新形勢下高校廉政風(fēng)險及立體防控機(jī)制建設(shè)

傅曉英 吳正金

摘 要：隨著高等教育的發(fā)展，高校管理體制、教育體制都發(fā)生了深刻的變化，高校與社會經(jīng)濟(jì)之間存在著千絲萬縷的聯(lián)系。新形勢下，分析高校廉政風(fēng)險及防控存在的問題，建立“廉政教育、民主監(jiān)督、依法治校、隊(duì)伍建設(shè)、責(zé)任追究”五位一體的立體防控機(jī)制，規(guī)范高校權(quán)力運(yùn)行，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：廉政風(fēng)險;防控;體制機(jī)制

中圖分類號：G47 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）01-0057-02

中共中央發(fā)布的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》中指出，“推進(jìn)預(yù)防腐敗工作，加強(qiáng)理想信念教育，增強(qiáng)宗旨意識，使領(lǐng)導(dǎo)干部不想腐;加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新和制度建設(shè)，強(qiáng)化監(jiān)督管理，嚴(yán)肅紀(jì)律，使領(lǐng)導(dǎo)干部不能腐;堅(jiān)持有腐必懲、有貪必肅，使領(lǐng)導(dǎo)干部不敢腐。”習(xí)近平提出“四個全面”中的全面從嚴(yán)治黨，要求把從嚴(yán)治黨常態(tài)化、制度化。近年來，在中紀(jì)委及教育系統(tǒng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，高校系統(tǒng)廉政風(fēng)險防控取得了良好的成效，從排查風(fēng)險點(diǎn)、評估風(fēng)險等級等基礎(chǔ)工作，逐步向建立健全風(fēng)險防控的系統(tǒng)舉措推進(jìn)。隨著高校教育體制機(jī)制改革的深入，逐步形成了校院兩級管理體制，出現(xiàn)了許多新情況、新問題。我們也應(yīng)清醒地看到，高校廉政風(fēng)險防控是一個不斷完善的過程，面對這些新問題，目前還沒有一個完善的體制機(jī)制。因此，新形勢下研究高校廉政風(fēng)險防控管理，探索高校廉政風(fēng)險防控的具體途徑，建立健全廉政風(fēng)險立體防控機(jī)制具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、高校廉政風(fēng)險的類型及成因

（一）高校廉政風(fēng)險的類型

按照重要程度，高校廉政風(fēng)險的主要類型依次為崗位職責(zé)風(fēng)險、制度機(jī)制風(fēng)險、思想道德風(fēng)險、業(yè)務(wù)流程風(fēng)險、外部環(huán)境風(fēng)險和其他風(fēng)險等六種主要類型[1]。這些廉政風(fēng)險的類型既體現(xiàn)在涉及人、財(cái)、物管理的職能部門和高校二級學(xué)院的管理崗位，也體現(xiàn)在各項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行的領(lǐng)域，如“三重一大”及民主科學(xué)決策、干部人事管理、財(cái)務(wù)管理、教育收費(fèi)、獎助學(xué)金發(fā)放管理、基建（修繕）項(xiàng)目管理、物資（設(shè)備）采購管理、校辦產(chǎn)業(yè)和國有資產(chǎn)管理、招生管理、科研經(jīng)費(fèi)管理、社會合作辦學(xué)等。

（二）高校廉政風(fēng)險的成因

業(yè)務(wù)流程的風(fēng)險可以整合到制度機(jī)制風(fēng)險中，本文只分析崗位職責(zé)風(fēng)險、制度機(jī)制風(fēng)險、思想道德風(fēng)險、外部環(huán)境風(fēng)險的成因。

1.崗位職責(zé)風(fēng)險。此類風(fēng)險是領(lǐng)導(dǎo)干部因職位屬性、崗位內(nèi)容、責(zé)任范圍行使權(quán)力帶來的功能性風(fēng)險。自20世紀(jì)末以來，我國高等教育實(shí)現(xiàn)了大發(fā)展，高校規(guī)?？焖贁U(kuò)大，功能逐漸多元化，使得二級學(xué)院和職能部門逐漸形成了一定的權(quán)力范圍，具有一定的廉政風(fēng)險。一方面，校區(qū)擴(kuò)建、建設(shè)新校成為高校普遍的發(fā)展歷程，但相應(yīng)的配套管理和監(jiān)督措施卻未及時跟上，致使基建、采購、后勤等成為高校腐敗多發(fā)領(lǐng)域。從曝光的案例來看，不少都是窩案。另一方面，社會對教育特別是高等教育的需求不斷擴(kuò)大，有些企業(yè)盲目“唯學(xué)歷”招聘人才，因此，很多高校開始組織學(xué)歷教育招生、培訓(xùn)。在此過程中，出現(xiàn)了利用教育資源謀取私利的現(xiàn)象，不同程度地出現(xiàn)了各種形式的“錢權(quán)、錢證、權(quán)證”交易。有的為謀取學(xué)校利益還存在欺騙學(xué)生的情況，導(dǎo)致學(xué)生集體維權(quán)的不良社會后果。由于監(jiān)管制度的不完善，使高校內(nèi)掌握學(xué)歷教育的學(xué)院和職能部門將招生轉(zhuǎn)變?yōu)槟承┨貦?quán)，并借此作為謀取個人或小團(tuán)體利益的工具，并最終導(dǎo)致高校腐敗案件發(fā)生。

2.制度機(jī)制風(fēng)險。高校的規(guī)模擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)了高等教育的外延式發(fā)展，產(chǎn)生了許多新領(lǐng)域和新問題。與之相適應(yīng)，一些新的行為缺少法律依據(jù)，監(jiān)督部門也無“法”可依，一些“擦邊球”行為屢屢發(fā)生，這無疑為腐敗滋生提供了土壤。面對擴(kuò)張后的新問題，原來的系列管理制度也無法適應(yīng)新的情況。目前，高校正著手高等教育的內(nèi)涵建設(shè)，在建章立制上下功夫，實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理。但同時我們也看到，許多制度缺乏可操作性，制度執(zhí)行力薄弱，存在有法不依的現(xiàn)象。

3.思想道德風(fēng)險。人們普遍認(rèn)為，大學(xué)是教書育人、做研究的地方，是科學(xué)的殿堂，是令人象往的“象牙塔”，教職工都是嚴(yán)于律己、素質(zhì)較高的知識分子。因此，在人們思想認(rèn)識當(dāng)中，對高校存在的廉政風(fēng)險認(rèn)識不足，對高校的腐敗問題缺乏警惕性和預(yù)見性。不少領(lǐng)導(dǎo)干部在履行黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任上也存在著認(rèn)識上的偏差，如有的領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，教師只要管好教學(xué)、科研，其他的事情就少管，或者不管;認(rèn)為學(xué)校是事業(yè)單位，沒什么很大的權(quán)力，也沒有可以支配的大的款項(xiàng)，想腐敗也沒有那個條件，即使有問題，同社會上相比也算不上大問題。同時，隨著市場經(jīng)濟(jì)的沖擊，思想和價值呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展，高校領(lǐng)導(dǎo)干部和教師放松了對自己人生觀、價值觀和世界觀的改造，自覺不自覺的奉行著“功利主義”，崇尚物質(zhì)和金錢，導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

4.外部環(huán)境風(fēng)險。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，受“功利主義”的影響，高校的廉政風(fēng)險與社會腐敗的滋生和蔓延有著密切的聯(lián)系。為了滿足社會區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，高校社會服務(wù)功能越來越強(qiáng)，因此，高校參與社會經(jīng)濟(jì)活動的行為日益增多，與社會的交往也越來越頻繁。今天的高校早已不是與世隔絕的“象牙塔”，其很多工作都是社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的一部分，有著自己的利益訴求。處在社會網(wǎng)絡(luò)之中，市場經(jīng)濟(jì)的負(fù)面因素必然會影響滲透到高校之中。近幾年高校腐敗的重災(zāi)區(qū)基建、采購、招生等，恰恰是與社會接觸最為密切和頻繁的領(lǐng)域。

二、高校廉政風(fēng)險防控管理仍存在的問題

目前，大部分高校都制定了懲治和反腐敗規(guī)劃及實(shí)施細(xì)則，基本建立起廉政風(fēng)險防控體系，但仍存在下述五個問題。

（一）高校二級學(xué)院成為廉政風(fēng)險防控的弱點(diǎn)

隨著高等教育的大發(fā)展，高校教育管理體制改革的深入，逐步形成了“校院兩級”管理體制，高校二級學(xué)院在人、財(cái)、物的管理，教學(xué)、科研、“三重一大”事項(xiàng)決策方面的自主權(quán)越來越大，因此，廉政風(fēng)險也隨之加大，這是高校廉政風(fēng)險防控面臨的新挑戰(zhàn)。一方面現(xiàn)有的廉政風(fēng)險管理方式不能深入二級學(xué)院一線，更不能形成一線監(jiān)督網(wǎng)絡(luò);另一方面高校二級學(xué)院行政權(quán)缺乏有針對性的完整規(guī)章制度約束。

（二）高校廉政風(fēng)險防控主體權(quán)威性不夠

執(zhí)行廉政風(fēng)險防控制度的主體權(quán)威性不夠，對學(xué)校決策系統(tǒng)進(jìn)行制約的渠道和力量有限;防控主體未能實(shí)質(zhì)性參與權(quán)力運(yùn)作之中，信息不對稱，無法對執(zhí)行系統(tǒng)防控，防控主體的“早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早糾正”的功能受到制約，難以對廉政風(fēng)險進(jìn)行有效防控。尤其是高校實(shí)行二級管理后，二級學(xué)院紀(jì)檢委員對權(quán)力運(yùn)行廉政風(fēng)險防控?zé)o力。從民主監(jiān)督方面看，由教育部、中國教育工會1985年頒發(fā)的《高等學(xué)校教職工代表大會暫行條例》，隨著時間的推移，已難以適應(yīng)教育改革發(fā)展的需要[2]，高校教職工民主監(jiān)督滯后，甚至流于形式。

（三）高校廉政風(fēng)險防控方式缺乏創(chuàng)新

目前，高校廉政風(fēng)險防控主要集中在制度建設(shè)，民主監(jiān)督方面，導(dǎo)致廉政風(fēng)險防控處于“靜”的狀態(tài)。主要表現(xiàn)在，高校廉政風(fēng)險防控工作和業(yè)務(wù)管理工作結(jié)合不夠緊密，在防控措施和防控手段上創(chuàng)新不夠，尤其是利用現(xiàn)代信息手段加強(qiáng)廉政風(fēng)險防控的手段不多，防控的科技含量有待提高[3]。

（四）高校廉政風(fēng)險防控制度執(zhí)行力不夠

建立健全廉政風(fēng)險防控制度是落實(shí)“全面依法治國”“全面依規(guī)治黨”的具體舉措。但現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了制度和執(zhí)行“兩張皮”的現(xiàn)象，為制度而制度，在實(shí)際工作中避制度而行，或者在運(yùn)用過程中隨意性增大，不按章辦事，違規(guī)操作，這些行為都嚴(yán)重?fù)p害了制度的嚴(yán)肅性與實(shí)效性。在現(xiàn)實(shí)中有兩種具體表現(xiàn)：“唯權(quán)至上”和以制度貫徹文件的“形式主義”。制度不如領(lǐng)導(dǎo)批示，甚至批示不如暗示，工作重心圍繞領(lǐng)導(dǎo)的個人意志轉(zhuǎn);貫徹上級文件精神往往是以制度發(fā)文執(zhí)行，對制度的執(zhí)行層面缺乏相應(yīng)的保障機(jī)制。

（五）高校廉政風(fēng)險防控機(jī)制不完善

按照上級要求，為了促進(jìn)高等教育內(nèi)涵發(fā)展，高校結(jié)合自身實(shí)際，建立健全了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的相關(guān)制度規(guī)定，尤其是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、學(xué)校二級學(xué)院黨政聯(lián)席會議制度、“三重一大”事項(xiàng)決策制度、二級教代會制度、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制、招生就業(yè)、招投標(biāo)、治理教育亂收費(fèi)等制度方面。但這些制度系統(tǒng)性、科學(xué)性不夠，相互之間的銜接和互補(bǔ)還需進(jìn)一步完善。

三、高校廉政風(fēng)險立體防控機(jī)制建設(shè)的路徑

在新形勢下，高校廉政風(fēng)險防控要充分發(fā)揮二級學(xué)院黨組織履行“主體責(zé)任”的作用，構(gòu)建起“廉政教育、民主監(jiān)督、依法治校、隊(duì)伍建設(shè)、責(zé)任追究”五位一體的防控機(jī)制。

（一）創(chuàng)新廉政教育，構(gòu)建自律機(jī)制

廉政文化宣傳教育是廉政風(fēng)險防控的基礎(chǔ)性工作，是實(shí)現(xiàn)“不想腐”的前提。要充分發(fā)揮廉政文化的導(dǎo)向、凝聚和激勵作用，把廉政風(fēng)險防控與廉政文化建設(shè)緊密結(jié)合起來，通過創(chuàng)建廉政文化示范點(diǎn)，開展廉政書畫攝影創(chuàng)作、主題征文活動等，做好黨紀(jì)法規(guī)、先進(jìn)典型和黨風(fēng)廉政建設(shè)成果的宣傳，讓干部職工在潛移默化中接受廉政教育。要通過多種方式開展廉政文化宣傳，充分利用會議、宣傳欄、網(wǎng)絡(luò)等載體，采取宣講講座、宣傳標(biāo)語、網(wǎng)上專欄等形式，宣傳廉政風(fēng)險防控的措施及廉政格言，警示領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真履職。通過多層次開展有針對性的廉政教育，緊密結(jié)合高校的實(shí)際情況，針對領(lǐng)導(dǎo)干部、教師和學(xué)生等不同主體、不同崗位干部職工面臨的廉政風(fēng)險，通過理論學(xué)習(xí)、專題研討、正面引導(dǎo)、反面警醒等多種方式開展行之有效的崗位廉政風(fēng)險教育。通過文化引領(lǐng)、正面宣傳、有針對的教育，構(gòu)建起自律長效機(jī)制。

（二）拓展民主渠道，完善監(jiān)督機(jī)制

高校廉政風(fēng)險防控要結(jié)合實(shí)際，拓展渠道，充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，發(fā)揮不同監(jiān)督主體的作用，形成網(wǎng)狀的監(jiān)督機(jī)制。一是要建立健全教代會制度：高校教代會制度是教職工民主管理學(xué)校的基本形式，建立健全教代會制度，是學(xué)校管理體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。高校在擴(kuò)大自主權(quán)的同時，應(yīng)根據(jù)黨風(fēng)廉政建設(shè)的新要求，對教代會及二級教代會制度進(jìn)行修訂，明確教代會在事關(guān)學(xué)校發(fā)展、教職工切身利益等事項(xiàng)的審議建議權(quán)、審議通過權(quán)、民主選舉權(quán)和審查監(jiān)督權(quán)等。二是要實(shí)現(xiàn)專門監(jiān)督、群眾監(jiān)督和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合：高校除完善監(jiān)督、監(jiān)察、審計(jì)等專門的監(jiān)督外，要暢通群眾來信來訪的渠道。同時要充分利用網(wǎng)絡(luò)、微信等現(xiàn)代媒體在反腐中的積極作用，建立廉政風(fēng)險防控網(wǎng)站，設(shè)立廉政風(fēng)險防控微信公共號。三是要發(fā)揮民主黨派參政議政監(jiān)督：現(xiàn)實(shí)中，民主黨派成員高級職稱知識分子比較多，學(xué)術(shù)威望較高，民主意識和民主管理能力比較強(qiáng)，具有民主監(jiān)督的優(yōu)勢，要讓民主黨派人士充分發(fā)揮參政議政作用，實(shí)現(xiàn)對權(quán)力運(yùn)行的黨外監(jiān)督。四是協(xié)調(diào)上級監(jiān)督和同級、下級監(jiān)督的關(guān)系：自黨的十八大以來，中央提出“兩個責(zé)任”以后，明確同級黨委成員涉及的案件由上級紀(jì)委查辦。管理體制上紀(jì)委受上級紀(jì)委和同級黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)的現(xiàn)狀一時難以改變，但紀(jì)委對黨委的監(jiān)督可以通過監(jiān)督事著手，從而監(jiān)督人，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督事與監(jiān)督人的有機(jī)結(jié)合。學(xué)校紀(jì)委對二級學(xué)院來講有較高的層級和權(quán)威性，對院系及職能部門的監(jiān)控比較有效。因此，高校要協(xié)調(diào)好上級監(jiān)督和同級、下級監(jiān)督的關(guān)系，取得廉政風(fēng)險防控的實(shí)效。

（三）加強(qiáng)制度建設(shè)，完善依法治校體制

以全面依法治國為綱領(lǐng)，全面從嚴(yán)治黨的具體要求就是依規(guī)治黨，這對高校廉政風(fēng)險防控的指導(dǎo)意義在于，建立健全制度，完善依法治校的體制。依法治校就是不斷推進(jìn)高校工作制度化、規(guī)范化、程序化，是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和防治腐敗的治本之策。因此，高校要建立健全各項(xiàng)規(guī)范權(quán)力行運(yùn)的制度，致力于管理體制機(jī)制的革故鼎新。高校要按照結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的原則要求，強(qiáng)化依法治校和民主管理，做到?jīng)Q策更加科學(xué)，執(zhí)行更加順暢，監(jiān)督更加有力。既保證權(quán)力高效運(yùn)行，又保證權(quán)力的正確行使，促進(jìn)學(xué)校的科學(xué)發(fā)展。依據(jù)大學(xué)章程，高校要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，要進(jìn)一步制定與黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制相配套的實(shí)施細(xì)則，對校領(lǐng)導(dǎo)的崗位職責(zé)、工作要求和相關(guān)的運(yùn)行機(jī)制做出具體、操作性強(qiáng)的規(guī)定。要制定二級學(xué)院工作條例，明確二級學(xué)院與學(xué)校及職能部門的權(quán)力邊界。

（四）加強(qiáng)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督，完善紀(jì)檢監(jiān)察體制

高校紀(jì)委及各學(xué)院的紀(jì)檢委員要協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，切實(shí)承擔(dān)起監(jiān)督責(zé)任。在體制上，結(jié)合高校實(shí)際，逐步推動、完善黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，逐步提高紀(jì)委在同級黨委中的地位;在工作中，高校紀(jì)委要結(jié)合高校工作的特點(diǎn)實(shí)現(xiàn)“三轉(zhuǎn)”，明確紀(jì)檢監(jiān)察工作職責(zé)定位，集中精力做好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作;在自身建設(shè)上，要堅(jiān)守責(zé)任擔(dān)當(dāng)，做到正人先正己，不斷提高業(yè)務(wù)能力，樹立剛正不阿、規(guī)范執(zhí)法、秉公執(zhí)法的形象。

（五）明確責(zé)任分工，完善責(zé)任追究制度

繼續(xù)落實(shí)和創(chuàng)新高校黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，通過簽訂責(zé)任書的形式，層層明確學(xué)校黨政負(fù)責(zé)人和其他班子成員、校領(lǐng)導(dǎo)班子成員和分管工作、所聯(lián)系學(xué)院負(fù)責(zé)人的責(zé)任分工，并要求各學(xué)院與學(xué)科進(jìn)一步簽訂黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任書。將黨委主體責(zé)任的內(nèi)容列入責(zé)任書的具體要求，明確各級黨組織負(fù)責(zé)人是第一責(zé)任人，其他領(lǐng)導(dǎo)履行“一崗雙責(zé)”，承擔(dān)相應(yīng)的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任。通過完善責(zé)任體系，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)工作在哪里，黨風(fēng)廉政建設(shè)的責(zé)任就延伸到哪里。

落實(shí)責(zé)任追究是黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制取得實(shí)效的保障。創(chuàng)新黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核的方式，變定性考核為量化考核，重視考核結(jié)果，增強(qiáng)責(zé)任追究的規(guī)范性，維護(hù)責(zé)任追究的嚴(yán)肅性。根據(jù)出現(xiàn)的問題，區(qū)分情況，具體分析領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、主要責(zé)任、次要責(zé)任，逐層負(fù)責(zé)，并做出相應(yīng)的處理?，F(xiàn)實(shí)中存在“重考核輕使用”、責(zé)任追究流于形式的現(xiàn)象，甚至對出現(xiàn)的問題只追究直接責(zé)任人的責(zé)任，而無視分管領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)負(fù)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，大大降低了黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。因此，高校必須建立健全責(zé)任分工、責(zé)任考核、責(zé)任追究的可操作性責(zé)任機(jī)制，只有抓住責(zé)任制這個牛鼻子，才能實(shí)現(xiàn)綱舉目張的作用，才能為學(xué)校各項(xiàng)工作健康發(fā)展提供保障。

參考文獻(xiàn)：

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