絲綢之路經(jīng)濟帶背景下西部生態(tài)文明建設(shè)：困境、利益沖突及應(yīng)對機制

何愛平+趙仁杰

內(nèi)容提要 絲綢之路經(jīng)濟帶是國家深化西部大開發(fā)，推動向西開放的新型經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，西部地區(qū)是我國生態(tài)文明建設(shè)的重點區(qū)域，但同時面臨經(jīng)濟滯后和環(huán)境脆弱的雙重約束，絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)一方面會改變西部生態(tài)文明建設(shè)面臨的約束條件，另一方面也提高了經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)文明建設(shè)的要求。本文從西部生態(tài)文明建設(shè)的利益格局出發(fā)，運用“利益關(guān)系-主體行為-制度安排-激勵結(jié)構(gòu)”的政治經(jīng)濟學(xué)分析框架，研究了絲綢之路經(jīng)濟帶背景下西部生態(tài)文明建設(shè)面臨的機遇與挑戰(zhàn)。文章認為應(yīng)該從財政監(jiān)管、官員差異化考核、完善生態(tài)補償和推動技術(shù)創(chuàng)新等方面規(guī)避絲綢之路經(jīng)濟帶對生態(tài)文明建設(shè)可能造成的不利影響，形成各主體廣泛參與的生態(tài)文明建設(shè)長效機制，為絲綢之路經(jīng)濟帶的繁榮發(fā)展提供良好生態(tài)環(huán)境保障。

關(guān)鍵詞 絲綢之路經(jīng)濟帶 西部 生態(tài)文明建設(shè)

〔中圖分類號〕F062.2；F205 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2016）03-0028-07

2015年3月28日，國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》。西部地區(qū)作為向西開放的門戶，是建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶的關(guān)鍵區(qū)域。圍繞絲綢之路經(jīng)濟帶，西部地區(qū)各省份已紛紛成立領(lǐng)導(dǎo)小組并出臺建設(shè)規(guī)劃，積極推進與中亞地區(qū)在互聯(lián)互通、能源、產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、投資、物流和旅游等領(lǐng)域的合作。但是，良好的生態(tài)環(huán)境是開展經(jīng)濟合作的基礎(chǔ)，西部地區(qū)的生態(tài)建設(shè)將直接影響到絲綢之路經(jīng)濟帶的長久發(fā)展和經(jīng)濟社會績效。因此，在各地區(qū)積極參與絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的背景下，研究西部地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)背景下生態(tài)文明建設(shè)的核心是利益格局的調(diào)整，是一個政治經(jīng)濟學(xué)問題。隨著利益格局的變化，作為生態(tài)文明建設(shè)主體的政府、企業(yè)以及個人的行為也會隨之發(fā)生變化，與此適應(yīng)的制度安排和激勵結(jié)構(gòu)也必須做出調(diào)整。因此，可以通過“利益格局變化-主體行為選擇-制度安排-調(diào)整激勵結(jié)構(gòu)”的理論框架來研究。①針對西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實和絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)可能引起的環(huán)境變化，本文分析了絲綢之路經(jīng)濟帶背景下西部生態(tài)文明建設(shè)面臨的現(xiàn)實困境以及三大行為主體的利益沖突，闡述了現(xiàn)有制度安排的缺陷，研究絲綢之路經(jīng)濟帶政策影響下三大行為主體的行為選擇過程，從調(diào)整激勵結(jié)構(gòu)角度提出絲綢之路經(jīng)濟帶背景下完善西部生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)對機制。

一、絲綢之路經(jīng)濟帶背景下西部生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實困境

1.西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱性與重要性的雙重特征

古絲綢之路真正形成于2000多年前中國西漢使者張騫出使西域之后，這條貫穿中原與西域的絲綢之路由西北地區(qū)向外創(chuàng)造了聯(lián)通東西方的國際貿(mào)易通道，在中國盛唐時期達到繁榮頂峰。杜玉文：《唐末五代時期西北地緣政治的變化及特點》，《人文雜志》2011年第2期。但是中國西北地區(qū)的生態(tài)環(huán)境十分脆弱，地形復(fù)雜多樣，集中了我國幾個主要的高原和盆地，內(nèi)部各地區(qū)間的層級和板塊分布明顯且?guī)в懈髯缘奶卣鳌Ｒ愿珊蛋敫珊禋夂驗橹?，受季風(fēng)影響較大，降水的空間分布上極不均勻。地形條件和氣候特征影響了西部地區(qū)的河流和生物分布狀況，使得西部地區(qū)內(nèi)部生態(tài)脆弱的程度不同、類型多樣。同時，受歷史條件影響，戰(zhàn)爭和過度砍伐導(dǎo)致西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境進一步惡化。生態(tài)環(huán)境惡化增加了商貿(mào)活動的成本，惡劣的自然條件會提高長途貿(mào)易的風(fēng)險，古代路上絲綢之路的衰落與西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化有重要關(guān)系。那么，在建設(shè)新絲綢之路經(jīng)濟帶的過程中，就必須認識到西部地區(qū)生態(tài)脆弱的現(xiàn)實，以及西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重要性。

生態(tài)環(huán)境脆弱只是西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)面臨的一方面困難，作為整個中國的生態(tài)屏障，西部地區(qū)在全國生態(tài)文明建設(shè)中的關(guān)鍵性地位決定了其生態(tài)文明建設(shè)的要求。一方面，從西南地區(qū)的森林生態(tài)系統(tǒng)到北方的草原生態(tài)系統(tǒng)共同構(gòu)成了中國西部的生態(tài)防線，在調(diào)節(jié)氣候、防治沙漠化等方面起到了重要作用；另一方面，西部地區(qū)是長江、黃河、瀾滄江等大江大河的發(fā)源地，該地區(qū)的生態(tài)環(huán)境將直接影響到全國的水資源狀況。隨著經(jīng)濟發(fā)展和人們生活水平的提高以及環(huán)保意識的增強，人們對西部地區(qū)提供全國生態(tài)公共產(chǎn)品的需求也會增加。而伴隨絲綢之路經(jīng)濟帶的不斷發(fā)展完善，會有更多的地區(qū)納入到經(jīng)濟帶中，在這樣的條件下，西部生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性作用會提高，生態(tài)文明建設(shè)的壓力增大。

2.經(jīng)濟發(fā)展滯后條件下提供高質(zhì)量環(huán)境產(chǎn)品的“責(zé)任錯配”

西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境的雙重屬性是由自然條件所決定的，這是西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)必須面對的問題，也是絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)中必須克服的不利因素。但是，在自身經(jīng)濟發(fā)展滯后的情況下還要為全國提供高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品，這就造成了西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的過度負擔。從支出的角度來看，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和保護需要大量的資金支持，而西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平長期落后于全國，難以為生態(tài)建設(shè)提供充足的財政保障；從收入的角度出發(fā)，西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)在一定程度上限制了地區(qū)自然資源的開發(fā)利用。絲綢之路經(jīng)濟帶提出與中亞地區(qū)深入開展能源合作，能源資源是西部經(jīng)濟發(fā)展的重要支撐，那么西部地區(qū)會面臨生態(tài)保護與能源開發(fā)的矛盾；從消費需求的層次來看，優(yōu)美的自然環(huán)境是高層次的消費，而基本的生活和生產(chǎn)消費則處在基礎(chǔ)地位，發(fā)達地區(qū)用經(jīng)濟發(fā)展置換生態(tài)改善的意愿要高于經(jīng)濟落后地區(qū)。因此，在西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展仍然滯后的背景下，還要為全國提供高質(zhì)量的環(huán)境產(chǎn)品可以看作是一種“責(zé)任錯配”，這構(gòu)成了西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的目標困境，在“責(zé)任錯配”下，西部生態(tài)文明建設(shè)的滯后將拖累絲綢之路經(jīng)濟帶戰(zhàn)略實施。

3.民族地區(qū)反貧困背景下建設(shè)生態(tài)文明的雙重壓力

絲綢之路經(jīng)濟帶提出要與中亞地區(qū)廣泛開展能源、文化和旅游合作，西北民族地區(qū)與中亞地區(qū)在文化風(fēng)俗、生活環(huán)境等方面具有很大的相似性，是實施上述合作的重要區(qū)域。但是，西部地區(qū)是我國最主要的貧困地區(qū)，特別是民族地區(qū)貧困問題更加嚴重，2012年新劃分的14個連片貧困區(qū)中，西部地區(qū)的貧困縣達到了502個，占總數(shù)的73.8%，其中少數(shù)民族地區(qū)國家級貧困縣的數(shù)量占西部地區(qū)的59.7%。國家民族事務(wù)委員會官方網(wǎng)站，http：//www.seac.gov.cn/art/2012/3/20/art_31_150883.html.貧困導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展中可投入的要素減少， 經(jīng)濟發(fā)展對自然資源的依賴性提高，而資源的大量開發(fā)會對生態(tài)環(huán)境造成不利影響，在長期又會加劇貧困。絲綢之路經(jīng)濟帶提出的能源合作加大了西部民族地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的壓力，對解決西部民族地區(qū)貧困也是一把雙刃劍。在經(jīng)濟合作中，經(jīng)濟開發(fā)與生態(tài)建設(shè)的良性互動將有助于解決民族地區(qū)的貧困問題，反之會造成生態(tài)惡化，加劇民族地區(qū)的貧困。因此，在絲綢之路經(jīng)濟帶背景下，西部地區(qū)反貧困和生態(tài)建設(shè)正面臨新的機遇和更大的壓力。endprint

二、絲綢之路經(jīng)濟帶背景下西部生態(tài)文明建設(shè)的利益沖突

作為一項重大的政策調(diào)整，絲綢之路經(jīng)濟帶會改變西部生態(tài)文明建設(shè)各參與主體的利益格局，而利益問題是人類生存和發(fā)展的根本問題。馬克思指出，“把人和社會連接起來的唯一紐帶是天然必然性，是需要和私人利益”。[德]馬克思：《論猶太人問題》，《馬克思恩格斯全集》第1卷，中共中央馬克思列寧斯大林著作編譯局譯，人民出版社，1964年，第439頁。由于物質(zhì)利益關(guān)系的變化，各經(jīng)濟主體會由于利益沖突而采取不同行為，從而對西部生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生重要影響。

1.經(jīng)濟利益與生態(tài)利益的沖突

西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)中涉及的利益問題最直觀的內(nèi)容就是各參與主體的經(jīng)濟利益與生態(tài)利益的沖突與對立，集中表現(xiàn)在地方政府和企業(yè)兩個層面上。

從地方政府層面來看，絲綢之路經(jīng)濟帶是西部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟的契機，各省份都充分認識到參與絲綢之路經(jīng)濟帶的重要性，紛紛出臺省級層面的建設(shè)規(guī)劃，并與中亞地區(qū)達成部分合作項目。但從當前西部各省的實施情況來看，在絲綢之路經(jīng)濟帶的初期階段，能源合作是西北各省參與經(jīng)濟合作的主要方向。如新疆提出在油氣資源開發(fā)領(lǐng)域發(fā)展混合所有制，引進外部投資；陜西省和國家能源局共同召開絲綢之路經(jīng)濟帶能源合作發(fā)展會議研究對外能源合作；甘肅也提出建設(shè)國內(nèi)最大的鈾儲備、轉(zhuǎn)化、濃縮以及后處理基地。開展能源合作會給西部地區(qū)經(jīng)濟增長提供新的動力，符合地方政府經(jīng)濟利益最大化的目標，但同時在生態(tài)環(huán)境極度脆弱的西部地區(qū)開展能源合作孕育著巨大的生態(tài)破壞風(fēng)險，使得西部地區(qū)經(jīng)濟利益與生態(tài)利益的對立更加明顯。

從企業(yè)層面來看，企業(yè)是經(jīng)濟合作的載體，也是絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的執(zhí)行主體，西部地區(qū)的資源型企業(yè)初始技術(shù)水平低，大生產(chǎn)和大排放在迅速提升企業(yè)利潤、擴大企業(yè)規(guī)模的同時也會破壞整個地區(qū)的生態(tài)利益。正如生態(tài)馬克思主義者奧康納所言：“對資源加以維護或保護，或者采取別的具體行動，以及耗費一定的財力來阻止那些糟糕事情的發(fā)生，這些工作是無利可圖的。利潤只存在于以較低的成本對新或舊的產(chǎn)品進行擴張、積累以及市場開拓”。[美]詹姆斯·奧康納：《自然的理由： 生態(tài)學(xué)馬克思主義研究》，唐正東等譯， 南京大學(xué)出版社，2003年，第503～504頁。絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)中，以企業(yè)為紐帶的能源合作蘊藏著巨大的環(huán)境風(fēng)險，這種環(huán)境風(fēng)險正是由于能源開發(fā)的經(jīng)濟利益與區(qū)域環(huán)境利益的沖突所導(dǎo)致的。石瑩、何愛平：《絲綢之路經(jīng)濟帶的能源合作與環(huán)境風(fēng)險應(yīng)對》，《改革》2015年第2期。

2.局部利益與整體利益的沖突

絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)是西部地區(qū)實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟快速增長，縮小與東部發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟差距的重要契機，利用一切資源參與絲綢之路經(jīng)濟帶符合西部地區(qū)的自身利益。在這樣的背景下建設(shè)生態(tài)文明，西部地區(qū)面臨局部利益與整體利益的矛盾。

一方面，絲綢之路經(jīng)濟帶的建設(shè)中存在著西部地區(qū)局部利益與全國整體利益的沖突。西部地區(qū)是絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)中向西開放的門戶，對西部地區(qū)自身而言，通過能源合作等方式參與絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)符合西部地區(qū)經(jīng)濟增長的局部利益，而生態(tài)文明建設(shè)對全國的整體利益大于西部地區(qū)的局部利益，這種利益對比會導(dǎo)致西部地區(qū)在絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)中更偏好于大規(guī)模經(jīng)濟合作而降低在生態(tài)環(huán)境建設(shè)上的努力。但是，從絲綢之路經(jīng)濟帶的長久發(fā)展來看，良好的生態(tài)環(huán)境是長期合作的基礎(chǔ)，解決西部與全國之間的利益矛盾至關(guān)重要。

另一方面，西部地區(qū)內(nèi)部也存在局部利益與整體利益的矛盾，主要體現(xiàn)在城市與農(nóng)村之間。絲綢之路經(jīng)濟帶提出的互聯(lián)互通、能源和貿(mào)易等經(jīng)濟合作都主要依靠城市經(jīng)濟展開，城市從中獲得的收益最大，農(nóng)村作為資源供給地獲益較小。但是，西部生態(tài)建設(shè)的主要區(qū)域卻是在農(nóng)村地區(qū)，生態(tài)保護主體是農(nóng)民而并非城市居民。西部地區(qū)內(nèi)部城市和農(nóng)村之間經(jīng)濟發(fā)展差距大，大部分的貧困人口都集中在農(nóng)村和偏遠的少數(shù)民族地區(qū)。絲綢之路經(jīng)濟帶可能會擴大地區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)村地區(qū)更可能在落后的技術(shù)手段下采取粗放式的資源開采來發(fā)展經(jīng)濟，這樣不僅會造成資源浪費也會嚴重破壞地區(qū)生態(tài)環(huán)境。在絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)中，注重平衡農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與區(qū)域生態(tài)環(huán)境的矛盾，引導(dǎo)農(nóng)民主動參與生態(tài)文明建設(shè)，有助于形成生態(tài)建設(shè)的長效機制。

3.政府利益與個體利益的沖突

西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后，生態(tài)文明建設(shè)面臨著地方政府的財政約束。政府利益與個體利益沖突集中體現(xiàn)在對經(jīng)濟資源和環(huán)境資源的爭奪，以及政府對個體利益的侵占上。在落后地區(qū)政府主導(dǎo)的經(jīng)濟開發(fā)中，一方面，政府希望發(fā)展經(jīng)濟但又無法通過嚴格的環(huán)境規(guī)制降低企業(yè)環(huán)境污染；另一方面，政府需要建設(shè)生態(tài)環(huán)境卻無法提供充足的財政支持。從退耕還林政策開始，西部地區(qū)就開始了大規(guī)模的生態(tài)恢復(fù)工程，退耕還林政策實施以來對生態(tài)環(huán)境的改善起到了顯著作用，但隨著財政補貼陸續(xù)到期卻未能解決退耕還林農(nóng)戶的長遠生計問題，補貼不到位也降低了政府的信譽度，從而使得農(nóng)戶長期參與退耕還林的積極性受損。邵傳林、何磊：《退耕還林：農(nóng)戶、地方政府與中央政府的博弈關(guān)系》，《中國人口、資源與環(huán)境》2010年第2期。絲綢之路經(jīng)濟帶提出的大規(guī)模經(jīng)濟合作同樣面臨類似問題，能源合作、管道鋪設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中必然要利用大量生態(tài)資源，對生態(tài)環(huán)境造成影響，政府對居民生態(tài)補貼缺失會加大政府利益與個體利益的沖突。

三、絲綢之路經(jīng)濟帶與現(xiàn)行制度背景下西部生態(tài)文明建設(shè)主體的行為選擇

利益沖突引發(fā)經(jīng)濟主體調(diào)整自身行為，而行為選擇受到既定制度安排的影響。針對地方政府、個人和企業(yè)三大行為主體，現(xiàn)有的代表性制度主要有財政分權(quán)下中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度，地方政府對個人的生態(tài)補償制度以及各級政府對企業(yè)實行的環(huán)境規(guī)制制度。在這三種典型的制度背景下地方政府、個人和企業(yè)在生態(tài)文明建設(shè)中選擇了不同的行為策略，而絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)通過現(xiàn)有的制度安排對不同行為主體產(chǎn)生影響，最終影響西部地區(qū)的生態(tài)文明建設(shè)。endprint

1.財政分權(quán)下的轉(zhuǎn)移支付制度使地方政府缺乏生態(tài)文明建設(shè)的積極性

西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的重要困難源于自身經(jīng)濟發(fā)展落后，地方政府財政收入水平低。分稅制改革后，地區(qū)財政能力更加依賴于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平，有研究表明財政分權(quán)制度會使得地方財政收入減少進而降低地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量，特別是經(jīng)濟落后地區(qū)財政分權(quán)對環(huán)境的負向作用要高于發(fā)達地區(qū)。Hilary Sigman， “Decentralization and Environmental Quality： An International Analysis of Water Pollution，” NBER Working Paper， no.13908， 2003， pp.1～25.為了解決落后地區(qū)財政能力減弱導(dǎo)致的公共產(chǎn)品供給不足，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付等方式向地方政府提供財政補貼。西部大開發(fā)以來的2000年至2012年，中央財政對西部地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付累計達8.5萬億元，中央預(yù)算內(nèi)投資安排西部地區(qū)累計超過1萬億元，分別占全國總量的40%左右。徐紹史：《13年間中央財政對西部轉(zhuǎn)移支付8.5萬億》，中國新聞網(wǎng)，2013年10月22日，http：//www. china news.com/gn/2013/10-22/5411214.作為國家層面的新型發(fā)展戰(zhàn)略，絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)同樣會改變中央對西部地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付強度，通過改變地方政府的財政能力而影響生態(tài)文明建設(shè)。

中央政府向地方政府的轉(zhuǎn)移支付是支持地方政府提供公共物品的重要手段，其中總量性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付能部分地提升地方政府提供公共產(chǎn)品的能力，但在財政分權(quán)和基于政績考核下的政府競爭中，地方政府會對教育、衛(wèi)生、環(huán)境等非生產(chǎn)性公共品的投資缺乏積極性，公共支出結(jié)構(gòu)出現(xiàn)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的明顯扭曲。傅勇、張晏：《中國式分權(quán)與財政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長而競爭的代價》，《管理世界》2007年第3期。絲綢之路經(jīng)濟帶提出加強在互聯(lián)互通、能源、商貿(mào)、旅游和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等多領(lǐng)域合作，這些領(lǐng)域較多涉及到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生產(chǎn)性投資，會提高中央政府對西部地區(qū)的財政支持和政策優(yōu)惠程度，從而提高西部地區(qū)政府的財政能力。配套性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付可以規(guī)定資金配置方向，調(diào)整地方政府公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，對地方政府建設(shè)生態(tài)文明具有重要作用。但是配套性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付要求地方政府提供與中央政府財政補貼相配套的財政支出，西部地區(qū)政府財政能力較弱，生態(tài)環(huán)境建設(shè)在短期又無法增加財政收入，因此，地方政府在配套性轉(zhuǎn)移支付項目的申請和執(zhí)行上一直缺乏積極性。

絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)一方面會提高政府的財政能力，但在財政能力提高的情況下地方政府可能會更加偏向于生產(chǎn)性項目投資，借助絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)開展大規(guī)模資源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對生態(tài)文明建設(shè)的投入力度和關(guān)注程度會降低；另一方面，從現(xiàn)實來看各地區(qū)為了抓住絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的契機，競爭性地開展經(jīng)濟合作，在生態(tài)建設(shè)上卻缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)框架，這可能導(dǎo)致經(jīng)濟開發(fā)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的脫節(jié)。

2.生態(tài)補償機制的不完善使得個體參與生態(tài)文明建設(shè)的動力不足

作為公共產(chǎn)品，生態(tài)環(huán)境體現(xiàn)出生產(chǎn)成本自擔、收益共享的特性，這會導(dǎo)致環(huán)境建設(shè)的“搭便車”，解決這一問題的關(guān)鍵是通過生態(tài)補償機制完善生態(tài)環(huán)境資源的收益分配。絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)中各項經(jīng)濟合作都會涉及到資源的收益分配，特別是能源、旅游和基礎(chǔ)設(shè)施合作中對資源、環(huán)境和土地的利用會引發(fā)更加復(fù)雜的利益關(guān)系。但現(xiàn)有的生態(tài)補償制度缺乏對生態(tài)文明建設(shè)行為主體經(jīng)濟利益的有效保護，政府對個人參與生態(tài)建設(shè)予以補償存在不可置信承諾。毛烏素沙漠治理就是一個典型案例。毛烏素沙漠是中國的四大沙地之一，近代以來向外擴張速度加快，成為中國土地沙化的重要沙源地。20世紀80年代開始，在政府“誰治沙，誰造林，誰所有，誰受益”政策的激勵下，民營企業(yè)和個體承包荒沙造林成為毛烏素沙漠整治的重要組織形式。劉志仁、王紅、賀生成：《基于毛烏素沙漠成因與現(xiàn)狀的生態(tài)經(jīng)濟開發(fā)模式與制度保障》，《生態(tài)經(jīng)濟》

2007年第10期。按照規(guī)定，農(nóng)民和民營企業(yè)通過承包沙地、植樹造林等方式參與沙漠治理，自己承擔承包和建設(shè)費用，政府根據(jù)農(nóng)戶的治沙完成面積提供一定的生態(tài)補償款。但實際上政府對農(nóng)戶的治沙行為主要給予了精神獎勵，并未落實應(yīng)有的經(jīng)濟補償，其中具有代表性的人物如石光銀、白春蘭、牛玉琴等治沙英雄都因治沙工程的補償欠款而背負了千萬元的債務(wù)。周立：《公共物品、責(zé)任歸屬與發(fā)展觀反思——中國農(nóng)村環(huán)境保護等公共問題與一個案例》，《浙江學(xué)刊》2006年第1期。這個案例反映出在生態(tài)環(huán)境資源的收益分配上，一方面，地方政府希望居民通過提供生態(tài)資源參與生態(tài)文明建設(shè)，但又不能按照起初的政策向居民提供相應(yīng)的經(jīng)濟補償；另一方面，政府期望居民提供的生態(tài)資源長期發(fā)揮環(huán)境建設(shè)的作用，以生態(tài)資源的公共屬性為理由限制居民通過市場化的方式從中獲取經(jīng)濟收益，兩方面的權(quán)力限制導(dǎo)致參與生態(tài)建設(shè)的個體利益受損，陷入經(jīng)濟困境。

絲綢之路經(jīng)濟帶中能源開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會占用生態(tài)資源，對個體的生態(tài)補償直接影響到經(jīng)濟合作的效果，補償缺失會加大西部生態(tài)建設(shè)的壓力。旅游合作對生態(tài)環(huán)境資源的影響更加明顯，西部民族地區(qū)具有豐富的旅游資源，但同樣面臨嚴重的貧困問題，旅游開發(fā)中的生態(tài)補償不僅影響到旅游合作的經(jīng)濟績效，同時對解決民族地區(qū)的生態(tài)貧困問題具有重要作用。如果補償機制缺失，個體就缺乏參與環(huán)境建設(shè)的動機，傾向于按照已有的粗放式資源開發(fā)獲得經(jīng)濟收益，旅游合作也會喪失環(huán)境基礎(chǔ)，落后地區(qū)陷入生態(tài)惡化和貧困的雙重困境，西部生態(tài)文明的長期建設(shè)也面臨更大困難。

3.環(huán)境規(guī)制制度使企業(yè)面臨能源合作和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)實困境

企業(yè)是絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的執(zhí)行主體，同時也是生態(tài)文明建設(shè)的主體之一。企業(yè)的目的首先是追求利潤最大化，正如馬克思所說“企業(yè)為了直接的利潤而從事生產(chǎn)和交換……他們首先考慮的只能是最近的最直接的結(jié)果”。[德]馬克思、[德]恩格斯：《馬克思恩格斯選集》（第4 卷），中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局譯，人民出版社，1995年，第386～387頁。但是大規(guī)模生產(chǎn)會對生態(tài)環(huán)境造成不利影響，財富增長的代價是日益嚴重的環(huán)境污染。從西部地區(qū)各省份參與絲綢之路經(jīng)濟帶的現(xiàn)實來看，能源合作和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是初期經(jīng)濟合作的主要內(nèi)容，能源資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境造成的影響巨大，對資源型企業(yè)實行環(huán)境規(guī)制是不可避免的問題。但是，環(huán)境規(guī)制會對企業(yè)的產(chǎn)出效率產(chǎn)生不同影響。波特（Michael Porter） 1991年提出強力的環(huán)境規(guī)制會推動企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)進步，通過誘發(fā)創(chuàng)新來抵消企業(yè)用于環(huán)境維護所耗費的成本，在降低環(huán)境污染的同時提高廠商的競爭優(yōu)勢。Porter M.E.， “Americas Green Strategy，” Scientific American， vol.4， 1991， pp.168～169.但是，已有研究表明：波特假說的實現(xiàn)受到企業(yè)初始技術(shù)水平和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況的影響，在中國的東部、中部和西部地區(qū)存在較大差異，西部地區(qū)的環(huán)境規(guī)制并未形成對企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的推動作用。張成、陸旸、郭路、于同申：《環(huán)境規(guī)制強度和生產(chǎn)技術(shù)進步》，《經(jīng)濟研究》2011年第2期。面對強力的環(huán)境規(guī)制，經(jīng)濟落后地區(qū)的企業(yè)無法通過技術(shù)創(chuàng)新來控制污染，轉(zhuǎn)而通過賄賂環(huán)境監(jiān)管部門來獲得較輕的污染排放控制；另一方面，控制污染導(dǎo)致企業(yè)利潤下降、企業(yè)產(chǎn)出下降甚至倒閉，對地方財政造成不利影響，地方政府有動機幫助企業(yè)規(guī)避環(huán)境規(guī)制，環(huán)境規(guī)制對西部地區(qū)企業(yè)技術(shù)提升和污染控制的作用未得到有效發(fā)揮。endprint

絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)中能源合作占據(jù)重要地位，但是，能源產(chǎn)業(yè)本身具有污染性，能源開發(fā)強度提升會加大區(qū)域生態(tài)環(huán)境承載的壓力，必須通過環(huán)境規(guī)制降低企業(yè)行為對生態(tài)環(huán)境造成的不利影響。因此，從企業(yè)層面來看，以能源合作為基礎(chǔ)的絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)一方面為企業(yè)發(fā)展提供了機遇，但能源開發(fā)過程中的環(huán)境風(fēng)險和現(xiàn)有的環(huán)境規(guī)制制度又構(gòu)成了企業(yè)參與絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的現(xiàn)實約束?？梢?，在絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)中，如果嚴格控制企業(yè)行為對生態(tài)環(huán)境的影響，企業(yè)將面臨參與能源合作和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的現(xiàn)實困境。

四、絲綢之路經(jīng)濟帶背景下西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)對機制

絲綢之路經(jīng)濟帶會對西部生態(tài)文明建設(shè)行為主體的利益產(chǎn)生影響，并通過現(xiàn)行的制度安排改變生態(tài)文明參與主體的行為。因此，絲綢之路經(jīng)濟帶背景下西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)分析各參與主體間利益格局的變化，調(diào)整激勵結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)新制度環(huán)境下生態(tài)建設(shè)各參與主體的行為選擇，形成各主體廣泛參與的生態(tài)文明建設(shè)新格局。

1.強化財政監(jiān)督機制，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)

絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)作為西部大開發(fā)政策的升級，在為西部經(jīng)濟發(fā)展提供契機的同時必然伴隨著一定的財政支持和政策優(yōu)惠，進而改變西部生態(tài)建設(shè)面臨的投入約束。然而絲綢之路經(jīng)濟帶作為一項重大的經(jīng)濟戰(zhàn)略，理性的各地地方政府會以經(jīng)濟合作為契機，加大能夠帶來當前經(jīng)濟利益的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給，進而導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)的相對投入水平下降。因此，在絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的過程中，首先必須以強化財政監(jiān)督為抓手，加強對地方政府財政支出的監(jiān)督管理，考評地方政府財政支出中生態(tài)環(huán)境建設(shè)占比的變動狀況。通過設(shè)立生態(tài)文明建設(shè)的專項資金，將絲綢之路經(jīng)濟帶過程中的能源資源開發(fā)、物流商貿(mào)合作、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展與地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)相結(jié)合。其次，在地方政府財政能力提高的背景下，重視財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。中央政府應(yīng)提高對西部地區(qū)配套性生態(tài)建設(shè)項目的支持力度，加大對西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的配套性轉(zhuǎn)移支付，確保絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)中西部生態(tài)環(huán)境的穩(wěn)定，避免地方政府為開展經(jīng)濟合作而忽視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，進而實現(xiàn)絲綢之路經(jīng)濟帶沿線經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2.調(diào)整官員激勵機制，實行差異化考核體系

西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的雙重屬性及資源稟賦使其面臨生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的困境。在絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)中，西部地區(qū)要為其他地區(qū)乃至整個經(jīng)濟帶提供良好的生態(tài)保障，其生態(tài)環(huán)境狀況對沿線經(jīng)濟合作以及整個經(jīng)濟帶的長久繁榮具有重要作用。在絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的績效考評中，應(yīng)充分意識到絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)中西部地區(qū)為整個經(jīng)濟帶提供生態(tài)保障的機會成本。因此，在地方官員的晉升考核中應(yīng)采取政績置換的方式，優(yōu)化不同地區(qū)官員晉升考核中生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的占比，通過建立地區(qū)自然資源資產(chǎn)負債表，地區(qū)經(jīng)濟、環(huán)境綜合發(fā)展指數(shù)，促使不同領(lǐng)域的工作成果在官員晉升中都能得到體現(xiàn)。進而在經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的前提下，將生態(tài)文明建設(shè)、尋求人與自然的平衡和諧作為政府行政的重要目標，全面反映地方政府在參與絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)中的績效，尤其是在經(jīng)濟開發(fā)和生態(tài)建設(shè)都取得成效的地區(qū)，通過對當?shù)卣賳T的晉升獎勵，促使其將絲綢之路經(jīng)濟帶的經(jīng)濟合作和環(huán)境建設(shè)放在同等重要的位置。

3.完善生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)界定，優(yōu)化生態(tài)補償機制

絲綢之路經(jīng)濟帶中互聯(lián)互通、能源、旅游等經(jīng)濟合作，在占用生態(tài)資源的同時會由于收益的歸屬問題加大政府與個人之間的利益沖突。為了激勵廣大社會個體參與生態(tài)文明建設(shè)的主動性，首先應(yīng)完善生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)界定。產(chǎn)權(quán)界定清晰有助于保證農(nóng)戶主動提供生態(tài)資源時取得一定的經(jīng)濟收入，在絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)中，應(yīng)明確劃分利用生態(tài)資源開展經(jīng)濟合作時經(jīng)濟收益的歸屬，讓廣大社會個體能從經(jīng)濟合作中獲益，進而形成積極提供生態(tài)產(chǎn)品的動機。

與此同時，西部地區(qū)在我國生態(tài)環(huán)境中的特殊地位要求其在經(jīng)濟開發(fā)過程中注重環(huán)境效益，而部分地區(qū)和資源的限制開發(fā)必然會使該地區(qū)的廣泛社會個體喪失借助絲綢之路經(jīng)濟帶發(fā)展經(jīng)濟的機遇。因此，在生態(tài)文明建設(shè)的補償機制中應(yīng)把限制開發(fā)自然資源作為西部地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的機會成本加入到對西部地區(qū)的生態(tài)補償中來。設(shè)立專門的財政補助項目，對生態(tài)資源開發(fā)利用最少的地區(qū)實行額外補助，鼓勵地方政府和居民個人保護現(xiàn)有的生態(tài)資源，轉(zhuǎn)變以資源開發(fā)為支撐的經(jīng)濟發(fā)展方式，進而促使個人在參與絲綢之路經(jīng)濟帶的同時兼顧生態(tài)文明建設(shè)。

4.調(diào)整環(huán)境規(guī)制強度，推動企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

在西部生態(tài)文明建設(shè)的要求下，作為絲綢之路經(jīng)濟帶建設(shè)的主要執(zhí)行主體，企業(yè)參與絲綢之路經(jīng)濟帶必然會面臨政府環(huán)境規(guī)制的約束。在生態(tài)文明建設(shè)的進程中，西部地區(qū)首先應(yīng)憑借大型經(jīng)濟合作項目，吸引國內(nèi)外先進技術(shù)企業(yè)參與經(jīng)濟開發(fā)，并以技術(shù)進步帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，將技術(shù)合作在國家層面制度化，進而通過項目學(xué)習(xí)先進技術(shù)，提高企業(yè)自身的技術(shù)水平，實現(xiàn)環(huán)境規(guī)制下企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，從而使得環(huán)境規(guī)制在增加企業(yè)的生產(chǎn)成本的同時能夠推動企業(yè)技術(shù)的革新。其次，技術(shù)合作和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需要較長的緩沖期，國家應(yīng)設(shè)立專項資金支持企業(yè)學(xué)習(xí)先進技術(shù)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，通過孵化基金、研發(fā)補貼等途徑降低技術(shù)創(chuàng)新的時滯給企業(yè)發(fā)展造成的不利影響，避免企業(yè)因大量技術(shù)研發(fā)投入陷入短期生存困境。對技術(shù)落后的污染性企業(yè)，以絲綢之路經(jīng)濟帶中的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和商品貿(mào)易合作為契機，通過環(huán)境規(guī)制和政策扶持等手段引導(dǎo)其向生態(tài)物流、旅游等現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

作者單位：西北大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院

責(zé)任編輯：牛澤東endprint