論黨內(nèi)權(quán)力的科學(xué)配置

唐勤

摘要：推進(jìn)黨內(nèi)權(quán)力配置的科學(xué)化，是現(xiàn)代政黨政治始終關(guān)注的重大課題，是總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)得出的重要啟示，是遏制腐敗現(xiàn)象的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)于優(yōu)化黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)、促進(jìn)黨內(nèi)權(quán)力良性運(yùn)行和把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，具有十分重要的意義。馬克思主義經(jīng)典作家提出的有關(guān)黨內(nèi)權(quán)力劃分和監(jiān)督制約的思想，對(duì)于現(xiàn)階段中國(guó)共產(chǎn)黨改革和完善黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行體系仍然具有重要的價(jià)值。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，推進(jìn)黨內(nèi)權(quán)力配置體系改革，必須從保障黨員民主權(quán)利、改革和完善黨的代表大會(huì)制度、不斷健全和完善黨的委員會(huì)制度、建立科學(xué)的黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制和制約有效的黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制等方面尋找著力點(diǎn)，努力構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：中國(guó)共產(chǎn)黨；黨內(nèi)權(quán)力；科學(xué)配置

中圖分類(lèi)號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2016）05-0016-06

建立科學(xué)的黨內(nèi)權(quán)力配置體系是黨內(nèi)權(quán)力良性運(yùn)行的基礎(chǔ)。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系”，“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制”。為此，必須“規(guī)范各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限，科學(xué)配置黨政部門(mén)及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力和職能，明確職責(zé)定位和工作任務(wù)”①。本文擬在考察馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力配置思想的基礎(chǔ)上，結(jié)合目前黨內(nèi)權(quán)力配置存在的問(wèn)題，提出實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)配置的基本路徑。

一、馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力配置的思想

考察馬克思主義經(jīng)典作家關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力劃分和監(jiān)督制約的思想，對(duì)于當(dāng)前健全中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力配置和制約機(jī)制，無(wú)疑具有很大的啟發(fā)意義。

1.馬克思恩格斯關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力劃分的思想

馬克思恩格斯在領(lǐng)導(dǎo)共產(chǎn)主義者同盟和第一國(guó)際的過(guò)程中，實(shí)行決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的適當(dāng)分離。德國(guó)社會(huì)民主黨首創(chuàng)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)關(guān)即中央監(jiān)察委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)監(jiān)督中央委員會(huì)的工作，實(shí)現(xiàn)了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三種權(quán)力的適當(dāng)分離。②一是實(shí)行年會(huì)制的代表大會(huì)——黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。第一個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨共產(chǎn)主義者同盟章程明確規(guī)定全盟的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是代表大會(huì)，它主要擔(dān)負(fù)選舉中央委員會(huì)、在每次黨代會(huì)后發(fā)布指示信件、代表全黨發(fā)表宣言等職責(zé)。國(guó)際工人協(xié)會(huì)的章程同樣規(guī)定由各支部或聯(lián)合會(huì)選派代表參加的全協(xié)會(huì)代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其主要職責(zé)是在每次黨代會(huì)上聽(tīng)取審議工作報(bào)告、選舉總委員會(huì)、就國(guó)際工人協(xié)會(huì)活動(dòng)的重大問(wèn)題進(jìn)行討論、對(duì)國(guó)際工人協(xié)會(huì)的綱領(lǐng)和章程進(jìn)行審查和修訂等。黨代表大會(huì)的年會(huì)制確保由代表大會(huì)討論和決定黨內(nèi)一切重大的問(wèn)題和決策，是代表大會(huì)作為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)的根本體現(xiàn)。對(duì)此，恩格斯強(qiáng)調(diào)，“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持每年召開(kāi)一次黨代表大會(huì)”，“讓

全黨哪怕一年有一次發(fā)表自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，一般說(shuō)來(lái)也是重要的”。③二是中央委員會(huì)——黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)。共產(chǎn)主義者同盟章程規(guī)定，“中央委員會(huì)是全盟的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)，向代表大會(huì)報(bào)告工作”④及同盟的經(jīng)費(fèi)收支和分配情況。國(guó)際工人協(xié)會(huì)的章程也規(guī)定，協(xié)會(huì)總委員會(huì)是代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，向代表大會(huì)報(bào)告協(xié)會(huì)過(guò)去一年的工作并接受大會(huì)監(jiān)督，“總委員會(huì)必須執(zhí)行代表大會(huì)的決議”⑤。三是中央監(jiān)察委員會(huì)——黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)。為了避免執(zhí)行委員會(huì)專(zhuān)權(quán)，德國(guó)社會(huì)民主黨創(chuàng)設(shè)了一個(gè)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督中央執(zhí)行委員會(huì)的機(jī)構(gòu)即由11人組成的中央監(jiān)察委員會(huì)。中央監(jiān)察委員會(huì)和中央執(zhí)行委員會(huì)是平行的機(jī)構(gòu)，都只對(duì)黨的權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)代表大會(huì)負(fù)責(zé)。為了防止中央監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，德國(guó)社會(huì)民主黨又增設(shè)了一個(gè)由18人組成的仲裁委員會(huì)，以便在執(zhí)行委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)產(chǎn)生分歧時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)。

2.列寧關(guān)于俄共（布）黨內(nèi)權(quán)力制約平衡的思想

列寧在建設(shè)俄國(guó)共產(chǎn)黨（布爾什維克）的過(guò)程中，繼承和發(fā)展了馬克思恩格斯的黨內(nèi)制度建設(shè)思想，并結(jié)合俄國(guó)實(shí)際和時(shí)代特點(diǎn)，提出了許多關(guān)于黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督制約的新思想。⑥1920年9月，俄共（布）第九次代表會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于黨的建設(shè)的當(dāng)前任務(wù)》第十九條提出：“代表會(huì)議認(rèn)為有必要成立一個(gè)同中央委員會(huì)平行的監(jiān)察委員會(huì)”，“黨的代表大會(huì)選出的監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)有權(quán)接受和協(xié)同中央委員會(huì)審理一切控訴，必要時(shí)可以同中央委員會(huì)舉行聯(lián)席會(huì)議或把問(wèn)題提交黨的代表大會(huì)”。⑦這是在俄共（布）歷史上第一次提出要建立一個(gè)與中央委員會(huì)“平行”的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。1921年3月，俄共（布）十大作出了《關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)》的決定，規(guī)定了監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)、職責(zé)、產(chǎn)生辦法、人員要求等。其中第七條規(guī)定，“監(jiān)察委員會(huì)和黨委員會(huì)平行地行使職權(quán)，并向本級(jí)代表會(huì)議和代表大會(huì)報(bào)告工作”；第九條規(guī)定，“監(jiān)察委員會(huì)的決議，本級(jí)黨委員會(huì)必須執(zhí)行，而不得加以撤銷(xiāo)。如果有不同意見(jiàn)，可以把問(wèn)題提交聯(lián)席會(huì)議解決。如果同黨委員會(huì)不能取得協(xié)議，可以把問(wèn)題提交代表大會(huì)或本級(jí)代表會(huì)議解決。注：在緊急情況下，可以把問(wèn)題提交上一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)解決”。⑧這些規(guī)定賦予監(jiān)察委員會(huì)極大的權(quán)力，使它能夠有效地監(jiān)督制約同級(jí)黨的委員會(huì)，防止權(quán)力被濫用。1923年4月，俄共（布）十二大決定成立工農(nóng)檢查院和中央監(jiān)察委員會(huì)的聯(lián)合機(jī)關(guān)，規(guī)定聯(lián)合機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督一切中央和地方黨政機(jī)關(guān)，可以出席黨的會(huì)議和監(jiān)督黨內(nèi)領(lǐng)袖人物?？偟膩?lái)說(shuō)，列寧時(shí)期俄共（布）黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)如下：黨的全國(guó)代表大會(huì)和代表會(huì)議行使決策權(quán)、立法權(quán)，代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，黨的中央委員會(huì)行使執(zhí)行權(quán)，黨的中央監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)督權(quán)。中央委員會(huì)與中央監(jiān)察委員會(huì)是平行的，兩者相互制約，都向黨的全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告工作。黨的全國(guó)代表大會(huì)每年召開(kāi)一次，黨的全國(guó)代表會(huì)議每年在前后兩次黨代表大會(huì)之間舉行一次，目的是為了經(jīng)常行使決策權(quán)、立法權(quán)。

二、黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)配置的實(shí)踐意義

中國(guó)共產(chǎn)黨作為我們國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)黨、執(zhí)政黨，其內(nèi)部權(quán)力架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制是否科學(xué)合理，直接關(guān)系著整個(gè)黨和國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行狀況。我們黨的幾代領(lǐng)導(dǎo)人都十分重視黨內(nèi)權(quán)力的科學(xué)配置問(wèn)題。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“要強(qiáng)化制約，合理分解權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門(mén)、單位、個(gè)人行使，形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！雹嵩邳h的歷史方位發(fā)生重大變化的條件下，深入研究黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)配置理論，對(duì)于保持黨的先進(jìn)性和純潔性，提高黨的執(zhí)政能力，鞏固黨的執(zhí)政地位，都具有十分重要的實(shí)踐意義。endprint

1.科學(xué)配置黨內(nèi)權(quán)力是現(xiàn)代政黨政治始終關(guān)注的重大課題

首先，權(quán)力的科學(xué)配置決定政黨的本質(zhì)。權(quán)力的性質(zhì)或本質(zhì)決定著一個(gè)政黨的前途和命運(yùn)。一個(gè)政黨只有在它的理論和宣言具有真理性的同時(shí)，它的權(quán)力架構(gòu)也是科學(xué)合理的，這樣的政黨才是完善的、進(jìn)步的，才具有長(zhǎng)期存在的價(jià)值。從這個(gè)意義上說(shuō)，科學(xué)的權(quán)力架構(gòu)才能體現(xiàn)一個(gè)政黨的本質(zhì)屬性。其次，權(quán)力的科學(xué)配置決定政黨的功能。實(shí)踐證明，高度集權(quán)型政黨不可能真正表達(dá)民意和民愿，而完全民主型的政黨，即權(quán)力的平均化政黨也未必就能發(fā)揮出政黨的最大功能。對(duì)于發(fā)揮政黨功能來(lái)說(shuō)，較為先進(jìn)的權(quán)力配置應(yīng)該是掌控型的權(quán)力配置。即作為執(zhí)政黨，一方面完全能夠掌控一個(gè)國(guó)家政治和權(quán)力運(yùn)作的大局和方向；另一方面又能合理讓渡一些權(quán)力包括重要權(quán)力給社會(huì)其他組織，形成以執(zhí)政黨為主導(dǎo)的方方面面參政議政的統(tǒng)一體。最后，權(quán)力的科學(xué)配置決定政黨的走向。⑩要使一個(gè)政黨最大限度地減少失誤，準(zhǔn)確地把握方向，既有賴(lài)于理論、路線(xiàn)的正確性，精英隊(duì)伍的堅(jiān)定性，更有賴(lài)于權(quán)力配置的科學(xué)性。權(quán)力配置既從總的方面規(guī)定了一個(gè)政黨為誰(shuí)服務(wù)，又從每一個(gè)具體方向、具體環(huán)節(jié)決定著服務(wù)過(guò)程的正確走向。現(xiàn)代政黨如果不能很好地配置權(quán)力，實(shí)現(xiàn)其結(jié)構(gòu)和功能的科學(xué)化、一致化，就會(huì)從體制和制度上喪失存在和發(fā)展的重要機(jī)緣。黨的權(quán)力建構(gòu)代表和決定著一個(gè)政黨及其領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家的政治走向，也決定著政黨的自身命運(yùn)。

2.科學(xué)配置黨內(nèi)權(quán)力是總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)得出的重要啟示

首先，科學(xué)配置黨內(nèi)權(quán)力是我們黨總結(jié)自身歷史得出的重要經(jīng)驗(yàn)。鄧小平在總結(jié)我國(guó)權(quán)力過(guò)分集中的弊端時(shí)指出：“權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于第一書(shū)記，什么事都要第一書(shū)記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！盉11這段論述深刻揭示了權(quán)力過(guò)分集中的含義和實(shí)質(zhì)，指出了黨內(nèi)權(quán)力配置存在的問(wèn)題和弊端。實(shí)際上黨內(nèi)權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題，在今天仍然是制約黨內(nèi)民主的一個(gè)重要問(wèn)題。其次，科學(xué)配置黨內(nèi)權(quán)力是對(duì)國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)歷史經(jīng)驗(yàn)的借鑒。B12俄共（布）執(zhí)政以后，黨的機(jī)構(gòu)變得日益權(quán)力化、行政化，特別是政黨大權(quán)日趨集中，直至集中到個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人。對(duì)黨內(nèi)的日益集權(quán)化，列寧晚年非常擔(dān)心。因此，列寧在晚年非常重視從權(quán)力監(jiān)督的機(jī)制上解決問(wèn)題，主張實(shí)行群眾監(jiān)督、民主監(jiān)督，要求結(jié)束極端集中制、戰(zhàn)斗命令制、委任制和以黨代政。但列寧逝世后，斯大林在事實(shí)上改變了包括列寧提出并極力推行的在黨內(nèi)成立與黨中央委員會(huì)平行的中央監(jiān)察委員會(huì)等正確思路，導(dǎo)致全部權(quán)力都集中在少數(shù)人的手里，結(jié)果出現(xiàn)了斯大林時(shí)期的個(gè)人崇拜、赫魯曉夫時(shí)期的唯意志論以及勃列日涅夫時(shí)期盛行的公開(kāi)腐敗和墮落，導(dǎo)致蘇共黨內(nèi)民主窒息、黨內(nèi)特權(quán)盛行、官僚主義擴(kuò)散、黨群干群關(guān)系緊張。應(yīng)當(dāng)說(shuō)前蘇共的垮臺(tái)與此關(guān)系很大，這應(yīng)該成為中國(guó)共產(chǎn)黨牢牢記取的沉痛教訓(xùn)。

3.科學(xué)配置黨內(nèi)權(quán)力是遏制腐敗現(xiàn)象的需要

領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗現(xiàn)象的蔓延，是我國(guó)政治生活中的一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。從這兩年查處的案件和巡視發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題看，反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜，主要是在實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐上還沒(méi)有取得壓倒性勝利，減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構(gòu)政治生態(tài)的工作艱巨繁重。B13學(xué)術(shù)界已從不同層面、不同角度反思了腐敗現(xiàn)象的根源。如腐敗官員的理想信念、世界觀、人生觀甚至道德品質(zhì)等思想認(rèn)識(shí)方面出了問(wèn)題，外在監(jiān)督的不到位等等。這些探索無(wú)疑對(duì)于探究防治權(quán)力腐敗的措施起了積極的作用。但不容忽視的問(wèn)題是，制度體制中的權(quán)力配置不合理是導(dǎo)致權(quán)力腐敗的一個(gè)更重要原因。因此，當(dāng)前從完善權(quán)力配置入手，構(gòu)建科學(xué)的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立真正體現(xiàn)公開(kāi)、公平、公正原則的選拔和用人制度，完善和處理好黨政機(jī)關(guān)“一把手”之間及黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的權(quán)限范圍，以及建立真正有效的權(quán)責(zé)一致的權(quán)力配置機(jī)制等，成為從源頭上防治權(quán)力腐敗的重要內(nèi)容。

三、目前黨內(nèi)權(quán)力配置的特點(diǎn)與存在的主要問(wèn)題

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力配置有著自己的突出特點(diǎn)：一是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在統(tǒng)一性。全體黨員是黨內(nèi)權(quán)力的來(lái)源，由其代表組成的全國(guó)代表大會(huì)是黨內(nèi)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。黨的全國(guó)代表大會(huì)討論決定黨的路線(xiàn)和方針政策，選舉產(chǎn)生黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，行使最高決策權(quán)。中央委員會(huì)由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)代表大會(huì)負(fù)責(zé)，向代表大會(huì)匯報(bào)工作，并接受其監(jiān)督。中央政治局和它的常委會(huì)由中央委員會(huì)選舉產(chǎn)生，并向其匯報(bào)工作，接受其監(jiān)督。這種權(quán)力授受關(guān)系保證了黨內(nèi)權(quán)力來(lái)源的唯一性、權(quán)力結(jié)構(gòu)的完整性及其運(yùn)行機(jī)制的統(tǒng)一性。二是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的總體協(xié)調(diào)性。這三種權(quán)力分屬不同的機(jī)構(gòu)，但僅僅是分工，而不是分立。在權(quán)力的運(yùn)行中，盡管存在這樣或那樣的問(wèn)題，但這三種權(quán)力運(yùn)行的目標(biāo)是一致的，都是為了做好黨的工作，促進(jìn)黨的事業(yè)的發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)黨內(nèi)權(quán)力配置就形成了兩大明顯優(yōu)勢(shì)：一是便于集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?？梢杂行У胤乐购头磳?duì)分裂主義、分散主義、小團(tuán)體主義。能夠保障黨集中精力干大事、干實(shí)事，保證黨組織的健康發(fā)展，黨領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)事業(yè)蓬勃興旺。二是黨的工作效率比較高。重大問(wèn)題絕不久議不決。一旦決議形成，全黨就會(huì)堅(jiān)決貫徹執(zhí)行，工作雷厲風(fēng)行。黨的嚴(yán)密組織和嚴(yán)明紀(jì)律，為決策的貫徹落實(shí)提供了組織和制度保障。

然而，從現(xiàn)階段中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)權(quán)力配置的實(shí)際狀況看，與黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)配置的要求還有一定的距離。依據(jù)黨章規(guī)定，黨的各級(jí)代表大會(huì)在同級(jí)黨組織中擁有最高決策權(quán)和最高監(jiān)督權(quán)。但由于缺乏必要的制度保證，黨委會(huì)實(shí)際上集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一體，造成黨內(nèi)權(quán)力配置嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)。一是監(jiān)督權(quán)與決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)難以分開(kāi)。按照黨章規(guī)定，黨的各級(jí)委員會(huì)在黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間是黨內(nèi)權(quán)力機(jī)關(guān)，也是決策機(jī)關(guān)；紀(jì)律檢查委員會(huì)雖然由代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，但要接受各級(jí)黨的委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。這樣，從中央到地方的各級(jí)黨的委員會(huì)及其常委會(huì)不但集決策、執(zhí)行權(quán)于一體，而且實(shí)際上控制著監(jiān)督權(quán)。這種體制有利于各級(jí)黨的委員會(huì)及其常委會(huì)統(tǒng)籌全盤(pán)工作，但其機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成不利于紀(jì)委獨(dú)立地行使監(jiān)督權(quán)。二是同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)督舉步維艱。依照黨章規(guī)定，紀(jì)委與同級(jí)黨委的權(quán)力來(lái)源相同，都由同級(jí)黨代會(huì)選舉產(chǎn)生，向同級(jí)黨代會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，因而這兩個(gè)機(jī)構(gòu)應(yīng)該互不統(tǒng)屬。但在現(xiàn)行黨內(nèi)權(quán)力配置中，由于常委會(huì)擁有決策與執(zhí)行權(quán)，而紀(jì)委書(shū)記和主管紀(jì)委工作的黨委副書(shū)記則是常委會(huì)的組成人員，這實(shí)際上就形成了監(jiān)督主體和監(jiān)督客體同體的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象造成的后果是，一方面，監(jiān)督權(quán)不可能對(duì)執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)形成有效的制約；另一方面，對(duì)紀(jì)委尤其是紀(jì)委書(shū)記的監(jiān)督成了新的薄弱環(huán)節(jié)。三是對(duì)“一把手”難以監(jiān)督。在現(xiàn)行的黨內(nèi)權(quán)力配置中，“一把手”的權(quán)力過(guò)度集中，而現(xiàn)行的監(jiān)督制度和監(jiān)督體系又難以對(duì)“一把手”實(shí)施有效的監(jiān)督。自下而上的監(jiān)督包括黨員、基層黨組織的監(jiān)督，由于缺少必要的渠道、平臺(tái)和起碼的知情權(quán)，實(shí)際上幾乎無(wú)法進(jìn)行，唯一能對(duì)“一把手”進(jìn)行監(jiān)督的只有上級(jí)黨委及其相關(guān)紀(jì)檢組織。鑒于“一把手”的腐敗大案頻發(fā)，“黨內(nèi)巡視制度”應(yīng)運(yùn)而生。雖然這一制度取得了良好的成效，但其基本思路和重點(diǎn)還是自上而下的監(jiān)督，并不能代替自下而上和平行的監(jiān)督制約。endprint

四、黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)配置的路徑選擇

從一定意義上說(shuō)，權(quán)力配置就是權(quán)力分配和權(quán)力行使的總稱(chēng)。針對(duì)現(xiàn)階段黨內(nèi)權(quán)力配置存在的問(wèn)題，筆者以為，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)配置應(yīng)著力從以下幾個(gè)方面入手。

1.尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利

一要建立和完善黨員主體參與機(jī)制。要通過(guò)健全和完善黨務(wù)公開(kāi)制度、黨內(nèi)情況通報(bào)制度、情況反映制度和重大決策征求意見(jiàn)制度，適當(dāng)擴(kuò)大黨的各級(jí)代表大會(huì)報(bào)告征求意見(jiàn)的范圍，營(yíng)造黨內(nèi)不同意見(jiàn)平等討論的環(huán)境，使廣大黨員真正能夠參與黨內(nèi)決策。要建立廣泛征求黨員意見(jiàn)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，充分利用現(xiàn)代信息手段對(duì)黨內(nèi)不同意見(jiàn)進(jìn)行交流、溝通、討論、引導(dǎo)。對(duì)黨員提出的不同意見(jiàn)并為實(shí)踐證明是正確的，黨組織應(yīng)給以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。沒(méi)有不同意見(jiàn)不作重大決策、在一片擁護(hù)聲中緩作決策，這已經(jīng)成為國(guó)內(nèi)外許多決策者的成功經(jīng)驗(yàn)及一種制度安排，理應(yīng)在黨內(nèi)生活中有所借鑒。二要建立和完善黨員主體授權(quán)機(jī)制。確立黨員在黨內(nèi)生活中的主體地位，關(guān)鍵是改革黨內(nèi)選舉制度，確認(rèn)并保障黨內(nèi)權(quán)力來(lái)自于黨員的委托。應(yīng)逐步擴(kuò)大黨內(nèi)直選范圍，在基層黨代會(huì)代表選舉中推行競(jìng)選制度，在黨的代表大會(huì)上建立黨員聯(lián)名推薦制度，理順黨內(nèi)權(quán)力授受關(guān)系；要加強(qiáng)黨代表隊(duì)伍建設(shè)，建立黨代表提案、評(píng)議制度，把黨代表作為落實(shí)黨員主體地位的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮黨代表的代理、表達(dá)作用。在此基礎(chǔ)上，要按照“由誰(shuí)產(chǎn)生、向誰(shuí)負(fù)責(zé)”的民主原則，建立相應(yīng)的授權(quán)與被授權(quán)、監(jiān)督與被監(jiān)督的黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，切實(shí)解決黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的倒置問(wèn)題，真正確立黨員在黨內(nèi)的主體地位。三要建立和完善黨員主體監(jiān)督機(jī)制。要在完善黨章賦予黨員的批評(píng)權(quán)、揭發(fā)檢舉權(quán)和罷免權(quán)的基礎(chǔ)上，把黨員參與黨內(nèi)監(jiān)督的組織化、專(zhuān)業(yè)化建設(shè)作為重中之重。各級(jí)黨的代表大會(huì)應(yīng)設(shè)立黨內(nèi)監(jiān)督委員會(huì)，各級(jí)紀(jì)委也應(yīng)建立黨內(nèi)監(jiān)督員制度，并把它作為黨內(nèi)監(jiān)督體系的一個(gè)重要方面，使黨員能夠通過(guò)權(quán)威性機(jī)構(gòu)、以有組織的形式參與監(jiān)督。通過(guò)完善相應(yīng)的機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)黨員參與的組織化、專(zhuān)業(yè)化，使黨內(nèi)監(jiān)督由淺入深、由被動(dòng)到主動(dòng)、由隨意到規(guī)范。

2.改革和完善黨的代表大會(huì)制度

一要實(shí)行黨的代表大會(huì)年會(huì)制。黨代會(huì)能夠經(jīng)常召開(kāi)，是其發(fā)揮作用的基本條件。在常任制條件下，黨的代表大會(huì)每屆任期仍是五年，但每年要嚴(yán)格按期召開(kāi)黨的代表大會(huì)，定期審查黨的各級(jí)委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)貫徹執(zhí)行代表大會(huì)決議的情況、貫徹執(zhí)行黨的路線(xiàn)方針政策的情況，定期對(duì)各級(jí)委員會(huì)和紀(jì)委的工作進(jìn)行信任投票和對(duì)“兩委”成員進(jìn)行增補(bǔ)。二要完善黨代表大會(huì)代表任期制。黨代表任期制是指黨代表在被選舉產(chǎn)生以后，任期與這一屆黨代會(huì)共始終，在任期內(nèi)始終具有代表資格、行使代表權(quán)利、履行代表職責(zé)。非法定原因和經(jīng)過(guò)法定程序，任何人、任何組織和機(jī)構(gòu)都無(wú)權(quán)在任期內(nèi)剝奪黨代表的資格和中斷黨代表的任期。實(shí)行黨代表任期制意味著今后黨代表和人大代表、政協(xié)委員一樣，其代表資格和權(quán)利在任期內(nèi)始終行使，可以隨時(shí)向黨委提出議案、意見(jiàn)和建議。三要設(shè)立黨代會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)。在黨代會(huì)閉會(huì)期間，應(yīng)有一個(gè)能使黨代會(huì)繼續(xù)行權(quán)的載體。這就要求黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生一個(gè)常設(shè)委員會(huì)，在黨的代表大會(huì)閉會(huì)期間行使代表大會(huì)的重要職能，處理黨代會(huì)日常事務(wù)。黨代會(huì)常任制改革的目的是使黨代會(huì)真正成為黨的權(quán)力中心，科學(xué)劃分黨內(nèi)權(quán)力，以利于構(gòu)建科學(xué)合理的黨內(nèi)權(quán)力配置和運(yùn)行機(jī)制。

3.不斷健全和完善黨的委員會(huì)制度

目前，在黨代表大會(huì)非常任制情況下，如何解決黨代會(huì)權(quán)力虛置、常委會(huì)“議行合一”權(quán)力過(guò)于集中的問(wèn)題，已成為擺在我們面前的緊迫任務(wù)。一個(gè)切實(shí)可行的解決思路，就是要充分有效地發(fā)揮全委會(huì)的作用，把它從一般的功能性會(huì)議發(fā)展為制度性會(huì)議，使之成為具有實(shí)質(zhì)性意義的組織機(jī)構(gòu)，不僅發(fā)揮其決定黨內(nèi)重大問(wèn)題的功能，而且發(fā)揮其協(xié)助和監(jiān)督常委會(huì)執(zhí)行黨內(nèi)重大決定的功能。然而長(zhǎng)期以來(lái)，在不少地方，全委會(huì)的職責(zé)履行得并不充分，開(kāi)會(huì)次數(shù)過(guò)少，作用不明顯，不同程度地存在著常委會(huì)代替全委會(huì)、書(shū)記辦公會(huì)代替常委會(huì)、全委會(huì)形同虛設(shè)的現(xiàn)象。這不僅嚴(yán)重?fù)p害全委會(huì)的權(quán)威，影響全委會(huì)作用的發(fā)揮，也是造成在重大問(wèn)題決策上由少數(shù)人說(shuō)了算，甚至個(gè)別主要領(lǐng)導(dǎo)人搞個(gè)人專(zhuān)斷的重要原因。因此，一要改變一年或者半年召開(kāi)一次全委會(huì)的慣例，根據(jù)不同情況適當(dāng)增加召開(kāi)全委會(huì)的次數(shù)。要進(jìn)一步擴(kuò)大集體決策的范圍，把重大問(wèn)題的決定逐步由人數(shù)較少的常委會(huì)擴(kuò)大為人數(shù)較多、人員結(jié)構(gòu)較為全面的全委會(huì)來(lái)承擔(dān)，以提高黨委決策的科學(xué)化民主化水平。二要完善黨委內(nèi)部議事制度?！凹w領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定”是黨委內(nèi)部議事的根本原則和基本制度。從原則上講，這四句話(huà)是科學(xué)的，但必須進(jìn)一步具體化。如“民主集中”中“民主”的對(duì)象、范圍，“個(gè)別醞釀”中“個(gè)別”的指向，“會(huì)議決定”中“會(huì)議”的層次和“決定”的原則等等，都必須有具體制度規(guī)定。三要建立健全黨委會(huì)議事的具體制度和運(yùn)行機(jī)制。如黨委書(shū)記和黨委委員的平等制度，少數(shù)服從多數(shù)的會(huì)議決定制度，特別是一人一票的無(wú)記名表決制，即全委會(huì)討論重大決策或討論干部任免時(shí)應(yīng)實(shí)行票決制等。這些制度能將民主集中制原則落到實(shí)處，有利于充分發(fā)揮集體決策的功能。四要建立健全黨委會(huì)、常委會(huì)的工作制度和運(yùn)行機(jī)制。一方面要建立健全二者各自的職責(zé)范圍、議事規(guī)則、決策程序。對(duì)議事范圍、決策過(guò)程、表決方法、檢查落實(shí)等應(yīng)作出明確規(guī)定，防止超越權(quán)力和濫用權(quán)力。另一方面還要完善常委會(huì)向全委會(huì)、全委會(huì)向黨代會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作制度。

4.建立科學(xué)的黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制

科學(xué)的黨內(nèi)監(jiān)督制度至關(guān)重要，但如果沒(méi)有比較完善的科學(xué)的黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)體制，這些監(jiān)督制度就不能充分發(fā)揮作用。目前存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是：中央紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)中央委員會(huì)監(jiān)督難，中央以下各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)同級(jí)黨委及其成員監(jiān)督難。對(duì)此，黨的十八大明確提出要健全紀(jì)檢監(jiān)察體制?，F(xiàn)行的黨內(nèi)監(jiān)督體制是紀(jì)委受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，但實(shí)際上卻是以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主；紀(jì)委成員的提名、任命、調(diào)動(dòng)和待遇都掌握在同級(jí)黨委的手中，使紀(jì)委實(shí)際受制于同級(jí)黨委。這就限制了紀(jì)委監(jiān)督職能的發(fā)揮，特別是很難履行對(duì)同級(jí)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)督制約。紀(jì)委監(jiān)督制約的有效性往往取決于同級(jí)黨委的態(tài)度，而同級(jí)黨委的態(tài)度又取決于主要領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)。這種體制上的局限性，決定了紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委及其領(lǐng)導(dǎo)成員的監(jiān)督制約很難到位。按照列寧當(dāng)年的設(shè)想，紀(jì)委不僅由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，而且應(yīng)將紀(jì)委受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)改為受同級(jí)黨的代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)，實(shí)施對(duì)黨的執(zhí)行機(jī)關(guān)監(jiān)督制約，與執(zhí)行機(jī)關(guān)具有平等地位、平行權(quán)力。執(zhí)行機(jī)關(guān)受代表大會(huì)委托，在政治上對(duì)檢查機(jī)關(guān)實(shí)施指導(dǎo)，以保證執(zhí)行機(jī)關(guān)與檢查機(jī)關(guān)能夠協(xié)調(diào)一致地圍繞黨的中心任務(wù)開(kāi)展工作。應(yīng)在檢查機(jī)關(guān)內(nèi)部實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制，紀(jì)委系統(tǒng)不再受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)紀(jì)委的經(jīng)費(fèi)來(lái)源、干部配備使用和待遇等都由紀(jì)委系統(tǒng)統(tǒng)一管理，以保持相對(duì)獨(dú)立性。紀(jì)委的主要工作人員一律實(shí)行任期制，任期未滿(mǎn)一般不得調(diào)離現(xiàn)任工作崗位。這樣，才能從根本上保證紀(jì)委獨(dú)立地行使監(jiān)督權(quán)。令人欣慰的是，2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要“強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”，并且作出“兩個(gè)為主”的具體規(guī)定，即“查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”，“各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主”B14。這就為各級(jí)紀(jì)委協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作、更好行使黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)提供了更有力的體制保障。endprint

5.建立制約有效的黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

一要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行前的制約。要完善權(quán)力的授受機(jī)制。應(yīng)明確，凡經(jīng)黨內(nèi)選舉產(chǎn)生的人員除特殊情況（如辭職、傷殘、病故等）外都要干滿(mǎn)一屆，且上級(jí)不得隨意調(diào)動(dòng)。如確實(shí)需要變動(dòng)，則必須向選舉單位的黨代表大會(huì)說(shuō)明并需得到相應(yīng)的認(rèn)可。此外，還應(yīng)在黨內(nèi)建立起“限任制”，即規(guī)定對(duì)某種職位的任職時(shí)間限制和任職屆數(shù)限制。二要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力實(shí)施過(guò)程的制約。首先是加大對(duì)決策過(guò)程的制約。正確決策是正確行使權(quán)力、防止權(quán)力濫用的首要環(huán)節(jié)和重要前提。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和決策部門(mén)都要完善重大決策的規(guī)則和程序，建立社情民意反映制度、重大事項(xiàng)社會(huì)公示制度和社會(huì)聽(tīng)證制度，完善專(zhuān)家咨詢(xún)制度，實(shí)行決策的論證制和責(zé)任制。其次是加大對(duì)執(zhí)行環(huán)節(jié)的制約。正確地實(shí)施決策，是正確行使權(quán)力的重要環(huán)節(jié)，也是防止權(quán)力偏離方向和軌道的重要保證。要遵循依法治權(quán)的原則，對(duì)執(zhí)行進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管和控制。要建立依法行使權(quán)力的規(guī)章和管理制度，規(guī)范權(quán)力行使，將一切權(quán)力行為納入法治化的軌道。特別要強(qiáng)調(diào)執(zhí)行的程序性，按照規(guī)定的程序、步驟、方式行使權(quán)力，保證權(quán)力行使者在規(guī)則范圍內(nèi)活動(dòng)，堵住在執(zhí)行過(guò)程中濫用權(quán)力的漏洞。三要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行后果的制約。要探索制定對(duì)權(quán)力行使結(jié)果和效能的評(píng)價(jià)體系和判定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行嚴(yán)格的考核制、獎(jiǎng)懲制和責(zé)任追究制，加大對(duì)權(quán)力行使后果的監(jiān)督和制約力度。對(duì)依法行使權(quán)力成績(jī)突出者，給予一定獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)違法濫用權(quán)力造成惡劣后果的，必須追究責(zé)任、進(jìn)行查處。對(duì)權(quán)力運(yùn)行消極后果的查處，主要實(shí)行罷免制、彈劾制和引咎辭職制。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，罷免是追究責(zé)任的重要方面，是權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中最后一道防線(xiàn)。應(yīng)盡快將“罷免制”從實(shí)體性的原則規(guī)定上升到程序上可操作的制度層面。要加大對(duì)濫用權(quán)力的腐敗分子的懲治力度，使權(quán)力腐敗行為成為高風(fēng)險(xiǎn)、高成本和無(wú)效益、負(fù)效益的行為，最大限度地遏制腐敗。

注釋

①B14《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社，2013年，第35、36—37頁(yè)。

②高寶琴：《馬克思恩格斯黨內(nèi)民主思想及其啟示》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》2013年第3期。

③《馬克思恩格斯全集》第38卷，人民出版社，1972年，第474頁(yè)。

④《馬克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社，1958年，第574頁(yè)。

⑤《馬克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社，1963年，第480頁(yè)。

⑥沈其新、柳開(kāi)軍：《健全黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督機(jī)制的思考》，《湖湘論壇》2011年第2期。

⑦⑧《蘇聯(lián)共產(chǎn)黨代表大會(huì)、代表會(huì)議和中央全會(huì)決議匯編》第2分冊(cè)，人民出版社，1964年，第43—44、71頁(yè)。

⑨習(xí)近平：《在第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第三次全體會(huì)議上的講話(huà)》，《習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)方正出版社，2015年，第128頁(yè)。

⑩王樹(shù)春、楊君、徐新彥：《論黨的權(quán)力科學(xué)配置的重大實(shí)踐價(jià)值》，《經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作信息》2007年第4期。

B11《鄧小平文選》第2卷，人民出版社，1994年，第328—329頁(yè)。

B12牟廣東：《科學(xué)配置黨內(nèi)權(quán)力的意義與路徑選擇》，《嶺南學(xué)刊》2010年第1期。

B13《習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上發(fā)表重要講話(huà)》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年1月14日。

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