國家賠償法的現(xiàn)實困境與發(fā)展完善

薛冰　張曉飛

摘要：國家賠償是針對那些因國家相關職權行使不當?shù)仍蛟斐晒駲嘁鎿p害進行的賠償?！秶屹r償法》的出臺以及修改完善是我國的法治建設水平發(fā)展到一定程度的結果，以法律的形式確定國家賠償?shù)姆秶?、程序和標準能夠實現(xiàn)我國對于人權的保障和尊重，能夠促進依法治國的實現(xiàn)和維護社會的和諧穩(wěn)定。

關鍵詞：國家賠償；法治建設；依法治國

中圖分類號：D911.6文獻標志碼：A文章編號：1008-2921（2016）01-0073-04

在我國由法制建設轉變?yōu)榉ㄖ谓ㄔO的過程中，我國司法管理體系日趨完善。為了實現(xiàn)國家對公民權益的尊重、保障公民人權，我國針對侵害公民和法人權利的行為，出臺了專門的國家賠償法律，《中國人民共和國國家賠償法》（以下簡稱《國家賠償法》）是我國依法治國和法治政府建設發(fā)展的重要標志。依托于憲法基礎上的我國國家賠償法制體系開始實施時，出現(xiàn)了許多現(xiàn)實問題，例如限制條件過于嚴格、賠償額度少、賠償程序不合理以及賠償范圍小等等，這些都將《國家賠償法》推向了一個不具備任何有效實施的地位。因此，在全面依法治國背景下分析《國家賠償法》的現(xiàn)實困境和發(fā)展完善亟待進行。

一、國家賠償奉行和局限于有限賠償?shù)脑瓌t

根據(jù)《國家賠償法》的法律規(guī)定來看，我國實施國家賠償采取的是有限賠償原則，所謂有限賠償就是指對賠償?shù)慕痤~實施限制。從賠償額度的有限賠償標準來說，一般情況下根據(jù)規(guī)定在出現(xiàn)人身自由、生命健康等基本人權受到侵害時，所獲得的國家賠償標準很低，個人財產(chǎn)受到損失之后獲得的國家賠償主要根據(jù)直接損失來確定。從賠償范圍的有限賠償原則來說，《國家賠償法》規(guī)定的范圍也具有非常明顯的限制性，僅僅對出現(xiàn)人身自由、生命健康和財產(chǎn)三種權益受侵害的情況實施國家賠償。諸如《國家賠償法》第三十六條規(guī)定的對于侵犯公民、法人和其他組織的財產(chǎn)權造成損害的處理方式，仍然局限于恢復原狀、必要費用和直接損失，殊不知在當今電子商務、互聯(lián)網(wǎng)+以及融資理財高度發(fā)達的商品社會，瞬息間會產(chǎn)生諸多商機和收益，這種傳統(tǒng)的賠償原則不足以彌補對賠償權利人利益的周全保護。再如以人身自由權的侵害為例，如果沒有對當事人造成極其嚴重的名譽或榮譽損害的情況下，而僅僅是管制、監(jiān)視、拘役或者取保候審等，這些未造成嚴重的人身自由損害的行為，雖然不合乎法律規(guī)定但由于沒有達到國家賠償?shù)臉藴室虼藷o法要求國家賠償。與此同時，在賠償?shù)姆绞缴弦彩怯邢薜?，例如對以上嚴重侵害公民人身自由權造成嚴重名譽損害的，國家賠償?shù)姆绞絻H為在侵權行為影響的范圍內實施不良影響的消除、恢復名譽或者賠禮道歉，而且只有在造成嚴重后果的情形下才支付相應的精神損害撫慰金，且沒有規(guī)定標準和數(shù)額，這相比對公民以及法人造成的身心侵害，賠償力度顯然不足。

二、國家賠償法實施過程中的突出問題和現(xiàn)實困境

1.自賠案件弊端明顯，阻礙國家賠償法的實施

《國家賠償法》第二十二條規(guī)定賠償請求人要求賠償，應當先向賠償義務機關提出。這樣的規(guī)定就表示賠償請求人需要向給自己造成侵害和損失的機關提出國家賠償請求，換句話說，就是賠償義務機關要自己糾正自己的錯誤并承擔賠償責任，這樣的規(guī)定顯然會造成賠償義務機關能拖就拖、能少賠就少賠以及能不賠就不賠，特別是當前強調案件終身負責的背景下，使得自賠案件中賠償義務機關不愿甚至不敢否定自己，造成很多自賠案件很難得到有效合理的解決，既增加了司法成本又影響了社會的和諧穩(wěn)定。與此同時，受制于當前司法尚未完全獨立于行政地域和績效考核體制束縛，國家賠償?shù)穆鋵嵧艿剿诘赜蛐姓嗔Φ淖璧K，特別是財政依附關系，造成國家賠償很難落實。另外，法院本身人員素質和機構設置等因素也在一定程度上不利于國家賠償法的實施以及對賠償請求人權利的保護和損害的彌補。

2.行政不作為造成損害提請國家賠償?shù)默F(xiàn)實缺失

《國家賠償法》第三、四、十七和十八條規(guī)定了因行使國家職權對公民、法人和其他組織造成損害的，應當承擔賠償責任。而對于因行政不作為而對公民、法人和其他組織造成的權益損害由于缺少對其違法性的規(guī)定，所以在現(xiàn)實中沒有提請國家賠償?shù)目赡堋Ｐ姓蛔鳛樵斐傻墓?、法人和其他組織權益損害是相對作為損害而言的，如果行政權力行使時由于機關部門的工作人員主動行為對公民、法人和其他組織造成權益侵害的，如果根據(jù)行為本身進行違法與否的確定有時會具有很大的困難。例如在執(zhí)法人員行使工作權力時造成對公民生命健康權益的損害，這并非執(zhí)法人員的作為傷害行為，而是履行其工作任務以及權力時對公民身體的誤傷。由于其目的是為了完成工作任務，因此很難判斷這種行為是否屬于違法行為，同時也難以確定是否屬于國家賠償范圍。在現(xiàn)實中這些情況大部分都被作為非國家賠償范圍內的情形來對待。另外，諸如監(jiān)獄中的犯人發(fā)生意外死亡或者其它權益受到損害時，作為監(jiān)獄管理的一方應當有責任保證犯人的權益不受到傷害，在這種情況下出現(xiàn)的相關傷害就是最明顯的不作為造成的損害。換言之，《國家賠償法》中沒有任何有關這類情況的賠償規(guī)定，因此許多情況下公民權益受到侵害后并不具備提請國家賠償?shù)默F(xiàn)實條件。

3.抽象行政行為造成的侵害沒有納入國家賠償?shù)姆懂?/p>

眾所周知，現(xiàn)行的《國家賠償法》規(guī)定的賠償范圍，都是指向具體行政行為，作為影響面較大的抽象行政行為沒有實行國家賠償。就具體行政行為而言，也不是所有的具體行政行為的違法后果都能引起國家賠償，比如說行政許可行為，在醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)營、食品藥品監(jiān)督以及土地規(guī)劃建設等方面，行政機關在發(fā)放許可證時，存在違法行為，導致發(fā)放不合法，造成行政相對人或者有利害關系的第三人的損害，其損害結果沒有納入國家賠償法的范疇，無法通過國家賠償?shù)姆绞綄崿F(xiàn)對自己合法權益的保護和救濟。

4.精神損害賠償標準難以界定

我國《國家賠償法》中無論就精神損害程度的確定，還是關于賠償標準的界定，都具有很大的不確定因素，使得面臨精神損害的公民尋求國家賠償時沒有合理的依據(jù)，從而難以獲得有效和合理的國家賠償。一般來說由國家權力行使對公民造成的權益侵害除了基本的物質損害之外，還會帶有嚴重的精神損害影響，甚至對當事人造成不可挽回的損失。從法律角度來說，當公民遭受精神方面的損害時，一般會對當事人的身心產(chǎn)生非常嚴重的影響和損害，無論是身體上或者精神上受到打擊而遭受的身心痛苦，還是因外界的詆毀、污辱等造成的精神傷害，一般都應當以物質或者金錢為賠償方式。

我國《國家賠償法》規(guī)定由于國家權力行使造成公民精神傷害時選擇先非物質而后有限物質賠償?shù)姆绞?，這其實是剝奪了公民在遭到精神損害時應當獲得物質賠償?shù)臋嗬?。即使是國家賠償方式中規(guī)定的賠禮道歉或者主動消除影響等方式，要尋求賠償也面臨極大的困難。目前的制度規(guī)定都難以準確地厘定損害程度和賠償標準，這必然加重了國家賠償中精神損害賠償?shù)碾y度。

5.國家賠償標準存在局限性

根據(jù)目前的《國家賠償法》來看，當公民在面對任何一種權益受到損害時所能夠獲得的賠償范圍和賠償力度都很小。因此，雖然《國家賠償法》制定相關的法律規(guī)定，但其規(guī)定內容的現(xiàn)實意義極為狹隘，在大部分的情況下都不具備提請國家賠償?shù)臈l件。這種制度缺失和實施困難的法律必然造成對公民權益保障效果不明顯和不周全，而且只有在公民權益遭受非常嚴重損害的情形下，才有可能提請國家賠償。而且國家賠償需要經(jīng)歷包括復議、訴訟等相對復雜的審查程序，公民在面對因權益損害造成自身痛苦的同時，還要面對尋求權益維護而不斷經(jīng)歷各種國家賠償?shù)牧鞒?。即使是非常嚴重的損害情形，在經(jīng)歷諸多復議和法律程序后，往往只能獲得有限的國家賠償，難以彌補遭受的損失和痛苦。這就是說無論是國家賠償規(guī)定的提請賠償標準，還是完成相關程序之后當事人獲得的國家賠償結果都有很大的制約與局限。

6.國家賠償?shù)姆ɡ硪罁?jù)不充分

僅僅以違法與否來判定國家賠償是《國家賠償法》中最明顯的法理依據(jù)不充分的表現(xiàn)。國家賠償中以法理為依據(jù)確定是否符合國家賠償條件或者標準的出發(fā)點是為了將所有的國家機關工作人員行為納入法治管理的范疇，然而在國家賠償所面臨具體賠償評定時，卻使法律條款的規(guī)定與相關制度的實施出現(xiàn)了和法理相分離的情況。

例如，我國《國家賠償法》目前僅規(guī)定行政機關及其工作人員在行使行政職權時以及行使偵查、檢察、審判職權的機關以及看守所、監(jiān)獄管理機關及其工作人員在行使職權時對公民、法人和其他組織的人身自由、生命健康和財產(chǎn)三種權益受侵害的情況承擔國家賠償責任。而對于除此三類權益之外其它的因國家權力行使所造成的公民權益侵害，例如政治權利、驅逐出境等雖然也是非常嚴重的公民權益受到侵害行為，卻不被納入國家賠償?shù)姆秶?，這也再次說明相比之前《國家賠償法》的相關規(guī)定雖然得到了修改完善，但是在對公民、法人和其他組織權利的保護和彌補仍然存在缺失。

三、全面依法治國背景下國家賠償法的發(fā)展方向和完善路徑

1.調整并擴大國家賠償范圍

當前的國家賠償范圍具有極大的局限性，使得許多公民權益被損害的情況無法得到應有的國家賠償。要擴大國家賠償?shù)姆秶鷳攺膬蓚€方面做起。一方面，應當對國家賠償責任的范圍進行擴大，加入國家侵權行為的國家賠償責任，擴大因國家侵權損害而應當承擔的賠償范圍。具體的范圍界定仍然是一項難以實施的工作，不僅需要結合我國的經(jīng)濟實力、國家綜合財力，還需要考慮具體權益侵害行為的法理評定依據(jù)，進行國家賠償責任范圍的合理調整。另一方面，應當改變我國行政賠償范圍的確立方式，目前的國家行政賠償確立方式以具體的行政行為作為確定標準，只有在相關規(guī)定范圍內的具體行政行為致使公民權益受到損害才能得到國家賠償，這落實到具體的工作中會出現(xiàn)許多尚未被納入賠償范圍內的行政行為，導致公民利益損害時無法獲得國家賠償。改善這種情況需要將以具體行政行為為確立標準擴展到將抽象行政行為以及行政不作為造成的公民、法人和其他組織的損害納入國家賠償范圍，并且在實施中轉變?yōu)橐孕姓袨榈暮侠硇院秃蠊鳛榇_立國家賠償?shù)臉藴省?/p>

2.改革和整合國家賠償審理機構與審判資源

正如前文所述，在國家賠償特別是自賠案件中，由于法院自身原因、外界干擾等因素，造成案件久拖不決以及處理有失公平等現(xiàn)象，不利于對提請國家賠償當事人合法權益的充分保護和救濟。由此，我們應當根據(jù)各地實際情況探索進一步調整和完善國家賠償處理機構，整合國家賠償審判資源，在各級法院中成立專門的處理國家賠償案件審判機構，選配理論功底深厚和司法實踐水平高的審判隊伍專職處理國家賠償案件，提高國家賠償案件的處理效率，進而提升司法公信力。

3.提高國家賠償標準

目前我國國家賠償標準明顯過低，明顯落后于經(jīng)濟社會發(fā)展實際，無論是精神損害賠償?shù)男Ч€是在公民受到其它生命健康與財產(chǎn)侵害時給予的物質賠償，都基本上無法與公民權益受到的侵害損失相平衡。因此調整國家賠償標準是完善我國《國家賠償法》的必然要求。國家賠償標準的確定首先應當以當事人的受損害程度為基本依據(jù)，根據(jù)公民權益受到損害的程度不同劃分不同的賠償標準，并且將賠償基準提高。與此同時，根據(jù)我國的實際情況具體的國家賠償標準還需要根據(jù)三個條件來確定。一是考慮賠償?shù)暮侠硇院瓦m當性，二是考慮國家的實際負擔能力，三是考慮賠償標準計算方法的統(tǒng)一性和簡便性。我們應當綜合考慮我國實際國情、國力并結合上述三項條件的基礎上進行賠償標準的調整。

4.確定精神損害賠償?shù)脑瓌t和標準

我國目前的《國家賠償法》對于精神損害的實施方式和賠償標準都沒有明確和合理的規(guī)定，這與現(xiàn)代法治社會對于公民權利的保護理念不相符合，因此，我們應當從以下兩個方面對于精神損害的國家賠償進行完善。

首先，應當遵循經(jīng)濟賠償與精神狀態(tài)復原同時進行的原則。對當事人在因國家職權不當行使遭受精神損害時不應當僅僅通過恢復原狀的賠償方法實施賠償，而應當對造成的損害給予上述兩種方式并行的方案進行賠償，使公民得到更為合理的國家賠償。

其次，將精神權利物質化轉變。對公民造成的精神損害雖然是心理上的抽象傷害，但其造成的結果也會直接影響當事人的其它各種權益。而且，這些因精神損害而造成的其它關聯(lián)權益損害往往無法進行量化的計算，因此就需要轉化為物質賠償?shù)男问?，使得精神賠償能夠盡量與當事人的損失相平衡。此外，在對當事人進行精神損害賠償時還應當綜合考慮當事人所處地域收入水平、給當事人造成損害的程度以及賠償對于損害的彌補程度等相關因素進行合理賠償標準的確定。

5.簡化和完善國家賠償?shù)某绦?/p>

我國的《國家賠償法》既是一部實體法，同時也是一部程序法，其中對于針對不同機關和不同職權造成公民權利損害經(jīng)常面臨程序多重和久拖不決的情況，既不利于對公民權利損失的保護和彌補，同時也浪費了司法資源以及增加了訴訟成本，往往激化矛盾，引起群體性事件，不利于社會的和諧穩(wěn)定。因此，我們應當進一步簡化和完善提請國家賠償?shù)沫h(huán)節(jié)和程序，減少行政復議等國家賠償前置程序，將國家賠償納入規(guī)范統(tǒng)一的司法程序中，進一步縮短訴訟時間，提高國家賠償案件處理效率，特別是保障國家賠償案件的事后落實，以期將當事人因國家權力不當行使造成的損害降到最低，并且在最大程度上彌補當事人遭受的物質損失和精神損害。

黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的偉大方略，強調對人權的尊重和保護。以此為契機，我們應當掌握并厘清國家賠償法在實施中所暴露的問題與不足，找尋問題產(chǎn)生的根源，在依法治國的框架體系內，在綜合考慮具體國情和實施環(huán)境基礎之上，進一步完善國家賠償?shù)乃痉ǔ绦蚝蛯嶋H落實，實現(xiàn)法律實施、人權保護和社會效益的有機統(tǒng)一。

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Abstract： State compensation is the damage compensation for those who are wronged in rights and interests because of the terms of the relevant countries to execute their rights improperly. The National Compensation Law revises and improves with Chinas construction of the rule of law level of development to of a certain degree，will determine the scope of state compensation，procedures and standards to achieve our country of and respect for the protection of human rights in the form of law，finally，to implement and maintain social harmony and stability by the rule of law will be promoted.

Key words： state compensation；construction of the rule of law；governance the nation according to the law