2016年經(jīng)濟(jì)工作首要任務(wù)：打好“化解過剩產(chǎn)能”攻堅戰(zhàn)

趙昌文

剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出了2016年經(jīng)濟(jì)工作的五個重點(diǎn)，即“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”，其中，去產(chǎn)能是2016年工作的首要任務(wù)?？傮w來看，2016年“去產(chǎn)能”的任務(wù)艱巨，困難不小，但是，我們別無選擇，只有打好“化解過剩產(chǎn)能”這場攻堅戰(zhàn)，才能為新常態(tài)下的中國經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造新的發(fā)展機(jī)遇。

從產(chǎn)能利用率看我國產(chǎn)能過剩現(xiàn)狀

實(shí)際上，產(chǎn)能過剩問題一直是近年來困擾我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出矛盾和問題。

產(chǎn)能過剩一般是指某行業(yè)的實(shí)際需求數(shù)量低于該行業(yè)的生產(chǎn)能力，而且低的程度超過了正常范圍，所引起的整體生產(chǎn)能力過剩和社會資源浪費(fèi)現(xiàn)象，一般用“產(chǎn)能利用率”或者多個綜合指標(biāo)進(jìn)行度量。

對于產(chǎn)能利用率應(yīng)該保持在何種水平，歷來有不同的看法，雖然不少研究通常采用75%作為合理水平的分界線，但實(shí)際上不同國家，特別是不同行業(yè)，合理產(chǎn)能利用率的標(biāo)準(zhǔn)還是有很大區(qū)別。

從產(chǎn)能利用率看，中國目前相當(dāng)多行業(yè)都是非常低的。2012年以來，國家統(tǒng)計局統(tǒng)計的6萬余戶大中型工業(yè)企業(yè)綜合產(chǎn)能利用率基本低于80%，涉及傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的鋼鐵、有色金屬、建材、化工等，以及新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的風(fēng)電、光伏、碳纖維等，特別是鋼鐵、水泥、電解鋁和平板玻璃四大行業(yè)的產(chǎn)能利用率普遍在73%左右，比全球平均水平約低10個百分點(diǎn)。如果我們再結(jié)合利潤指標(biāo)和企業(yè)虧損的情況，就更加可以判斷出上述行業(yè)目前產(chǎn)能過剩的嚴(yán)重程度。過去十年，鋼鐵行業(yè)銷售利潤率最高為2004年的8%，此后一直下滑，2014年和2015年前10個月已經(jīng)降至略高于零利潤的水平，企業(yè)虧損面47.5%;水泥行業(yè)2004年—2014年的銷售利潤率基本維持在高于5%的水平，但2015年前10個月已經(jīng)降至不到3%，企業(yè)虧損面接近40%。

與鋼鐵、水泥行業(yè)一樣，平板玻璃、電解鋁等產(chǎn)能過剩行業(yè)也都面臨嚴(yán)峻的形勢，企業(yè)經(jīng)營效益持續(xù)惡化。

產(chǎn)能過剩原本是市場經(jīng)濟(jì)條件下的正常現(xiàn)象，即使從中國的情況看，改革開放以來，除了這一輪以重化工業(yè)為主體的產(chǎn)能過剩外，1996年—1999年也曾經(jīng)發(fā)生過以輕紡工業(yè)為主體的第一輪產(chǎn)能過剩。當(dāng)時，中央政府采取的措施主要是：第一，以紡織業(yè)“壓錠”為代表的削減過剩產(chǎn)能;第二，著力淘汰落后產(chǎn)能;第三，大力推進(jìn)國有企業(yè)的兼并重組和破產(chǎn)清算。此外，由于上一輪產(chǎn)能過剩具有明顯的結(jié)構(gòu)性、周期性特征，而且中長期的潛在經(jīng)濟(jì)增長率并未下行甚至此后逐步提高，產(chǎn)能利用率和企業(yè)效益也隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇而重新回升。

如果我們比較在我國經(jīng)濟(jì)不同發(fā)展階段發(fā)生的這兩輪產(chǎn)能過剩，就可以發(fā)現(xiàn)，其產(chǎn)生原因、涉及行業(yè)和表現(xiàn)特征等既有相同之處，也有明顯區(qū)別。共同點(diǎn)是，兩輪產(chǎn)能過剩都發(fā)生在工業(yè)化階段轉(zhuǎn)變的時期，都發(fā)生在國際金融危機(jī)之后。第一輪產(chǎn)能過剩期間正好是我國從工業(yè)化初期向工業(yè)化中期轉(zhuǎn)變的階段，正好是亞洲金融危機(jī)爆發(fā)的時期。這一輪產(chǎn)能過剩正好處于我國從工業(yè)化中期向后期轉(zhuǎn)變的階段，正好處于全球金融危機(jī)爆發(fā)的時期。不同點(diǎn)是，兩輪產(chǎn)能過剩涉及的主要行業(yè)不同，化解產(chǎn)能過剩的政策空間不同。第一輪產(chǎn)能過剩的主要行業(yè)是以紡織業(yè)為代表的輕工業(yè)，主要是消費(fèi)品，而這一輪產(chǎn)能過剩的主要行業(yè)是以鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃為代表的重化工業(yè)，主要是原材料和中間產(chǎn)品;第一輪產(chǎn)能過剩時我國工業(yè)部門的整體發(fā)展水平還比較低，很多行業(yè)還有很大的發(fā)展空間，主要采用淘汰落后產(chǎn)能的辦法以達(dá)到產(chǎn)需平衡，這一輪產(chǎn)能過剩面臨的形勢則是整個工業(yè)、制造業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重已經(jīng)開始下降，進(jìn)一步淘汰落后產(chǎn)能的空間也相對有限。

由此可見，本輪產(chǎn)能過剩是在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，正在經(jīng)歷深刻的速度變化、結(jié)構(gòu)調(diào)整和動力轉(zhuǎn)換的背景下發(fā)生的，具有范圍廣、程度深、延續(xù)時間長的特點(diǎn)，具有深刻的發(fā)展階段和體制機(jī)制原因，具有非常明顯的“中國特色”。一是經(jīng)濟(jì)速度放緩、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型客觀上會形成引發(fā)產(chǎn)能過剩的市場性原因，包括企業(yè)對未來的樂觀預(yù)期引發(fā)過度投資，工業(yè)化階段轉(zhuǎn)換帶來部分行業(yè)需求放緩;二是長期以來存在的一些體制機(jī)制問題加重了產(chǎn)能過剩的程度，包括以GDP導(dǎo)向的考核評價體系刺激了地方政府的投資沖動，財政分權(quán)、公共資源和要素市場化不徹底為招商引資提供了便利，“僵尸企業(yè)”退出不暢加劇了產(chǎn)能過剩。因此，化解產(chǎn)能過剩不能簡單地等待和依靠市場的自我調(diào)節(jié)功能，不能“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，而需要政府調(diào)控與市場機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，需要宏觀政策、產(chǎn)業(yè)政策、微觀政策、改革政策和社會政策的有機(jī)結(jié)合，需要標(biāo)本兼治、長短結(jié)合。

所謂“標(biāo)本兼治”，就是既要看到當(dāng)前產(chǎn)能過剩對企業(yè)、社會和政府的影響，更要看到其形成的體制、機(jī)制和政策原因，正常的周期性、結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩問題不可避免，也并不可怕，但絕不能因?yàn)榈貐^(qū)封鎖、市場分割、保護(hù)落后、資源壟斷人為加劇產(chǎn)能過剩的矛盾。所謂“長短結(jié)合”，就是首先要重視解決當(dāng)前面臨的突出矛盾和問題，絕不能為了眼前利益、局部利益在執(zhí)行中央化解產(chǎn)能過剩的政策要求時打折扣、搞變通，同時，也要認(rèn)識到產(chǎn)能過剩的化解不可能“畢其功于一役”，市場出清不可能是“一次完成”，要更加重視完善防范和化解產(chǎn)能過剩的長效機(jī)制。

真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是攻堅克難關(guān)鍵

應(yīng)該說，對于近年來一直困擾中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)能過剩問題，中央和國務(wù)院高度重視并且已經(jīng)出臺了一系列化解的政策。隨著這些政策的出臺和不斷落實(shí)，最近幾年在化解產(chǎn)能過剩上已經(jīng)取得了一些積極進(jìn)展。但是，時至今日，剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會議再次將“去產(chǎn)能”作為2016年經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)，這就說明，新一輪產(chǎn)能過剩的化解難度非比尋常，還需要進(jìn)一步研究探索更加有效的辦法。

從化解當(dāng)前產(chǎn)能過剩的矛盾和問題看，中央經(jīng)濟(jì)工作會議已經(jīng)明確提出了“五個要”的思路。我認(rèn)為，短期需要關(guān)注的問題主要是產(chǎn)能過剩行業(yè)“僵尸企業(yè)”退出過程中會面臨債務(wù)處置、人員安置等多方面難題?！敖┦髽I(yè)”多有大量負(fù)債，而且債權(quán)債務(wù)關(guān)系非常復(fù)雜，既有對銀行的負(fù)債，也有上下游企業(yè)之間的應(yīng)付賬款以及企業(yè)之間的相互擔(dān)保;以重化工業(yè)為主的產(chǎn)能過剩企業(yè)大多就業(yè)人數(shù)眾多，處理不好容易造成企業(yè)內(nèi)部和社會的不穩(wěn)定。對此，要探索更多地采用市場化兼并重組的辦法，要借鑒以前金融改革和國企改革中一些有效的辦法，如可以更多地發(fā)揮“四大”金融資產(chǎn)管理公司的作用。對于人員的安置，政府要發(fā)揮不可替代的責(zé)任，包括鼓勵企業(yè)員工再培訓(xùn)的政策、社會保底政策等等。

從建立和完善長效機(jī)制的角度看，我們絕不能再繼續(xù)用“逆經(jīng)濟(jì)周期”的傳統(tǒng)思路，即總需求擴(kuò)張政策來解決當(dāng)前的產(chǎn)能過剩矛盾，必須堅定不移地推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。雖然就一些具體的產(chǎn)能過剩行業(yè)看，擴(kuò)大國內(nèi)市場的需求仍然有一定的空間，但“消化一批”不應(yīng)該永遠(yuǎn)成為化解產(chǎn)能過剩問題的主要方向。從根本上講，建立和完善長效機(jī)制，需要進(jìn)一步改革完善對地方政府的考核評價體系、財政稅收體系;建立健全適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的行業(yè)動態(tài)準(zhǔn)入機(jī)制;努力營造各類企業(yè)公平競爭、優(yōu)勝劣汰的市場運(yùn)營環(huán)境;依法加強(qiáng)對質(zhì)量、能耗、技術(shù)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管，等等。一句話，就是要把經(jīng)濟(jì)發(fā)展真正納入法制化的軌道，就是要真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

第一，建立和完善產(chǎn)能過剩行業(yè)的市場負(fù)面清單制度。從長期看，控制產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)的盲目投資，必須要用好負(fù)面清單制度。負(fù)面清單制度可以依照行業(yè)分類設(shè)計，最主要的還是要抓緊完善“行業(yè)規(guī)范條件”，即產(chǎn)能過剩重點(diǎn)行業(yè)在進(jìn)入和運(yùn)營中的產(chǎn)品質(zhì)量、工藝裝備、節(jié)能環(huán)保、安全責(zé)任等標(biāo)準(zhǔn)。市場負(fù)面清單制度要動態(tài)調(diào)整，一旦建立了比較完善的“行業(yè)規(guī)范條件”和監(jiān)管體系，可以考慮適時取消現(xiàn)有針對產(chǎn)能過剩行業(yè)等量置換或減量置換的要求，由企業(yè)自主決定投資。

第二，改革和完善公共資源配置的市場化機(jī)制和價格政策。應(yīng)按照體現(xiàn)資源稀缺性和環(huán)境成本的原則，推進(jìn)公共資源配置的市場化，深化資源性產(chǎn)品價格改革，消除資源價格不平等和扭曲現(xiàn)象，清理不規(guī)范的財稅優(yōu)惠政策，利用市場機(jī)制倒逼產(chǎn)能過剩行業(yè)的產(chǎn)能進(jìn)入和退出。

第三，設(shè)立和完善產(chǎn)能過剩重點(diǎn)行業(yè)的預(yù)警監(jiān)測體系。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，政府相關(guān)部門的職能要從審批轉(zhuǎn)向服務(wù)，或者與行業(yè)協(xié)會合作，定期統(tǒng)計發(fā)布重點(diǎn)行業(yè)產(chǎn)能利用率、行業(yè)利潤率以及國際國內(nèi)市場需求信息，并對行業(yè)的風(fēng)險進(jìn)行分析，以幫助企業(yè)進(jìn)行科學(xué)的投資決策。