農(nóng)村土地“三權(quán)分置”：功能作用、權(quán)能劃分與制度構(gòu)建

關(guān)鍵詞農(nóng)村土地制度；三權(quán)分置；土地產(chǎn)權(quán)；權(quán)利內(nèi)容；制度；機(jī)制

中圖分類號(hào)F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2016）04-0135-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.04.017

農(nóng)村土地制度改革歷來(lái)在我國(guó)農(nóng)村改革全局中占據(jù)根本性位置，也因此成為黨和國(guó)家關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題時(shí)的重中之重?？v觀我國(guó)建國(guó)以來(lái)的農(nóng)村土地制度改革歷程，共經(jīng)歷了三次重大變遷，即20世紀(jì)50年代初結(jié)束封建地主所有制實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”，50年代中期將農(nóng)民土地個(gè)人所有制改造為土地集體所有制和70年代末實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制[1]。時(shí)至今日，在我國(guó)全面深化改革背景下，農(nóng)村土地制度改革再啟征程：2013年12月，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”；2014年中央一號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見(jiàn)》指出“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”；2014年11月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會(huì)議審議通過(guò)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“要在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”；2015年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度 加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》要求“明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系”。據(jù)此中央的一系列政策文件規(guī)定，可以看出農(nóng)村土地“三權(quán)分置”將成為新一輪農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本方向和思想指針[2]。在這里，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”是指在農(nóng)村家庭承包基礎(chǔ)上，堅(jiān)持農(nóng)村集體土地的所有權(quán)不變，農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離成土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而形成農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)并行分置狀態(tài)。目前，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”（也稱“三權(quán)分離”）已成為學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)議題，但有別于既有研究文獻(xiàn)，本文重釋了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”產(chǎn)生的功能價(jià)值，并在探討承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能劃分的基礎(chǔ)上提出推行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的制度構(gòu)建建議。

1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)第二次分離及其產(chǎn)生的功能作用如果把上世紀(jì)70年代末80年代初我國(guó)建立的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合、以家庭承包為主要形式的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制視作農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的第一次分離，那么當(dāng)前強(qiáng)調(diào)把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的第二次分離。第一次分離實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與集體所有權(quán)的分離，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)能發(fā)生了改變。第二次分離則是在農(nóng)村土地集體所有權(quán)不發(fā)生改變的前提下，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)這兩種新的權(quán)利類型。

陳朝兵：農(nóng)村土地“三權(quán)分置”：功能作用、權(quán)能劃分與制度構(gòu)建中國(guó)人口·資源與環(huán)境2016年第4期農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷從第一次分離到第二次分離，一定程度上講具有某種必然性。因?yàn)?，雖然“以‘農(nóng)地農(nóng)民用和‘均田承包為特征的初次分離，契合了當(dāng)時(shí)城鄉(xiāng)二元分割的現(xiàn)實(shí)，兌現(xiàn)了政府耕者有其田的政治承諾，符合農(nóng)民樸素的公平正義觀念，在短時(shí)間內(nèi)解決了農(nóng)民溫飽問(wèn)題，穩(wěn)定了農(nóng)村社會(huì)”[3]，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)二元格局逐漸被打破，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工導(dǎo)致人地分離的現(xiàn)象越來(lái)越普遍，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)比例迅速上升，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離成為常態(tài)[4]。不僅如此，家庭承包制度下呈現(xiàn)的“人均一畝三分地”式土地細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)方式和經(jīng)營(yíng)主體局限于農(nóng)戶的“家庭自耕自種”式小農(nóng)生產(chǎn)模式，越來(lái)越與以規(guī)模化、集約化、專業(yè)化、機(jī)械化和市場(chǎng)化為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不相適應(yīng)。這些，都倒逼著農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行新的改革和創(chuàng)新探索。

作為克服農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度遭遇的上述實(shí)踐困境和矛盾的重大制度創(chuàng)新[5]，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再次分離為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)從一開(kāi)始便具有明確的目標(biāo)定位，即“破除初次分離下‘農(nóng)地農(nóng)民用和‘均田承包的制度局限，為非農(nóng)身份主體攜帶資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供渠道，滿足當(dāng)前不同階層農(nóng)民生存與發(fā)展多層次需求，變‘農(nóng)地農(nóng)民用為‘農(nóng)地全民用，‘均田承包為‘規(guī)模經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步解放‘人和‘地，構(gòu)建一個(gè)以‘集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營(yíng)為特征的新型土地制度”[3]。據(jù)此，我們不難判知，相較于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的第一次分離，第二次分離的進(jìn)步意義在于兩大方面：一是促使農(nóng)村土地使用從“碎片化”走向“連片化”，擴(kuò)大土地的使用面積和規(guī)模；二是促使農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從“單一”農(nóng)戶走向“多元”新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，豐富農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的類型。

正是基于農(nóng)村土地耕種面積和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體兩個(gè)層面的變化，農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離才使農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度再一次釋放出更多更大的制度紅利與活力。圍繞農(nóng)村土地“三權(quán)分置”產(chǎn)生的功能價(jià)值與積極效應(yīng)，許多學(xué)者進(jìn)行了分析闡釋，如潘俊認(rèn)為農(nóng)村土地“三權(quán)分離”表現(xiàn)出兼顧農(nóng)村土地制度效率與安全，突破承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的身份固化藩籬，以及破解農(nóng)村土地抵押融資困局等功能價(jià)值[6]；康涌泉指出“三權(quán)分離”新型農(nóng)村土地制度解決了未來(lái)誰(shuí)來(lái)種地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資三大問(wèn)題，具有釋放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的作用[7]；鄭新立認(rèn)為農(nóng)村土地“三權(quán)分離”有利于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，提高農(nóng)業(yè)效率，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，促進(jìn)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效融合[8]；等等。不過(guò)，學(xué)者們的這些論述均顯得比較零散，導(dǎo)致我們對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”釋放的價(jià)值和作用仍舊缺乏一個(gè)系統(tǒng)、完整的認(rèn)知。在筆者看來(lái)，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的功能價(jià)值可集中概括為以下四個(gè)方面：

一是要素功能。這是指農(nóng)村土地、勞動(dòng)力、資金、生產(chǎn)工具、技術(shù)、管理等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”格局下能得到更優(yōu)化的配置和整合，進(jìn)而能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化乃至城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展。這是因?yàn)?，農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，農(nóng)村土地通過(guò)流轉(zhuǎn)速度的加快和流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大能夠?qū)崿F(xiàn)更為集中和更大規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)主體也不再局限于農(nóng)戶而是多元化的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，不僅農(nóng)村勞動(dòng)力得以轉(zhuǎn)移得到城市第二、三產(chǎn)業(yè)，而且城鎮(zhèn)資金、生產(chǎn)工具、技術(shù)和管理等能夠更好地投入到農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中去。

二是主體功能。主要是指對(duì)農(nóng)民和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體這兩大主體產(chǎn)生的作用。對(duì)農(nóng)民而言，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”能夠在繼續(xù)發(fā)揮土地社會(huì)保障功能的基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利并促進(jìn)農(nóng)民增收。這是因?yàn)椋r(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，農(nóng)民享有土地承包權(quán)不發(fā)生變化，即土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能并未消失。而土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民能夠獲取一定的流轉(zhuǎn)收益，即實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加；對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體而言，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”能夠促進(jìn)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)工商企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體以及新型職業(yè)農(nóng)民的培育和發(fā)展。這是因?yàn)?，從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主要以新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為流轉(zhuǎn)對(duì)象，這就必然能為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育及發(fā)展創(chuàng)造提供諸多有利條件和機(jī)會(huì)。

三是制度功能。作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的重大變革與創(chuàng)新，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”必然將進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村土地制度改革的深化。從這個(gè)角度看，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”屬于農(nóng)村土地制度改革與變遷范疇，對(duì)與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整我國(guó)農(nóng)村土地制度具有重要意義和影響。而除了對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度產(chǎn)生調(diào)整、變革、創(chuàng)新等作用力以外，進(jìn)一步地，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”還將對(duì)與我國(guó)農(nóng)村土地制度相關(guān)的法律、法規(guī)、政策等制度產(chǎn)生連帶作用，并經(jīng)過(guò)相應(yīng)的制度修改、制度調(diào)整、制度設(shè)計(jì)、制度完善等來(lái)滿足農(nóng)村土地制度的變革需求。

四是價(jià)值功能。從價(jià)值層面來(lái)看，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”有助于實(shí)現(xiàn)公平與效率、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益與推進(jìn)“三化”的價(jià)值兼顧。一方面，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”通過(guò)保護(hù)承包權(quán)以求公平，用活經(jīng)營(yíng)權(quán)以求效率，可以實(shí)現(xiàn)公平與效率二者價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一[9]。另一方面，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”堅(jiān)持以賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)和更好保護(hù)農(nóng)民利益為核心，做到了在確保土地承包權(quán)為農(nóng)民所有的同時(shí)盤活流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而既能有力推動(dòng)農(nóng)業(yè)化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化“三化”的發(fā)展進(jìn)程，又能賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，給與農(nóng)民更多選擇自由和空間，切實(shí)保障農(nóng)民基本權(quán)益。

2承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后的權(quán)能劃分

農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的核心在于合理界定承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后的權(quán)能范圍與權(quán)利內(nèi)容，這既是充分發(fā)揮農(nóng)村土地“三權(quán)分置”功能作用的必然要求，也是有效防范農(nóng)村土地“三權(quán)分置”可能帶來(lái)負(fù)面效應(yīng)的關(guān)鍵所在。

劃分土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能范圍與權(quán)利內(nèi)容，必須以明確界定二者的性質(zhì)為基礎(chǔ)前提。而如何定位承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界可謂充滿爭(zhēng)議，觀點(diǎn)紛紜，莫衷一是。一種觀點(diǎn)認(rèn)為承包權(quán)為成員權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)。因而，承包權(quán)不可抵押流轉(zhuǎn)，而經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押流轉(zhuǎn)[10]。再一種觀點(diǎn)認(rèn)為承包權(quán)是一種資格，經(jīng)營(yíng)權(quán)則屬于物權(quán)。因?yàn)?，承包?quán)作為成員權(quán)的一種，不是一種實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)。而經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)源于承包土地使用權(quán)，屬于物權(quán)范疇[11]。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)相同，均為物權(quán)。農(nóng)戶憑借集體成員資格取得土地承包權(quán)，由此承包權(quán)是一種單獨(dú)物權(quán)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)來(lái)自承包權(quán)，因而也是一種物權(quán)[12]。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度構(gòu)造可參照清朝的田底權(quán)與田面權(quán)，擁有田底權(quán)地主的收益權(quán)是坐地收租，而享有田面權(quán)的二地主的權(quán)利主要在于得到土地經(jīng)營(yíng)的收益[13]。

顯然，從不同的性質(zhì)定位出發(fā)，土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能劃分與權(quán)利內(nèi)容界定必然迥異。綜觀上述幾種觀點(diǎn)，不少是從概念本身完成對(duì)土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)界定的，這容易導(dǎo)致不能準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和界定承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后的權(quán)能范圍與權(quán)利內(nèi)容。對(duì)此，學(xué)者張力、鄭志峰就鮮明指出，“承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離后的權(quán)能劃分與性質(zhì)界定，不能從概念本身去建構(gòu)，而應(yīng)從再分離的功能目的去入手”[3]。循此思路，則應(yīng)將土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)二者的性質(zhì)界定為用益物權(quán)。因?yàn)椋蛛x后的土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，前者以延續(xù)土地的社會(huì)保障功能和為農(nóng)民帶來(lái)土地收益為功能定位，后者以實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)人收益、促進(jìn)農(nóng)民增收和推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展為功能定位。要保障實(shí)現(xiàn)二者的權(quán)利功能，就要求將其性質(zhì)定位為一種實(shí)實(shí)在在的權(quán)利，也即獨(dú)立的用益物權(quán)。

在明晰土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)二權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確定其各自包含哪些權(quán)利內(nèi)容的問(wèn)題值得探討。張紅宇認(rèn)為承包權(quán)更多表現(xiàn)為占有、處置權(quán)，以及在此基礎(chǔ)上衍生的繼承權(quán)、退出權(quán)等多重權(quán)益，經(jīng)營(yíng)權(quán)更多表現(xiàn)為耕作、經(jīng)營(yíng)、收益以及其他衍生的入股權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)益[14]。潘俊認(rèn)為承包權(quán)包括承包地位維持權(quán)、分離對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)、征收補(bǔ)償獲取權(quán)、繼承權(quán)、退出權(quán)等內(nèi)容，經(jīng)營(yíng)權(quán)表現(xiàn)為對(duì)承包地的自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押、入股等處分的權(quán)利[15]；申惠文認(rèn)為承包權(quán)表現(xiàn)為占有、處置權(quán)，以及繼承權(quán)、退出權(quán)等，經(jīng)營(yíng)權(quán)表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)收益權(quán)、入股權(quán)、抵押權(quán)等[16]。張力、鄭志峰認(rèn)為承包權(quán)的權(quán)能在于監(jiān)督承包地的使用、到期收回承包地、再次續(xù)保承包、有償退出、限制性流轉(zhuǎn)等，經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能在于承包地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、獲得經(jīng)營(yíng)收益、處分經(jīng)營(yíng)權(quán)等[3]。由此可見(jiàn)，學(xué)者們對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”格局下土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容已作出了較為細(xì)致的劃分，且劃分結(jié)果既有共識(shí)也存分歧。在筆者看來(lái)，首先，一些學(xué)者沿用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能內(nèi)容將分離后的土地承包權(quán)權(quán)能界定為占有和處置權(quán)，這一界定方式可能顯得比較籠統(tǒng)和模糊，不利于分離后的土地承包權(quán)實(shí)現(xiàn)其權(quán)利功能。與之不同，一些學(xué)者將土地承包權(quán)的占有和處置權(quán)具體界定為承包地位維持、監(jiān)督使用、到期收回、再次續(xù)包等權(quán)利，則更有利于分離后土地承包權(quán)的權(quán)利功能實(shí)現(xiàn)。其次，在界定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容時(shí)，一些學(xué)者將耕作、經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)、入股、抵押等權(quán)利與收益權(quán)、處分權(quán)等進(jìn)行并列，這種權(quán)利劃分層次的不統(tǒng)一容易給認(rèn)識(shí)上造成混亂。因?yàn)?，從法理學(xué)的角度看，耕作、經(jīng)營(yíng)、生產(chǎn)等權(quán)利實(shí)際上屬于使用權(quán)，入股、抵押等權(quán)利實(shí)際上屬于處分權(quán)，而可以進(jìn)行并列的權(quán)利應(yīng)是使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等屬于同一層次的權(quán)利。最后，對(duì)分離后土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容界定應(yīng)基于各自權(quán)利的性質(zhì)及功能，從這個(gè)意義上講，上述學(xué)者將占有權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、退出權(quán)等界定為土地承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，將收益權(quán)、入股權(quán)、抵押權(quán)等界定為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，這一界定方式是值得肯定的。

綜合以上，筆者認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)村土地“三權(quán)分置”格局下土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容作如下界定和劃分：土地承包權(quán)包括①占有權(quán)，表現(xiàn)為承包地位維持權(quán)和承包地到期收回權(quán)等；②收益權(quán)，表現(xiàn)為分離對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)、征收補(bǔ)償獲取權(quán)和有償退出權(quán)等；③繼承權(quán)，指土地承包權(quán)在承包人死亡后由其符合繼承條件的繼承人進(jìn)行繼承，繼承人要求具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份；④退出權(quán)，指承包人與集體經(jīng)濟(jì)組織之間解除承包關(guān)系，使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸于消亡。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)包括①占有權(quán)，即承包地從承包人處轉(zhuǎn)移后，由經(jīng)營(yíng)者直接占有；②使用權(quán)，表現(xiàn)為自由耕作、經(jīng)營(yíng)、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等；③收益權(quán)，表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)收益權(quán)；④處分權(quán)，表現(xiàn)為對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行入股和抵押的權(quán)利。

為了確保分離后土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利功能得以發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)，除明確其各自的權(quán)能范圍與權(quán)利內(nèi)容以外，還很重要的是要對(duì)包含于其中的各項(xiàng)具體權(quán)利進(jìn)行更為細(xì)致的制度設(shè)計(jì)。就土地承包權(quán)的各項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容而言，由于土地承包權(quán)的權(quán)利功能定位在于維持土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能和增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，而占有權(quán)和繼承權(quán)這兩項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容對(duì)應(yīng)的是其中的維持土地對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，收益權(quán)這一權(quán)利內(nèi)容對(duì)應(yīng)的是其中的增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入功能，因此在對(duì)土地承包權(quán)的占有權(quán)、繼承權(quán)和收益權(quán)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)對(duì)占有權(quán)的占有條件、占有期限、占有方式等，繼承權(quán)的繼承人資格、繼承條件、繼承方式等，收益權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式和途徑、相關(guān)保障等予以重點(diǎn)考慮，以促進(jìn)各項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容發(fā)揮其對(duì)應(yīng)的土地承包權(quán)的權(quán)利功能。就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容而言，由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利功能定位在于維護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的利益和促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體乃至現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并且由于這一權(quán)利功能與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)三項(xiàng)權(quán)利內(nèi)容存在整體相關(guān)關(guān)系，因而在對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)需要運(yùn)用系統(tǒng)和關(guān)聯(lián)思維，圍繞土地流入方資質(zhì)、土地流轉(zhuǎn)規(guī)模、土地經(jīng)營(yíng)期限、土地使用方式、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保、土地經(jīng)營(yíng)收入分配等多方面內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，以促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利功能的整體發(fā)揮和實(shí)現(xiàn)。

3農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度構(gòu)建

一項(xiàng)制度的改革必然引起與之相關(guān)制度的調(diào)整，這可以說(shuō)是制度改革的必然規(guī)律。從這一規(guī)律出發(fā)，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”不僅是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度本身的改革，而且是還會(huì)涉及到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村土地征用制度、農(nóng)村土地管理制度等與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度相關(guān)的一系列農(nóng)村土地制度的改革，甚至還將涉及到農(nóng)村土地以及“三農(nóng)”方面相關(guān)法律法規(guī)與政策的修改和調(diào)整。這是進(jìn)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度構(gòu)建時(shí)首先應(yīng)具備的基本邏輯與思路。

與此同時(shí)，從我國(guó)基本國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，在進(jìn)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度構(gòu)建時(shí)，還必須注重遵循一定的基本原則和嚴(yán)格堅(jiān)守一些不容突破的底線。具體講，在遵循的基本原則方面，主要包括：堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)性地位，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系；堅(jiān)持以改革為動(dòng)力源泉，支持基層改革創(chuàng)新先行先試；堅(jiān)持充分發(fā)揮農(nóng)民主體地位，維護(hù)、保障和發(fā)展農(nóng)民土地權(quán)益；堅(jiān)持土地規(guī)模適度經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)多種經(jīng)營(yíng)方式共同發(fā)展等。在嚴(yán)格堅(jiān)守的不容突破的底線方面，主要包括：一是守住農(nóng)村土地公有性質(zhì)不被改變的底線。農(nóng)村土地集體所有制度是確保農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有的根本制度，也是我國(guó)農(nóng)村最大的制度，因而在農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中必須要牢牢堅(jiān)守，不可改變農(nóng)村土地的公有性質(zhì)；二是守住耕地紅線不被跌破的底線。我國(guó)劃定的18億畝耕地紅線是在耕地總量不足、質(zhì)量堪憂的情況下劃出的耕地資源保護(hù)紅線，也是我國(guó)進(jìn)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革時(shí)必須嚴(yán)格遵守的底線，必須做到不改變土地用途、不破壞耕地資源和不減少耕地存量；三是守住農(nóng)民權(quán)益不受損害的底線。保障農(nóng)民的基本權(quán)利和合法利益是農(nóng)村土地制度改革的一大核心目標(biāo)，因而在實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革過(guò)程中必須以維護(hù)、保障和發(fā)展農(nóng)民權(quán)益為準(zhǔn)則，不可以犧牲和損害農(nóng)民權(quán)益為代價(jià)。

在上述基礎(chǔ)上，再?gòu)男薷耐晟葡嚓P(guān)法律法規(guī)和加強(qiáng)有關(guān)政策設(shè)計(jì)與配套兩大方面進(jìn)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的制度構(gòu)建。

3.1修改和完善相關(guān)法律法規(guī)

由于農(nóng)村土地“三權(quán)分置”關(guān)系到土地承包、土地管理、土地產(chǎn)權(quán)、土地抵押等多方面的內(nèi)容，因而必然涉及《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》等多部相關(guān)法律法規(guī)的修改和調(diào)整。反過(guò)來(lái)講，也只有通過(guò)對(duì)這些法律法規(guī)作出相應(yīng)修改和調(diào)整后，才能為推行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革提供不可缺失的法治保障。本文不打算就以上法律法規(guī)的具體條文提出修改建議，而是從推行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革本身所需的法治保障角度提出相關(guān)建議。

第一，通過(guò)修改調(diào)整《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)賦予土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)以法律地位。目前，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離尚屬于中央政策創(chuàng)新范疇，不但缺乏來(lái)自現(xiàn)行法律法規(guī)的法理依據(jù)支持，反而還存在與現(xiàn)行法律法規(guī)相違背之處。如有學(xué)者指出，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離“直接違背了《物權(quán)法》中的物權(quán)法定原則，……打破了原有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)架構(gòu)，作為獨(dú)立的兩類物權(quán)，其各自權(quán)能、性質(zhì)、取得滅失規(guī)則以及負(fù)載的農(nóng)地功能等都不相同，此前的法律規(guī)則無(wú)法對(duì)其進(jìn)行調(diào)整?！盵3]由此，推行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的當(dāng)務(wù)之急是明確分離后的土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律地位。結(jié)合前文對(duì)農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)界定與權(quán)能劃分，具體需要通過(guò)修改《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)明確土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，同時(shí)對(duì)二者的權(quán)能范圍和權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行明確且合理的界定。其中，土地承包權(quán)的權(quán)利內(nèi)容包括占有權(quán)（包括承包地位維持權(quán)和承包地到期收回權(quán)等），收益權(quán)（包括分離對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)和征收補(bǔ)償獲取權(quán)等），繼承權(quán)，退出權(quán)等；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容包括使用權(quán)（包括自由耕作、經(jīng)營(yíng)和從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利），收益權(quán)，處分權(quán)（包括入股權(quán)和抵押權(quán)）等。

第二，通過(guò)修改調(diào)整《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)為分離后的土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)分別設(shè)置流轉(zhuǎn)規(guī)則。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，作為獨(dú)立物權(quán)而存在的土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)均有流轉(zhuǎn)需求，由此將產(chǎn)生承包權(quán)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)兩類流轉(zhuǎn)。但因各自承載著不同的權(quán)利功能，承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)并不相同，這就需要通過(guò)修改調(diào)整《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)為其分別設(shè)置流轉(zhuǎn)規(guī)則。針對(duì)承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，因土地承包權(quán)負(fù)載的是農(nóng)村廣大農(nóng)民的社會(huì)保障功能，因而要求將流轉(zhuǎn)對(duì)象限定于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且流轉(zhuǎn)方式主要為互換、轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與、繼承等，不包括抵押、擔(dān)保和入股。[3]流轉(zhuǎn)程序?yàn)橹恍鑸?bào)發(fā)包方備案即可，無(wú)需經(jīng)發(fā)包人同意；針對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)負(fù)的主要功能是培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，因而流轉(zhuǎn)方式包括轉(zhuǎn)包、入股、抵押、擔(dān)保、贈(zèng)與、繼承等，流轉(zhuǎn)對(duì)象包括農(nóng)戶以及非農(nóng)身份主體，流轉(zhuǎn)條件為要求流入方具備一定資質(zhì)和能力且嚴(yán)格限制農(nóng)地農(nóng)用，流轉(zhuǎn)程序?yàn)閳?bào)發(fā)包人備案而無(wú)需經(jīng)發(fā)包人同意。

第三，通過(guò)修改調(diào)整《擔(dān)保法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押提供法律依據(jù)。允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的核心內(nèi)容之一，有助于為土地經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的融資問(wèn)題提供有效解決之道，但卻因與現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定不符而遭遇著嚴(yán)重的法制障礙。為此，必須對(duì)《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行一定修改和調(diào)整，才能為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押提供必不可少的法律支持。具體包括：一是明確經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，且抵押客體為經(jīng)營(yíng)權(quán)而非承包權(quán)；二是對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押期限作出規(guī)定，嚴(yán)格將抵押期限限制在剩余承包期以內(nèi)；三是抵押程序上只需經(jīng)經(jīng)營(yíng)權(quán)人同意即可，同時(shí)報(bào)發(fā)包人備案；四是在抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)上，表達(dá)出原承包權(quán)人享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的意旨[3]。

3.2加強(qiáng)有關(guān)政策設(shè)計(jì)與配套

從政策角度看，如前文所述，目前中央的一系列政策已釋放出推行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革的強(qiáng)烈信號(hào)，但對(duì)于將農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革付諸實(shí)踐而言，目前的中央政策尚停留在宏觀層面，缺乏提供具體的政策支持和指導(dǎo)。從推行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革實(shí)踐需求出發(fā)，關(guān)鍵是要從土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)“兩權(quán)”流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的利益協(xié)調(diào)以及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范等四個(gè)方面加強(qiáng)政策設(shè)計(jì)與配套，從而發(fā)揮出政策應(yīng)有的支持、指導(dǎo)、規(guī)范和保障作用。

其一，建立健全土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)范機(jī)制。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”以土地相關(guān)權(quán)利的清晰界定為基礎(chǔ)前提，為此首先要健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。與此同時(shí)，從分離后土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)負(fù)的不同權(quán)利功能出發(fā)，分別為二者制定合理可行的流轉(zhuǎn)規(guī)則。對(duì)于土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，要堅(jiān)持穩(wěn)定土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)性地位，嚴(yán)格將流轉(zhuǎn)對(duì)象限定為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，不得以抵押、擔(dān)保、入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，要鼓勵(lì)和支持向農(nóng)戶以外的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)，重點(diǎn)規(guī)范抵押和入股兩種流轉(zhuǎn)方式，同時(shí)有效防范經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)帶來(lái)的承包權(quán)虛化效應(yīng)。最后，土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)兩類流轉(zhuǎn)均要堅(jiān)持依法、自愿原則，“嚴(yán)格監(jiān)督和管理土地流轉(zhuǎn)的程序，確保流轉(zhuǎn)雙方履行應(yīng)有的權(quán)利和義務(wù)，合理進(jìn)行利益分配，嚴(yán)禁非法流轉(zhuǎn)或危害農(nóng)民權(quán)益等現(xiàn)象的出現(xiàn)”[17]。

其二，構(gòu)建土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押實(shí)現(xiàn)機(jī)制。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)需要以明晰的土地產(chǎn)權(quán)界定為基礎(chǔ)前提，因此首先要通過(guò)開(kāi)展土地確權(quán)工作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押創(chuàng)造有利條件。在此基礎(chǔ)上，要建立科學(xué)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，配備專業(yè)的評(píng)估人員，構(gòu)建一套科學(xué)的農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估體系。同時(shí)，要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，通過(guò)建立和規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、抵押估價(jià)評(píng)估、咨詢和經(jīng)紀(jì)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，為農(nóng)村土地抵押創(chuàng)建服務(wù)平臺(tái)[18]。再者，應(yīng)設(shè)立政策性土地銀行，鼓勵(lì)和支持農(nóng)業(yè)銀行及其他各類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)積極參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款。最后，要明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的監(jiān)管主體，落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，以及明確對(duì)抵押評(píng)估、處置及增信方式、不良貸款抵押物處置等方面的具體規(guī)定[19]。

其三，建立土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的利益協(xié)調(diào)機(jī)制?；诶硇越?jīng)濟(jì)人的一般假設(shè)，當(dāng)土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，不同權(quán)利主體之間必定存在利益不一致甚至引發(fā)沖突的可能，這就要求建立起土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。一是要不斷厘清發(fā)包權(quán)人、承包權(quán)人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人三者之間的角色定位及其互動(dòng)關(guān)系，合理界定其各自責(zé)任、權(quán)利與利益，防止出現(xiàn)“經(jīng)營(yíng)權(quán)一權(quán)獨(dú)大、符號(hào)化所有權(quán)、虛化承包權(quán)”格局。二是在處理承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分屬不同主體時(shí)，要專門針對(duì)承包地被征收、收回、滅失等不同情境下的利益沖突問(wèn)題[3]，預(yù)設(shè)一定的防范性解決措施。三是要重視解決中央農(nóng)業(yè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼在承包權(quán)人和經(jīng)營(yíng)權(quán)人之間的歸屬問(wèn)題，應(yīng)在完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的同時(shí)將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼同糧食生產(chǎn)掛鉤，避免出現(xiàn)“種地種糧的人拿不到錢，不種地種糧的人反而拿到錢”的現(xiàn)象。

其四，構(gòu)建土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離不可避免地蘊(yùn)藏著一定風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)此必須構(gòu)建一套有效的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)制加以有效防范和應(yīng)對(duì)。具體來(lái)說(shuō)，針對(duì)非農(nóng)主體參與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)可能造成的“非農(nóng)化”和“非糧化”風(fēng)險(xiǎn)，要完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管力度，嚴(yán)厲禁止改變農(nóng)地用途行為，切實(shí)保護(hù)農(nóng)村耕地資源。針對(duì)工商資本可能造成的兼并農(nóng)地與擠壓農(nóng)民利益空間的風(fēng)險(xiǎn)，要堅(jiān)持尊重農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿，合理確定土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的適宜標(biāo)準(zhǔn)，限制經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的期限，防止脫離實(shí)際、違背農(nóng)民意愿、片面追求超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)等現(xiàn)象的出現(xiàn)。針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押可能造成的抵押融資風(fēng)險(xiǎn)，要通過(guò)建立農(nóng)地抵押的強(qiáng)制保險(xiǎn)制度、整合全國(guó)各地農(nóng)地抵押的風(fēng)險(xiǎn)基金、建立農(nóng)地金融的信貸援助制度等辦法[20]，強(qiáng)化建設(shè)農(nóng)地抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)化解、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。

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