法官辭職的現(xiàn)實(shí)障礙及從業(yè)限制探討
——兼論經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的構(gòu)建

郝紹彬*

法官辭職受到法外因素限制。合理界定辭職法官的生存權(quán)、就業(yè)權(quán)與社會公共利益,但不能因此對法律共同體間的自由流動(dòng)設(shè)置人為障礙。無論是法官選擇堅(jiān)守或離開,對其個(gè)體抉擇都應(yīng)尊重,并與其他行業(yè)人才辭職給予同等經(jīng)濟(jì)保障。構(gòu)建辭職法官的從業(yè)限制及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,核心在于提升在職法官的職業(yè)保障和職業(yè)尊榮,防范“劣幣驅(qū)逐良幣”。建議從制度層面建立從業(yè)限制規(guī)則,法官辭職時(shí)簽訂從業(yè)限制協(xié)議,按月支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金,保障法官作為社會精英享有較高的社會地位和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

法官辭職;現(xiàn)實(shí)障礙;從業(yè)限制;經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

離任法官是指從各級人民法院調(diào)離、退休(含提前退休)、辭職、辭退的法官。本論文重點(diǎn)研究司法體制改革背景下的辭職法官從業(yè)限制①論文對從業(yè)限制與競業(yè)限制未作嚴(yán)格區(qū)分。部分學(xué)者認(rèn)為,從業(yè)限制適用公務(wù)員的離任回避,競業(yè)限制適用公司企業(yè)的高管。及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度的構(gòu)建,也涉及調(diào)離、退休﹙含提前退休﹚法官的從業(yè)限制,還包括與被辭退法官經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償比較等內(nèi)容。

一、法官辭職的現(xiàn)實(shí)障礙

法官辭職既是個(gè)體擇業(yè)自主權(quán)利,又涉及公眾利益。法官辭職屬《法官法》明示的重要權(quán)利,受到法律保護(hù)。法官辭職是實(shí)現(xiàn)其擇業(yè)權(quán)的重要方式,法律禁止任何組織或個(gè)人的干涉。

(一)法官辭職的調(diào)查意向

據(jù)2013年發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),我國法院實(shí)有19.6萬余名法官,占四級法院在編干警的58%。其中,5%的法官沒有達(dá)到法定退休年齡就提前退休或調(diào)任其他工作。①陳磊:《法官在流失》,http://www.legaldaily.com.cn/xwzx/content/2013-09/25/ content_4875667.htm,下載日期:2015年6月6日。

離職法官從法院離任后,多數(shù)調(diào)往黨政機(jī)關(guān)工作,該類型的占比達(dá)31.6%,被遴選到上級法院仍在法院從事審判工作的占比為17.5%,選擇到企事業(yè)單位工作的比例為1.5%,辭職后以律師為職業(yè)的僅1.9%。②劉潔:《法官辭職,一個(gè)需要冷靜面對理性思考的現(xiàn)象》,載《人民法院報(bào)》2014年第2期。

全國各地試點(diǎn)法院按照中央深化司法體制改革的總體部署,正有序推進(jìn)法官職業(yè)化、專業(yè)化。以上海法院公布的司法改革方案為例,確定法官員額比例上限為39%,這對于沒有進(jìn)入員額的法官是否會考慮辭職轉(zhuǎn)行其他職業(yè)有待觀察。

近年來,各級法院招錄的法官后備人員具備司法職業(yè)資格,但較長時(shí)期內(nèi)這些人員只能擔(dān)任法官助理。如果這部分人員缺乏職業(yè)預(yù)期,且現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌后喪失體制保障優(yōu)勢,并不排除部分人員會選擇從法院離職,從事律師等較高收入職業(yè)。

現(xiàn)階段辭職法官在中基層法院比例不算太高,但辭職呈逐漸增多趨勢,對法院管理沖擊較大,并受到社會廣泛關(guān)注。北京市高級人民法院胡昌明法官為探討司法改革過程如何善待法官,設(shè)計(jì)了《法官生存狀態(tài)的調(diào)查問卷》,其統(tǒng)計(jì)分析較具代表性,特別是反映出的法官離任傾向值得關(guān)注。

《法官生存狀態(tài)的調(diào)查問卷》的樣本數(shù)為2660名,其中35歲以下的1250名,占46.99%;35歲至50歲的1301名,占48.91%;接受調(diào)查的中青年法官共計(jì)2551名,占全部接受調(diào)查法官數(shù)的95.90%。法官平均年齡為38歲。

圖1 調(diào)查樣本法官年齡分布

調(diào)查問卷顯示,接受調(diào)查的近六成法官對其工作不夠滿意。329名法官對其工作較為滿意,即具有較高的職業(yè)幸福指數(shù),占12.37%;812名法官對當(dāng)前工作感到一般滿意,占30.53%,即職業(yè)幸福指數(shù)一般;928名法官對其工作不太滿意、591名法官表示對其工作很不滿意,分別占34.89%、22.22%,這1519名法官沒有職業(yè)幸福感,占接受調(diào)查的近六成法官難以體驗(yàn)職業(yè)樂趣。如果不重視對這些缺乏職業(yè)幸福感群體法官的心理疏導(dǎo),強(qiáng)化思想政治工作,那這些法官很容易滋生職業(yè)倦怠。

圖2 調(diào)查樣本法官群體工作滿意度對比

調(diào)查問卷證實(shí),當(dāng)前法官的職業(yè)煩惱多,其中位列前五位的分別為:1625名法官認(rèn)為工作壓力大,占61.09%;1600名法官看不到職業(yè)前景,占60.15%; 1484名法官認(rèn)為個(gè)人收入拮據(jù),占55.79%;901名法官反映存在職業(yè)倦怠,占33.87%;746名法官擔(dān)憂身體健康,占28.05%。

調(diào)查問卷針對法官離任傾向的調(diào)查顯示,盡管思考過離職的法官比例高達(dá)近六成,但付諸離職準(zhǔn)備的不足10%。1526名法官考慮過離開法院,占57.37%;261名法官實(shí)際著手離職準(zhǔn)備,僅占9.81%;147名法官熱心審判事業(yè),占5.53%。①胡昌明:《如何在司法改革中善待法官》,載《人民法院報(bào)》2015年第5期。

盡管調(diào)查問卷受樣本數(shù)量限制,并不能完全反映法官的真實(shí)處境,但調(diào)研反映出的法官焦慮及離職傾向應(yīng)予重視。法官辭職的主客觀原因很多,但涉及法官的職業(yè)前景、職級待遇、工作壓力、身心健康等與心理預(yù)期差距過大,可能成為法官萌生辭職的內(nèi)在關(guān)鍵性因素。

圖3 調(diào)查樣本法官煩惱前五位

圖4 調(diào)查樣本法官離職準(zhǔn)備對比

筆者認(rèn)為,調(diào)查問卷反映出的法官生存狀態(tài)令人擔(dān)憂。司法體制改革既要考慮宏觀設(shè)計(jì),讓“審判者裁判,裁判者負(fù)責(zé)”,也要關(guān)注法官作為司法主體的個(gè)體感受,強(qiáng)化司法應(yīng)對,穩(wěn)步提升職業(yè)保障和法官職業(yè)尊榮,確保法官安心投入審判事業(yè),創(chuàng)造性地做好法律適用工作,避免自嘲為“司法民工”的尷尬。

(二)法官辭職的現(xiàn)實(shí)困境

現(xiàn)行法律尊重和保障法官的擇業(yè)權(quán),法官辭職與普通公務(wù)員辭職并無實(shí)質(zhì)區(qū)別。法律對法官辭職規(guī)定較為原則,并無直接限制。法官辭職與法院“案多人少”矛盾存在利益沖突,導(dǎo)致法官辭職受到非法律因素的諸多限制。全國各地法院基于現(xiàn)實(shí)考量因素,限制法官辭職主要類型如下:

1.執(zhí)行最低五年服務(wù)年限。法院新招錄人員按照公務(wù)員任職定級辦法,沒有達(dá)到五年服務(wù)期不得申請辭職。公招法官后備人員一般有此條款。

2.報(bào)銷過在職學(xué)歷教育學(xué)費(fèi)的延長服務(wù)期。參加在職學(xué)歷教育且報(bào)銷過學(xué)費(fèi)的法官,依約定延長服務(wù)期。

3.特定情形延長服務(wù)期。擔(dān)任了法院中層干部、享受了單位集資分房福利、子女入托入學(xué)、配偶落戶等特殊情形的,延長服務(wù)期五年。

4.設(shè)定每年最多可調(diào)離或辭職人員上限。每年區(qū)分院級領(lǐng)導(dǎo)、中層干部、普通法官設(shè)置調(diào)離或辭職總指標(biāo),或某一時(shí)期凍結(jié)辭職調(diào)離申請等。

法外因素限制法官辭職受到社會廣泛關(guān)注,反對者認(rèn)為是法院故意刁難,治標(biāo)不治本;支持者則認(rèn)為,法院無奈之舉實(shí)屬不得已,畢竟法官個(gè)性化需求還得讓步于公共利益;對于享受過法院特殊福利、承諾延長服務(wù)期的法官,無論出于捍衛(wèi)公共利益或是恪守契約精神,延長服務(wù)期的約定都應(yīng)當(dāng)遵守。①劉勛:《法院并非刻意刁難》,載《法制日報(bào)》2015年第7期。

(三)辭職法官經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償缺失

1.被辭退法官有辭退費(fèi)。被解雇的法官按照辭退公職人員辦法,以被辭退前1個(gè)月的基本工資為基準(zhǔn),可按其工作年限領(lǐng)取相應(yīng)的辭退費(fèi),且最少可以領(lǐng)取3個(gè)月辭退費(fèi),最多不超過24個(gè)月。

2.法官辭職無辭職費(fèi)。法官辭職后不再享受公職時(shí)的相關(guān)政治、社會、經(jīng)濟(jì)待遇。法官辭職沒有辭職費(fèi),被辭退人員高于主動(dòng)辭職人員的經(jīng)濟(jì)待遇不夠公平。畢竟辭職屬法官的法定權(quán)利,系主動(dòng)行為,辭退系因違反規(guī)章制度等受到的行政處分,屬被動(dòng)行為。辭職法官選擇辭職而不愿意被辭退多領(lǐng)取辭退費(fèi),內(nèi)在動(dòng)機(jī)是能夠獲得律師執(zhí)業(yè)證書。故意犯罪被刑事處罰或被開除處理過,均屬《律師法》明令禁止頒證情形。辭職法官若選擇從事非律師的其他職業(yè),就沒有此類后顧之憂。

被辭退法官可以領(lǐng)取辭退費(fèi)與辭職法官沒有辭職費(fèi)的制度設(shè)計(jì)具有其歷史局限性,其政策導(dǎo)向沒有體現(xiàn)公平正義價(jià)值觀和獎(jiǎng)優(yōu)罰劣原則。法官選擇離開的抉擇應(yīng)予尊重,并與其他行業(yè)人才辭職給予同等經(jīng)濟(jì)保障。

法官辭職受到各種法外因素的現(xiàn)實(shí)限制,對辭職法官的擇業(yè)權(quán)造成損害,且作為被管理對象難以得到救濟(jì)。應(yīng)當(dāng)理性看待法官辭職屬正常的法律職業(yè)流動(dòng)。筆者認(rèn)為,法官隊(duì)伍需要不斷充實(shí)引進(jìn)高素質(zhì)人才,也要尊重現(xiàn)職法官的擇業(yè)自主權(quán),并寬容對待辭職法官的正常流動(dòng)。應(yīng)當(dāng)合理界定辭職法官的生存權(quán)、就業(yè)權(quán)與社會公共利益,但不能因此對法律共同體間的自由流動(dòng)設(shè)置人為障礙。同時(shí),法官職業(yè)化需要以高素質(zhì)法官為基礎(chǔ),法官辭職現(xiàn)象也為法院隊(duì)伍管理提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn),并倒逼隊(duì)伍管理方式創(chuàng)新,倒逼司法保障改革,促使各級法院采取針對性措施,積極主動(dòng)用事業(yè)、待遇、感情挽留法官。

二、沖突:辭職法官從業(yè)限制的虛實(shí)

辭職法官從業(yè)限制在《法官法》《公務(wù)員法》都有原則性規(guī)定,但落實(shí)離職法官從業(yè)限制存在發(fā)現(xiàn)難、查處難等問題,建議從宣傳從業(yè)限制規(guī)定、推行從業(yè)限制承諾、落實(shí)從業(yè)限制跟蹤、行政處罰違規(guī)行為等環(huán)節(jié)入手,讓規(guī)定落地生長、執(zhí)行到位。

(一)從業(yè)限制的具體規(guī)定

1.辭職法官的一般從業(yè)限制。離職回避主要是防范原有工作職權(quán)在離任后可能產(chǎn)生的利益沖突。根據(jù)《法官法》《公務(wù)員法》及《公務(wù)員辭去公職規(guī)定》之相關(guān)規(guī)定,擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)成員的法官在離職3年內(nèi)為從業(yè)限制期,普通法官在離職兩年內(nèi)為從業(yè)限制期。從業(yè)限制的根本目的在于維護(hù)公務(wù)活動(dòng)的廉潔性,禁止辭職法官到關(guān)聯(lián)企業(yè)任職或從事相關(guān)營利活動(dòng)。遵守這些從業(yè)限制的實(shí)質(zhì),就是防止辭職法官離職后權(quán)力尋租,確保司法廉潔性免受合理懷疑。

違反從業(yè)限制規(guī)定,原任職法院同級的公務(wù)員主管部門有權(quán)責(zé)令辭職法官限期改正。違規(guī)行為逾期未作改正的,公務(wù)員主管部門移送工商行政管理部門,由其作出沒收違法所得、責(zé)令接收單位清退人員等處理。工商部門還可以根據(jù)違規(guī)的具體情況責(zé)罰接收單位,處罰標(biāo)準(zhǔn)為違法所得1倍以上、5倍以下。

2.辭職法官的特殊從業(yè)限制。公務(wù)回避、親屬回避、地域回避的本質(zhì)是在職公務(wù)回避,法官辭職從業(yè)限制的實(shí)質(zhì)是離職公務(wù)回避。

《法官法》第17條規(guī)定,辭職法官離任后兩年為從業(yè)限制期,禁止以律師身份向當(dāng)事人提供法律服務(wù),并在原任職法院終身禁業(yè)。最高人民法院高度重視在職、離任回避維護(hù)司法公正的重要功能,以司法解釋作出詳細(xì)規(guī)定,辭職法官必須嚴(yán)格落實(shí)離任公務(wù)回避。同時(shí),法院其他工作人員辭職離任,都必須無條件參照適用離任公務(wù)回避,與辭職法官一樣執(zhí)行從業(yè)限制規(guī)定。

《律師法》第47條規(guī)定,司法行政機(jī)關(guān)對辭職法官在離任兩年內(nèi)違規(guī)提供法律服務(wù)的,區(qū)分情節(jié)輕重,分別予以警告、罰款、沒收違法所得、3個(gè)月以下停業(yè)等處罰。

《法官法》《律師法》對法官轉(zhuǎn)任律師規(guī)定了從業(yè)限制,而對律師轉(zhuǎn)任法官并無直接限制性規(guī)定。法律職業(yè)共同體間的正常流動(dòng),必然伴隨著入職實(shí)習(xí)期、法律職業(yè)轉(zhuǎn)換認(rèn)證等實(shí)際問題的規(guī)范化、制度化,并在實(shí)踐磨合過程中不斷加以完善,確保法律職業(yè)共同體間合理流動(dòng)的“旋轉(zhuǎn)門”常態(tài)開啟。

維護(hù)司法公正提升司法權(quán)威,對離任法官和法院其他工作人員等政法編制人員實(shí)行離職從業(yè)限制具有合理性。有的法院把聘用人員都納入從業(yè)限制對象,認(rèn)為這些人員曾經(jīng)受托從事公務(wù),熟悉法院工作流程,與辦案法官曾有工作關(guān)系,禁止其到曾聘用過的法院開展法律服務(wù),以制度防止當(dāng)事人可能對司法公正產(chǎn)生的合理懷疑。基于司法廉潔的要求,把從業(yè)限制擴(kuò)展至聘用人員,目前限于實(shí)踐探索之中,尚無直接的法律依據(jù)可遵循。

(二)遵守從業(yè)限制的正當(dāng)性

研究從業(yè)限制的發(fā)展歷史表明,中國的從業(yè)限制正經(jīng)歷著從公司法及商業(yè)秘密規(guī)范向勞動(dòng)法規(guī)范的急劇轉(zhuǎn)變,同等保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)與自由權(quán)向同等保護(hù)勞動(dòng)權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的重大轉(zhuǎn)變,以及從私法向社會法的根本轉(zhuǎn)變。①蘭金瑩:《中國離職競業(yè)禁止法律制度的理論反思》,吉林大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文第8頁。辭職法官遵守從業(yè)限制規(guī)定,應(yīng)當(dāng)是公務(wù)人員離職回避的組成部分之一,并與公眾對司法廉潔的關(guān)注息息相關(guān),具有法律上的正當(dāng)性。

1.權(quán)利與義務(wù)對等。法官職業(yè)是公民個(gè)體作為通過勞動(dòng)實(shí)現(xiàn)生存保障的就業(yè)途徑之一,從本質(zhì)上看也是公民勞動(dòng)權(quán)的實(shí)現(xiàn),屬于社會主義事業(yè)建設(shè)的勞動(dòng)者。從業(yè)限制主要影響勞動(dòng)者的自主擇業(yè)權(quán),且作為被管理對象所受到的損害難以得到救濟(jì)。離職者按照約定遵守從業(yè)限制,勞動(dòng)收益必然因此受到直接影響,對勞動(dòng)者取得勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)利甚至對基本生存權(quán)造成減損。②阿梅娜·阿布力米提、丁潔:《勞動(dòng)者離職義務(wù)合理性的法理思考》,載《法制與社會》2014年第4期。作為勞動(dòng)者既有擇業(yè)自由權(quán)利,也應(yīng)按照誠信原則遵守離職從業(yè)限制協(xié)議,履行其從業(yè)禁止義務(wù),是對原用人單位忠實(shí)義務(wù)持續(xù)存在的基礎(chǔ)。③焦桂芳:《離職競業(yè)禁止法律制度研究》,西南政法大學(xué)2011年法學(xué)碩士論文第4頁。從業(yè)限制是忠實(shí)義務(wù)在辭職后一定期限的具體化。

2.合理限制與市場競爭兼顧。勞動(dòng)力的優(yōu)化配置,有利于最大限度地實(shí)現(xiàn)自由競爭。如果把勞動(dòng)力等人力資源限制在一定范圍內(nèi),必定造成知識、思想以及技術(shù)、創(chuàng)意的呆板化。只講競爭,不設(shè)置從業(yè)禁止制度,必然導(dǎo)致勞動(dòng)力無序流動(dòng),惡性競爭損害公眾利益。④阿梅娜·阿布力米提、丁潔:《勞動(dòng)者離職義務(wù)合理性的法理思考》,載《法制與社會》2014年第4期。應(yīng)當(dāng)把合理限制擇業(yè)與充分的市場競爭統(tǒng)籌起來,自由與秩序的平衡就是實(shí)行合理限制競爭,遵守從業(yè)限制是合理限制競爭的基礎(chǔ)。

3.生存權(quán)與擇業(yè)權(quán)平衡。生存發(fā)展權(quán)系憲法保護(hù)的基本權(quán)利,對從業(yè)限制實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹饕獌r(jià)值就是維護(hù)勞動(dòng)者生存權(quán)?！绑w面生活”屬生存權(quán)價(jià)值內(nèi)核。用人單位限制勞動(dòng)者自由擇業(yè),如影響其生存或體面生活,則有義務(wù)保證勞動(dòng)者的生存權(quán)。①李雄、劉山川:《員工離職后競業(yè)限制協(xié)議的深度解析——兼評最高人民法院<關(guān)于審理勞動(dòng)爭議案件適用法律若干問題的解釋(四)>》,載《經(jīng)濟(jì)法論壇》2014年第1期。勞動(dòng)者履行了從業(yè)限制義務(wù),就有權(quán)獲得適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償,確保不因遵守從業(yè)限制過度損害其經(jīng)濟(jì)利益,實(shí)質(zhì)是以從業(yè)限制的代價(jià)適當(dāng)讓度擇業(yè)權(quán)。

(三)從業(yè)限制監(jiān)督查處難

離職法官必須遵守的從業(yè)限制,在限制期兩年內(nèi)不得以律師身份從事法律服務(wù),并在原任職法院終身禁業(yè),此類從業(yè)限制規(guī)定在基層總體上得到了較好執(zhí)行。從業(yè)限制規(guī)定涉及面廣,且缺乏有效宣傳,多數(shù)普通公眾對此并不知曉,導(dǎo)致除律師從業(yè)限制以外的其他違規(guī)行為很少被人舉報(bào),主管部門發(fā)現(xiàn)線索難,實(shí)際查處的違規(guī)行為更少。

三、辭職法官經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹贫葮?gòu)建

辭職法官在從業(yè)限制期內(nèi)須遵守從業(yè)限制義務(wù),也應(yīng)當(dāng)有權(quán)享有相應(yīng)的權(quán)利。探索建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償可以作為辭職法官履行從業(yè)限制義務(wù)的對價(jià),并把支付從業(yè)限制經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償納入?yún)f(xié)議成為原任職法院的約定義務(wù),實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)的總體對等。

(一)完善對辭職法官的從業(yè)限制監(jiān)督

針對離職法官從業(yè)限制存在的發(fā)現(xiàn)難、查處難問題,筆者建議從四個(gè)環(huán)節(jié)著手加以完善:

1.宣傳從業(yè)限制規(guī)定。辭職法官離任后兩年為從業(yè)限制期,法律禁止其擔(dān)任執(zhí)業(yè)律師,并在原任職法院終身禁業(yè)。應(yīng)當(dāng)向社會公眾廣泛宣傳對辭職法官的從業(yè)限制規(guī)定,促使辭職法官依法守規(guī),并便于公眾開展監(jiān)督和有關(guān)行政部門接受公眾舉報(bào)。

2.推行從業(yè)限制承諾。擬辭職法官在辭職時(shí)應(yīng)向所任職法院簽訂書面承諾書,遵守從業(yè)限制規(guī)定。與辭職法官簽訂從業(yè)限制承諾書,也是原任職法院監(jiān)督辭職法官遵守從業(yè)限制義務(wù)的具體措施。行政機(jī)關(guān)查處辭職法官違規(guī)行為不僅有法律依據(jù),依據(jù)承諾懲處不誠信行為更具說服力。

3.實(shí)行從業(yè)限制跟蹤。公務(wù)員主管部門根據(jù)辭職法官的社保關(guān)系跟蹤其就業(yè)去向,從就業(yè)單位性質(zhì)對是否違反從業(yè)限制作出初步識別,并在其公務(wù)網(wǎng)站開通熱線電話或郵箱,接受辭職法官的原任職法院、主管部門或律師協(xié)會、公民對違反從業(yè)限制行為的舉報(bào)。

4.行政處罰違規(guī)行為。公務(wù)員主管部門負(fù)責(zé)受理舉報(bào)和調(diào)查核實(shí)。違反從業(yè)限制被查證屬實(shí)的,責(zé)令其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)改正。限期沒有實(shí)施有效整改的,公務(wù)員主管部門將線索移送工商行政管理部門依法處置。工商部門可對違法所得予以沒收,還可對接收單位責(zé)令清退人員和對接收單位處以行政罰款。①郝紹彬:《離職公務(wù)員競業(yè)限制為何難落實(shí)》,載《人民法院報(bào)》2015年第2期。

筆者認(rèn)為,既然法律規(guī)定了辭職法官必須在從業(yè)限制期內(nèi)遵守從業(yè)限制規(guī)定,那作為行政主管部門的監(jiān)督之虛則實(shí)屬不作為。建議加強(qiáng)對離職法官從業(yè)限制的調(diào)查研究,采取措施落實(shí)宣傳、承諾、跟蹤、處罰等關(guān)鍵環(huán)節(jié),監(jiān)督之實(shí)才可能真正落地生長,收到法律設(shè)計(jì)的預(yù)期防范效果。

(二)從業(yè)限制的義務(wù)來源

用人單位與勞動(dòng)者解除勞動(dòng)合同后,約定從業(yè)限制的條款生效,并對當(dāng)事人雙方產(chǎn)生法律約束力。其來源主要有兩個(gè)方面:

1.從業(yè)限制源于法定義務(wù)。公司的董事、經(jīng)理是歷史上最早被限制擇業(yè)自由的對象,主要是防止其利用在公司形成的特殊地位和影響力損害公司利益。

針對董事、經(jīng)理、股東、合伙人等特殊利益主體,《公司法》第149條、《合伙企業(yè)法》第30條、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》第20條分別規(guī)定了從業(yè)限制義務(wù),即通常情況下,禁止特殊利益主體利用職務(wù)便利,從事同類業(yè)務(wù)交易或展開業(yè)務(wù)競爭,以及擅自同經(jīng)營企業(yè)、合伙企業(yè)訂立合同或者進(jìn)行交易等,防止可能滋生的利益沖突。

嚴(yán)重違反從業(yè)限制牟利可能面臨刑事處罰。現(xiàn)行《刑法》第165條專門針對國企董事、經(jīng)理利用職務(wù)便利作了規(guī)制,嚴(yán)格禁止其違規(guī)經(jīng)營與任職公司、企業(yè)營業(yè)混同。違規(guī)獲取非法利益數(shù)額巨大的,依法追究刑事責(zé)任,以嚴(yán)厲的刑事制裁措施,防范董事經(jīng)理濫用職權(quán)損害國家利益的行為。

2.從業(yè)限制源于約定義務(wù)?！秳趧?dòng)合同法》總結(jié)從業(yè)限制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),規(guī)范了從業(yè)限制的范圍、期限、對象和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,發(fā)揮了法律的規(guī)范、促進(jìn)、保障和指引功能。

《勞動(dòng)合同法》第23條規(guī)定,用人單位依約定按月支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。反之,違反從業(yè)限制被查證屬實(shí)的,勞動(dòng)者也須依約支付違約金。該法第24條還明確,從業(yè)限制的對象包括企業(yè)的高管、技術(shù)人員及其他負(fù)有保密義務(wù)人員。

《勞動(dòng)合同法》針對勞動(dòng)者的從業(yè)限制經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償規(guī)則,適用對象以企業(yè)高管和保密技術(shù)人員為主,一般均有協(xié)議為依據(jù)。辭職法官按照現(xiàn)行法律確立的從業(yè)限制應(yīng)當(dāng)理解為遵守法定義務(wù),該法定義務(wù)能否轉(zhuǎn)化為與原任職法院的約定義務(wù)而參照適用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,值得理論實(shí)務(wù)界對此展開專門研究。

(三)辭職法官遵守從業(yè)限制構(gòu)建經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)暮侠硇?/p>

1.法律權(quán)利與法律義務(wù)的對等。國家建立健全與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的社會保障。市場經(jīng)濟(jì)以法治為基礎(chǔ),將不斷健全完善社會保障體系,以法律保障社會基本權(quán)的實(shí)現(xiàn)。①鄭賢君:《權(quán)利義務(wù)相一致原理的憲法釋義——以社會基本權(quán)為例》,http://article. chinalawinfo.com/Article Html/Article_57907.shtml,下載日期:2015年7月12日。法律權(quán)利和法律義務(wù)既對立又統(tǒng)一,要求辭職法官遵守從業(yè)限制的義務(wù),原任職法院就有必要與辭職法官簽訂從業(yè)限制協(xié)議,明確經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和期限,以此體現(xiàn)法律權(quán)利與法律義務(wù)的實(shí)際對等。

2.經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是從業(yè)限制的對價(jià)。履行了從業(yè)限制義務(wù),辭職法官就有權(quán)獲得適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。律師、法官同屬法律共同體具有共通性,法官辭職后選擇律師職業(yè)是合理通道之一。單方面強(qiáng)調(diào)限制擇業(yè)自由權(quán),而不能從法律上對辭職法官作適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償,以法律規(guī)定之名損害辭職法官的生存發(fā)展權(quán)難以彰顯公平正義。2013年2月1日,《審理勞動(dòng)爭議案件適用法律若干問題的解釋(四)》[以下簡稱《勞動(dòng)爭議司法解釋(四)》]施行,明確用人單位可以每月按時(shí)支付給勞動(dòng)者履行了從業(yè)限制的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金,補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)為勞動(dòng)者離任前12個(gè)月平均工資的30%。有從業(yè)限制約定,自然當(dāng)有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作為部分讓度擇業(yè)權(quán)的對價(jià)。辭職法官遵守了從業(yè)限制義務(wù),參照適用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償理所應(yīng)當(dāng)。

3.支付從業(yè)限制經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償系將法定義務(wù)轉(zhuǎn)換為約定義務(wù)。從業(yè)限制條款并不當(dāng)然生效,勞動(dòng)者離任后該條款才會附條件地發(fā)生法律效力。《勞動(dòng)爭議司法解釋(四)》規(guī)定,勞動(dòng)原任職法院支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償者依約定履行了從業(yè)限制,請求用人單位支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償于法有據(jù)?，F(xiàn)行法律要求辭職法官遵守從業(yè)限制的法定義務(wù),經(jīng)原任職法院與辭職簽訂從業(yè)限制協(xié)議,實(shí)質(zhì)上就是將該法定義務(wù)轉(zhuǎn)化為約定義務(wù),辭職法官履行從業(yè)限制與獲得適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償相協(xié)調(diào),實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一。

(四)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)政策的有益借鑒

法律對機(jī)關(guān)公職人員辭職沒有規(guī)定優(yōu)惠政策。在鼓勵(lì)全民創(chuàng)業(yè)的浪潮中,一些地方政府對支持創(chuàng)業(yè)作出了有益探索,特別是激勵(lì)科研院所等事業(yè)單位科技人員的政策導(dǎo)向,極具借鑒價(jià)值。

2013年7月,安徽省出臺鼓勵(lì)公務(wù)員退休創(chuàng)業(yè)規(guī)定,凡30年工齡,或距退休不到5年且工齡20年以上的,審批后可提前退休創(chuàng)業(yè)。

2014年4月,河北保定支持停薪創(chuàng)業(yè),公務(wù)員可保留5年身份不變,晉升工資及評定職稱不變,5年內(nèi)仍可回原單位安排工作。

2015年4月,國務(wù)院下發(fā)激勵(lì)就業(yè)創(chuàng)業(yè)意見,支持技術(shù)人員發(fā)揮特長離崗創(chuàng)業(yè),允許創(chuàng)業(yè)者在原任職單位保留人事關(guān)系3年不變。①《關(guān)于公務(wù)員辭職“下?！?這些地方的政策竟是這樣的》,載2015年5月13日人民日報(bào)微信公眾號,http://view.inews.qq.com/a/20150513A003XK00,下載日期:2015年6月23日。

綜上所述,現(xiàn)行法律制度對公務(wù)員或企業(yè)事業(yè)單位人員提出辭職的,都沒有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄏ壤?《勞動(dòng)合同法》等對從業(yè)限制有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)脑瓌t規(guī)定,以及對辭退人員設(shè)置了辭退費(fèi)等補(bǔ)償辦法。故應(yīng)當(dāng)從理論上把握從《公司法》到《勞動(dòng)合同法》的從業(yè)限制變遷規(guī)律,區(qū)分從業(yè)限制的義務(wù)來源,以論證辭職法官從業(yè)限制實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)暮侠硇浴?/p>

(五)辭職法官從業(yè)限制期內(nèi)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹贫葮?gòu)建

現(xiàn)行法律法規(guī)對離職法官的從業(yè)限制,按照其立法原意應(yīng)理解為一項(xiàng)法定義務(wù),即離職法官在兩年的從業(yè)限制期內(nèi)不得擔(dān)任律師執(zhí)業(yè),且終身在原任職法院禁業(yè)。辭職法官既然必須履行法律規(guī)定的從業(yè)限制義務(wù),也應(yīng)當(dāng)享有與之相適應(yīng)的權(quán)利,實(shí)現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的對等,即合理確定從業(yè)限制期間的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。筆者認(rèn)為,由于法官職業(yè)的特殊性,就法官辭職后以法律的方式實(shí)行從業(yè)限制期內(nèi)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,還有較長的探索歷程。為維護(hù)辭職法官的平等就業(yè)權(quán),建議最高人民法院以規(guī)范性文件的方式,建立在從業(yè)限制期內(nèi)對辭職法官實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度,這樣不僅體現(xiàn)國家對辭職法官的生存保障,也是對辭職法官對審判事業(yè)所作貢獻(xiàn)的認(rèn)同。該項(xiàng)制度暫無他山之石可鑒,筆者愿拋磚引玉,期待更多專家學(xué)者共同探討。

1.簽訂離職從業(yè)限制協(xié)議。事后保護(hù)向事前、事中保護(hù)拓展,法定義務(wù)向約定義務(wù)轉(zhuǎn)化,這是當(dāng)前從業(yè)限制的發(fā)展趨勢。②蘭金瑩:《中國離職競業(yè)禁止法律制度的理論反思》,吉林大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文第8頁。構(gòu)建從業(yè)限制經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度,簽訂從業(yè)限制協(xié)議是關(guān)鍵環(huán)節(jié),即把法定義務(wù)轉(zhuǎn)化為約定義務(wù),明確具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。探索建立限制期內(nèi)實(shí)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,以協(xié)議直接明確雙方的權(quán)利義務(wù),有利于原任職法院監(jiān)督辭職法官是否遵守了從業(yè)限制規(guī)定,也便于公務(wù)員管理部門依法查處違規(guī)行為,并接受有關(guān)單位或公民的舉報(bào)。同理,如果法院要求聘用人員遵守從業(yè)限制規(guī)定,在發(fā)布招聘公告及簽訂招聘合同時(shí),就應(yīng)當(dāng)將從業(yè)限制作為合同內(nèi)容之一加以重點(diǎn)提醒,并明確約定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臄?shù)額和期限。

2.從業(yè)限制對象的界定。對辭職法官群體來說,主要是從事律師職業(yè)需要遵守從業(yè)限制規(guī)定,對于到其他黨政機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位工作或創(chuàng)業(yè),只要不做兼職律師和從事代理業(yè)務(wù),并不會直接損害司法公正。故從業(yè)限制的對象主要界定為離任后從事律師的辭職法官,從事非律師職業(yè)的其他人員不宜納入從業(yè)限制的監(jiān)督重點(diǎn)。適當(dāng)區(qū)分、有的放矢地對辭職法官落實(shí)從業(yè)限制,既可以節(jié)約經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹С?又能保證監(jiān)督執(zhí)行的針對性。

3.從業(yè)限制期限的界定。《公務(wù)員法》和《法官法》規(guī)定的從業(yè)限制期為領(lǐng)導(dǎo)干部3年,普通干部兩年。故對辭職法官仍應(yīng)按照此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,但按照《法官法》《律師法》的特別規(guī)定,限制從事律師執(zhí)業(yè)時(shí)間仍為兩年。作為辭職法官擔(dān)任律師的從業(yè)限制,《法官法》《律師法》規(guī)定在原任職法院系終身禁業(yè),建議從業(yè)限制期改為5年較為合理。離任5年后,辭職法官的影響力微乎其微。如果從業(yè)限制期內(nèi)查實(shí)辭職法官搞隱性代理,則可以由司法行政機(jī)關(guān)作出終身禁業(yè)的行政處罰。

4.從業(yè)限制的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！秳趧?dòng)合同法》對從業(yè)限制經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償并無直接規(guī)定。2006年3月公布的《勞動(dòng)合同法(草案)》,建議用人單位支付勞動(dòng)者的從業(yè)限制補(bǔ)償金不少于在該用人單位的年工資收入,但該建議條款并未成為正式法律條文。盡管離職法官擇業(yè)受到限制,但仍然可以在從業(yè)限制范圍以外就業(yè),并獲取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)收入,如果仍從原任職法院獲得原來的年工資,就有過度保護(hù)之嫌。

目前給予從業(yè)限制經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),《勞動(dòng)爭議司法解釋(四)》所確立的規(guī)則最有操作性,即原任職法院可以每月按時(shí)支付給辭職法官以從業(yè)限制的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)為辭職法官離任前12個(gè)月平均工資的30%,在從業(yè)限制期的兩年內(nèi)實(shí)行按月支付。參照合理標(biāo)準(zhǔn)對辭職法官從業(yè)限制期作適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,基本可以確保其生活水平。給遵守了從業(yè)限制的辭職法官支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,保證其生活水準(zhǔn)不至于降低,有利于維護(hù)辭職法官的生存權(quán)。①肖文達(dá)、李闖:《<勞動(dòng)合同法>上有關(guān)競業(yè)限制問題的探討》,載《前沿》2014年第11期。

5.違反從業(yè)限制協(xié)議的處理。有損害必有救濟(jì)。《勞動(dòng)爭議司法解釋(四)》明確,簽訂從業(yè)限制協(xié)議后,用人單位沒有支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償時(shí)間達(dá)到3個(gè)月,勞動(dòng)者有權(quán)請求解除限制協(xié)議。辭職法官與原任職法院簽訂從業(yè)限制協(xié)議3個(gè)月后,仍沒有按照約定支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,則辭職法官有權(quán)請求解除原有的從業(yè)限制約定。反之,辭職法官違反從業(yè)限制協(xié)議,應(yīng)參照《勞動(dòng)爭議司法解釋(四)》第10條的違約規(guī)則,向原任職法院支付違約金,并按照約定繼續(xù)履行從業(yè)限制義務(wù)。

結(jié) 語

針對當(dāng)前法官、律師等法律職業(yè)共同體間職業(yè)轉(zhuǎn)換缺乏制度性保障機(jī)制,人為設(shè)置程序繁多,法官辭職當(dāng)律師較多、從業(yè)限制權(quán)利義務(wù)不對等現(xiàn)象,應(yīng)當(dāng)積極探索對離職法官從業(yè)限制及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)捻攲釉O(shè)計(jì)和制度安排,暢通適合國情的法律職業(yè)共同體間職業(yè)自由轉(zhuǎn)換的“旋轉(zhuǎn)門”,保障優(yōu)秀法律人才的自由流動(dòng)。

*作者系重慶市第五中級人民法院法官。