我國(guó)基礎(chǔ)教育信息化經(jīng)費(fèi)投入分析

劉大偉

摘 要：在我國(guó)基礎(chǔ)教育信息化經(jīng)費(fèi)投入快速增長(zhǎng)的同時(shí)，很多問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。本文從經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的視角對(duì)基礎(chǔ)教育信息化經(jīng)費(fèi)投入進(jìn)行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)基礎(chǔ)教育信息化經(jīng)費(fèi)投入的充足程度不斷提高，但是經(jīng)費(fèi)投入的效率仍然較低，而且教育信息化的公平程度受到教育財(cái)政體制的約束。本研究建議通過(guò)頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新相結(jié)合、改革教育信息化經(jīng)費(fèi)制度以及加強(qiáng)教師隊(duì)伍人力資本建設(shè)的方式解決以上問(wèn)題，以此推動(dòng)基礎(chǔ)教育信息化更有效、更公平的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：教育信息化；經(jīng)費(fèi)投入；經(jīng)濟(jì)；財(cái)政

中圖分類(lèi)號(hào)：G434 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-8454（2016）05-0012-04

一、引言

信息化手段是推動(dòng)基礎(chǔ)教育發(fā)展的重要內(nèi)容。無(wú)論在微觀層面為學(xué)生答疑解惑，還是從宏觀層面促進(jìn)基礎(chǔ)教育的均衡發(fā)展，教育信息化都發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用。國(guó)家對(duì)基礎(chǔ)教育信息化的重視程度不斷提高，投入也越來(lái)越大，各級(jí)各類(lèi)學(xué)校的信息化基礎(chǔ)設(shè)施水平和應(yīng)用能力都得到了極大的提高。

但是近年來(lái)，隨著基礎(chǔ)教育信息化投入不斷的增長(zhǎng)，邊際報(bào)酬遞減的效應(yīng)也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。雖然這是伴隨著高投入所產(chǎn)生的必然趨勢(shì)，但是其背后諸多影響因素仍然值得深入思考。由于教育信息化不僅僅是教育內(nèi)部的問(wèn)題，它的發(fā)展還受制于財(cái)政體制、技術(shù)市場(chǎng)、資源配置等因素，所以本文將以“跳出教育看教育”的視角，從經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的角度對(duì)基礎(chǔ)教育信息化的充足、效率和公平幾個(gè)方面進(jìn)行分析。

通過(guò)對(duì)相關(guān)內(nèi)容的信息檢索發(fā)現(xiàn)，從經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的視角審視教育信息化的相關(guān)研究較少，但已經(jīng)有一些學(xué)者開(kāi)始關(guān)注這個(gè)領(lǐng)域，關(guān)注的重點(diǎn)主要集中在兩個(gè)方面。其一，是對(duì)教育信息化投入產(chǎn)出效益的研究。郭莉和祝智庭（2005）討論了教育信息化的成本、效益以及幾種分析模式[1]；郭莉和徐逵（2006）從研究層次、研究深度和教育信息化進(jìn)程幾個(gè)方面提出了教育信息化投入產(chǎn)出的分析框架，并且細(xì)化了成本、效益以及成本效益關(guān)系的各個(gè)子領(lǐng)域[2]；段寶霞（2009）聚焦于基礎(chǔ)教育，指出教育信息化過(guò)程缺乏成本管理和成本效益分析的意識(shí)，并提出了完善設(shè)備管理手段、提高教師信息技能、加大教育信息資源建設(shè)力度的解決方案[3]；車(chē)艷（2014）從績(jī)效概念出發(fā)，構(gòu)建了教育信息化進(jìn)程中的經(jīng)濟(jì)效益的測(cè)度評(píng)價(jià)指標(biāo)[4]。其二，是對(duì)教育信息化經(jīng)費(fèi)投入的研究。熊才平（2004）指出，教育投資的二元體制和試點(diǎn)學(xué)校發(fā)展策略是教育信息化失衡的原因，并提出通過(guò)轉(zhuǎn)移支付手段和完善評(píng)估制度加以改進(jìn)[5]；張虹（2010）從實(shí)證角度指出，區(qū)域教育信息化經(jīng)費(fèi)面臨著保障性經(jīng)費(fèi)缺位、發(fā)展性經(jīng)費(fèi)缺口較大、投入意識(shí)亟待增強(qiáng)、來(lái)源渠道較為單一、地方財(cái)政支持力度有待加大、投入穩(wěn)定性有待增強(qiáng)等問(wèn)題 ，有必要通過(guò)建立穩(wěn)定長(zhǎng)效的信息化經(jīng)費(fèi)投入機(jī)制、建立科學(xué)有效的經(jīng)費(fèi)撥付監(jiān)管機(jī)制、爭(zhēng)取實(shí)施教育信息化項(xiàng)目、設(shè)立教育信息化專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等方式進(jìn)行改善[6]；李葆萍（2012）基于統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，提出應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)教育信息化財(cái)政政策的科學(xué)性和針對(duì)性，以此改善教育信息化發(fā)展的均衡問(wèn)題[7]。以上研究為本研究提供了非常好的基礎(chǔ)，本研究將立足于構(gòu)成經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的更為細(xì)致要素，對(duì)基礎(chǔ)教育信息化的現(xiàn)狀和發(fā)展進(jìn)行分析。

二、基礎(chǔ)教育信息化投入現(xiàn)狀分析

1.教育信息化經(jīng)費(fèi)充足程度不斷提高

基礎(chǔ)教育信息化經(jīng)費(fèi)充足程度不斷提高表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一是教育信息化硬件和環(huán)境的改善。以學(xué)校互聯(lián)網(wǎng)接入率為例，根據(jù)《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒2013》計(jì)算，在全國(guó)范圍內(nèi)，小學(xué)、初中、普通高中的學(xué)?；ヂ?lián)網(wǎng)接入率已經(jīng)達(dá)到了68.06%、92.43%和96.26%，基本達(dá)到了普及的程度。其二是資源建設(shè)和教育教學(xué)改革的力度不斷增大。國(guó)家自2012年起大力推進(jìn)“三通兩平臺(tái)”建設(shè)，各個(gè)省、市、自治區(qū)也在積極推進(jìn)各自的教學(xué)平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)資源；微課、翻轉(zhuǎn)課堂等研究與實(shí)踐正在校園中如火如荼的開(kāi)展；功能完善的智慧校園、教育云計(jì)算、教育大數(shù)據(jù)也在不斷涌現(xiàn)。教育信息化顛覆了傳統(tǒng)的教學(xué)和學(xué)習(xí)的概念，變革了溝通的方式，拉近了家校的距離，也改變了教育管理的方式。

2.教育信息化經(jīng)費(fèi)使用效率仍然較低

第一，預(yù)算機(jī)制不健全產(chǎn)生低效率。學(xué)校用于信息化建設(shè)的經(jīng)費(fèi)絕大部分來(lái)源于財(cái)政撥款，很多項(xiàng)目中這些經(jīng)費(fèi)僅支持當(dāng)期設(shè)備購(gòu)買(mǎi)和資源建設(shè)。但后期的維護(hù)、更新和升級(jí)同樣需要一定數(shù)量的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，這些開(kāi)支則無(wú)法列入財(cái)政撥款中。另外，信息化設(shè)備和資源每年應(yīng)當(dāng)按一定的比例計(jì)算折舊，所以其使用年限、續(xù)購(gòu)機(jī)制都應(yīng)在財(cái)政撥款中有所體現(xiàn)。但由于目前的經(jīng)費(fèi)投入缺乏長(zhǎng)效機(jī)制，項(xiàng)目缺乏后續(xù)經(jīng)費(fèi)保障，影響了設(shè)備和資源持續(xù)發(fā)揮作用。

第二，教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的限制產(chǎn)生低效率。為了保證教育信息化均衡發(fā)展，中央和地方設(shè)置了基礎(chǔ)教育信息化專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)并建立了專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。專(zhuān)項(xiàng)資金具有明確的使用方向和使用范圍，不可以用作其他用途。這些資金在很大程度上彌補(bǔ)了落后地區(qū)信息化建設(shè)資金不足的現(xiàn)實(shí)情況，對(duì)改善教育信息化環(huán)境，提高教育教育信息化水平起到了很大的作用。但是專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有特定范圍，由于信息不對(duì)稱(chēng)，其用途可能無(wú)法和學(xué)校的需求相匹配，從而限制了經(jīng)費(fèi)發(fā)揮出最大的效益。

第三，供需失衡產(chǎn)生低效率。從市場(chǎng)的角度來(lái)說(shuō)，一個(gè)均衡和穩(wěn)定的市場(chǎng)必然會(huì)達(dá)到產(chǎn)品供給和產(chǎn)品需求的均衡，二者共同決定了市場(chǎng)的狀態(tài)。筆者曾經(jīng)調(diào)研了北京、廣東、新疆、重慶等地，發(fā)現(xiàn)這種不均衡主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。首先，一種現(xiàn)象是供給無(wú)法滿(mǎn)足需求。無(wú)論是基礎(chǔ)教育信息化政策的制定還是大型資源庫(kù)或資源平臺(tái)的規(guī)劃和建設(shè)，多由中央或者省級(jí)教育主管機(jī)構(gòu)承擔(dān)，這種自上而下的方式確實(shí)有利于推動(dòng)教育信息化的進(jìn)程，但是由于這些機(jī)構(gòu)對(duì)一線的教學(xué)活動(dòng)不了解，其牽頭規(guī)劃和建設(shè)的資源很多都無(wú)法滿(mǎn)足教學(xué)要求。另一種現(xiàn)象則是供給大于需求。在調(diào)研的幾個(gè)地區(qū)，很多學(xué)校的教室都由政府撥款配備了大屏幕液晶電腦一體機(jī)。但是很多課程內(nèi)容沒(méi)有那么復(fù)雜，一體機(jī)只是作為投影儀在使用。而投影儀和大屏幕一體機(jī)的價(jià)格相差數(shù)十倍，造成了不必要的資源浪費(fèi)。

第四，缺乏激勵(lì)制度產(chǎn)生低效率。這種現(xiàn)象在教師隊(duì)伍中普遍存在，但對(duì)于信息技術(shù)學(xué)科教師來(lái)說(shuō)尤為明顯。在本研究調(diào)研的幾個(gè)區(qū)域中，信息技術(shù)學(xué)科教師職業(yè)發(fā)展普遍受到了一定的限制。這些教師很難得到學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和同事的重視，工資收入和地位都較低，職稱(chēng)評(píng)審困難，晉升空間較小。另外，信息技術(shù)學(xué)科專(zhuān)業(yè)教師的招聘受地方教育主管部門(mén)的限制，相當(dāng)比例的信息技術(shù)教師都是從物理、數(shù)學(xué)或者體育教研組轉(zhuǎn)行從事信息技術(shù)方面的工作。因?yàn)槁毞Q(chēng)難以解決，晉升通道不暢通，所以一部分教師甚至選擇離開(kāi)了學(xué)校，導(dǎo)致一些地區(qū)信息技術(shù)學(xué)科教師流失嚴(yán)重。激勵(lì)機(jī)制缺乏抑制了教師的工作熱情，不利于推動(dòng)基礎(chǔ)教育信息化改革和發(fā)展。

3.教育信息化公平受到財(cái)政體制約束

第一，教育財(cái)政體制導(dǎo)致區(qū)域間教育信息化資源不均衡。我國(guó)目前的基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)主要由縣級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，由于縣級(jí)政府之間財(cái)政收入差距非常大，導(dǎo)致了對(duì)基礎(chǔ)教育的投入存在明顯的差異。另外，由于基礎(chǔ)教育具有較大的外溢性（即在當(dāng)?shù)亟邮芑A(chǔ)教育的學(xué)生很可能不在本地讀大學(xué)和就業(yè)），尤其在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的地區(qū)，縣級(jí)政府對(duì)基礎(chǔ)教育的投入更是無(wú)法得到保證。教育信息化是教育的組成部分，對(duì)教育的投入直接影響到教育信息化的投入，因此也造成了各個(gè)地區(qū)之間教育信息化發(fā)展水平的不均衡。

以衡量教育信息化的重要指標(biāo)“網(wǎng)絡(luò)多媒體教室”為例，表1是根據(jù)《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒2013》中的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算的“網(wǎng)絡(luò)多媒體教室占教室總數(shù)的比重”[8]，在省級(jí)層面上可以看出各個(gè)省份間存在明顯的差異。

第二，教育財(cái)政體制造成區(qū)域間教師信息化水平不均衡。教育中教師的水平和能力至關(guān)重要，直接決定了培養(yǎng)學(xué)生的質(zhì)量。如果把教育看做生產(chǎn)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程就可以使用盧卡斯內(nèi)生增長(zhǎng)模型來(lái)表示，其一般形式為：Y=Aka（？滋hL）1-ah？漬a，其中Y為產(chǎn)出，A為技術(shù)水平，K為投入的物質(zhì)資本，h為教師水平，信息化能力是教師水平中非常重要的一個(gè)方面，L為教師數(shù)量，uhL合稱(chēng)人力資本，ha是人力資本的外溢性，同教師信息化水平也密切相關(guān)。可以看出，除了物質(zhì)資本外，教師信息化技術(shù)應(yīng)用水平、應(yīng)用理念同樣決定著教學(xué)活動(dòng)最終的產(chǎn)出，而且國(guó)內(nèi)外大量的實(shí)證研究表明，這種人力資本的貢獻(xiàn)比物質(zhì)資本的貢獻(xiàn)要大得多。

但是由于財(cái)政體制的問(wèn)題，致使教師隊(duì)伍的信息化水平在不同的地區(qū)差異很大。第一，在城市和經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，教師招聘相對(duì)容易，可以?xún)?yōu)中選優(yōu)，招募的教師自身所具備的初始信息化水平就較高。第二，培訓(xùn)是人力資本增值的重要手段。發(fā)達(dá)地區(qū)信息化培訓(xùn)資金來(lái)源較廣，教師接受培訓(xùn)的機(jī)會(huì)較多，有些培訓(xùn)可以針對(duì)教師教學(xué)中的短板進(jìn)行定制和設(shè)計(jì)，很大程度上能夠滿(mǎn)足教師需求，效果也較好。在很多農(nóng)村和相對(duì)落后的地區(qū)情況則恰恰相反。那里的待遇和環(huán)境無(wú)法吸引優(yōu)秀教師，由于缺乏培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，教師信息化培訓(xùn)主要來(lái)自于“國(guó)培計(jì)劃”，而“國(guó)培計(jì)劃”所提供的信息化培訓(xùn)無(wú)論從數(shù)量上還是對(duì)教師需求的匹配程度上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?；A(chǔ)部分和增值部分同時(shí)存在差距，二者同時(shí)加劇了地區(qū)之間教師隊(duì)伍的信息化水平差距。

三、思考與建議

跳出教育的思維，從經(jīng)濟(jì)和財(cái)政角度重新審視基礎(chǔ)教育教育信息化經(jīng)費(fèi)投入的問(wèn)題，能夠?qū)ο拗平逃畔⒒?jīng)費(fèi)投入進(jìn)行更為全面和深入的分析。基于以上的闡述，本文對(duì)教育信息化外部經(jīng)費(fèi)投入提出如下幾點(diǎn)思考和建議，以應(yīng)對(duì)上述出現(xiàn)的問(wèn)題。

1.頂層設(shè)計(jì)與基層創(chuàng)新結(jié)合

無(wú)論是自下而上還是自上而下的教育信息化發(fā)展戰(zhàn)略，都有其優(yōu)勢(shì)。自上而下的戰(zhàn)略有助于整體推進(jìn)，形成統(tǒng)一的體系；自下而上的戰(zhàn)略有助于地方發(fā)揮各自的特色，容易適應(yīng)當(dāng)?shù)亟逃男枨?。從目前?lái)看，目前我國(guó)采用的是自上而下的戰(zhàn)略，即由教育部和省級(jí)教育主管部門(mén)牽頭，推進(jìn)教育信息化的全面發(fā)展。

但是，教育信息化頂層設(shè)計(jì)的思路并不意味著所有具體問(wèn)題都要納入頂層設(shè)計(jì)的范疇。頂層設(shè)計(jì)的核心是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“制度安排”，也就是規(guī)定每個(gè)個(gè)體之間可能合作與競(jìng)爭(zhēng)方式的規(guī)則。所以教育信息化的推進(jìn)過(guò)程也應(yīng)遵循這個(gè)原則，著重在技術(shù)上、制度上進(jìn)行規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)，同時(shí)鼓勵(lì)地方和學(xué)校自由發(fā)展。只要各個(gè)主體之間遵循統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，就可以較為容易的將其納入到國(guó)家教育信息化體系中來(lái)。

給予地方和學(xué)校教育信息化自由發(fā)展的空間，也是鼓勵(lì)基層創(chuàng)新的過(guò)程。教育信息化的發(fā)展，需要一個(gè)市場(chǎng)性的進(jìn)程，這是解決供需平衡的關(guān)鍵。這種自發(fā)到自為也恰恰是教育信息化的技術(shù)、人力資本和制度積累的過(guò)程，是其發(fā)展的必然的階段。所以，在我國(guó)目前教育信息化發(fā)展的過(guò)程中，頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新缺一不可。

基層創(chuàng)新需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)良好的技術(shù)環(huán)境，其內(nèi)容主要包含技術(shù)創(chuàng)新、思維革命和資源優(yōu)化配置三個(gè)方面。不可否認(rèn)，教育中的技術(shù)應(yīng)用相對(duì)于市場(chǎng)中的技術(shù)創(chuàng)新存在著一定的滯后性，因此可以嘗試鼓勵(lì)一些公司和機(jī)構(gòu)參與到教育領(lǐng)域的技術(shù)轉(zhuǎn)化中來(lái)，并為其提供稅收優(yōu)惠等激勵(lì)機(jī)制，以此帶動(dòng)基礎(chǔ)教育中思維創(chuàng)新和資源的優(yōu)化配置，進(jìn)一步推動(dòng)基礎(chǔ)教育信息化均衡、持續(xù)的發(fā)展。

2.改革教育信息化經(jīng)費(fèi)制度

第一，教育信息化財(cái)政負(fù)擔(dān)主體上移。我國(guó)的教育財(cái)政體制規(guī)定由縣級(jí)政府負(fù)擔(dān)絕大部分基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)，不發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入有限，這對(duì)教育投入就形成了限制，進(jìn)而也影響了教育信息化的進(jìn)程。因此財(cái)政負(fù)擔(dān)的主體上移到省級(jí)政府或者中央政府，有助于保證教育投入的公平，并保證教育信息化實(shí)施的進(jìn)度。并且由于基礎(chǔ)教育的外溢性較大，因此省級(jí)和中央政府理應(yīng)擔(dān)負(fù)起更多的責(zé)任，所以將基礎(chǔ)教育信息化的財(cái)政負(fù)擔(dān)主體上移也是事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的必然要求。

第二，教育信息化專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付向一般性轉(zhuǎn)移支付過(guò)渡。目前信息化經(jīng)費(fèi)很多都是通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)撥付的，這種撥付制度雖然做到了專(zhuān)款專(zhuān)用，但缺乏靈活性，不容易真正滿(mǎn)足地方和學(xué)校信息化建設(shè)的需求。建議改變信息化經(jīng)費(fèi)的撥付方法，將專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)改為一般性信息技術(shù)經(jīng)費(fèi)，在信息化框架內(nèi)使資金具備一般性轉(zhuǎn)移支付的性質(zhì)。只要在信息化建設(shè)的范圍之內(nèi)，經(jīng)費(fèi)可以靈活使用，以彌補(bǔ)信息化的短板。同時(shí)，加強(qiáng)資金的預(yù)算審核和審計(jì)機(jī)制，在使資金具有靈活性的同時(shí)，保證資金使用的規(guī)范和高效。

第三，建立教育信息化經(jīng)費(fèi)長(zhǎng)效機(jī)制。由于缺乏對(duì)信息化設(shè)備和資源進(jìn)行長(zhǎng)期的經(jīng)費(fèi)支持，致使很多建設(shè)的項(xiàng)目開(kāi)展時(shí)轟轟烈烈，但經(jīng)過(guò)一段時(shí)間之后都變得無(wú)聲無(wú)息。所以改革經(jīng)費(fèi)預(yù)算機(jī)制，將設(shè)備維護(hù)、升級(jí)、折舊費(fèi)用納入預(yù)算中，建立財(cái)政性經(jīng)費(fèi)對(duì)信息化項(xiàng)目的長(zhǎng)效支持，有助于信息化建設(shè)的持續(xù)性和穩(wěn)定性。

3.關(guān)注教師人力資本建設(shè)

在教育信息化的過(guò)程中，教師信息技術(shù)應(yīng)用能力的提高相比技術(shù)進(jìn)步、貨幣和實(shí)物資本的投入更有意義。因此，從大力投入物質(zhì)資本轉(zhuǎn)而向教師人力資本投入傾斜，更有利于基礎(chǔ)教育信息化發(fā)展。對(duì)于非信息技術(shù)學(xué)科教師，應(yīng)更多的關(guān)注教育信息化應(yīng)用能力的培訓(xùn)，關(guān)注應(yīng)用效果的評(píng)估；對(duì)于信息技術(shù)學(xué)科教師，改變用人機(jī)制，提高待遇，打通晉升通道，建立良好的激勵(lì)機(jī)制，可以發(fā)揮他們的積極性，使凝結(jié)在他們身上的人力資本發(fā)揮更大的價(jià)值。

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（編輯：王曉明）