政府審計(jì)全覆蓋的探析

張盛楠 靳東 白曉棠 張策

摘 要：黨的十八大報(bào)告中指出，我國(guó)要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)48[2014]號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）為我國(guó)審計(jì)事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)新起到了指導(dǎo)性的作用?！兑庖?jiàn)》更加制度化地規(guī)定了審計(jì)全覆蓋的內(nèi)容，據(jù)此，對(duì)《意見(jiàn)》中關(guān)于政府審計(jì)監(jiān)督全覆蓋問(wèn)題進(jìn)行深入研究，闡明審計(jì)全覆蓋的含義、工作機(jī)制，分析影響國(guó)家審計(jì)全覆蓋的因素并提出一些建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)家審計(jì)；全覆蓋；審計(jì)監(jiān)督

中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）10-0110-02

引言

劉家義審計(jì)長(zhǎng)特別強(qiáng)調(diào)：“國(guó)家審計(jì)是國(guó)家治理體系的基石和保障，是捍衛(wèi)人民利益、國(guó)家安全、促進(jìn)政令暢通和廉潔高效、推動(dòng)民主法治和公開(kāi)透明、促進(jìn)深化改革和科學(xué)發(fā)展的制度保障?！痹谛碌恼吆徒?jīng)濟(jì)形式下，全覆蓋有了新的定位和要求。

一、國(guó)家審計(jì)全覆蓋的含義

黨的十八大報(bào)告提出了經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)“五位一體”的總布局，涵蓋了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)方面，中國(guó)現(xiàn)代化總體格局基本形成。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步對(duì)各領(lǐng)域的改革做出全方位深入部署，形成了國(guó)家治理體系中各方面相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)展、全面涵蓋的改革新局面。審計(jì)全覆蓋要求的提出，進(jìn)一步擴(kuò)展了審計(jì)的范圍，擴(kuò)大了內(nèi)涵，增加了外延。

《意見(jiàn)》將審計(jì)范圍擴(kuò)大到審自然資源和審政策執(zhí)行效果，突破了傳統(tǒng)的審人和審物的審計(jì)，并將審計(jì)范圍從過(guò)去的審部分單位和部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)擴(kuò)大到審所有單位和所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。《意見(jiàn)》要求國(guó)家審計(jì)對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況等進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)全覆蓋性的監(jiān)督審計(jì)；同時(shí)通過(guò)全覆蓋式的審計(jì)發(fā)現(xiàn)國(guó)家政策措施執(zhí)行中是否存在問(wèn)題和尋找重大違法違紀(jì)案件線索，維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)，促進(jìn)廉政建設(shè)。審計(jì)監(jiān)督全覆蓋成為一種新的趨勢(shì)。通過(guò)加大審計(jì)力度，擴(kuò)大審計(jì)種類，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督的全覆蓋，促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化和國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步健康發(fā)展，是《意見(jiàn)》的總體要求和重大突破創(chuàng)新之處。

二、“全覆蓋”的工作機(jī)制

（一）重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象的 “全覆蓋”工作機(jī)制

審計(jì)“全覆蓋”，從審計(jì)客體上講，就是對(duì)審計(jì)對(duì)象的一種多層次、多形式、多目標(biāo)的“全覆蓋”。其中，審計(jì)全覆蓋的關(guān)鍵部分是重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象的“全覆蓋”，它是整個(gè)理念的最核心部分?！兑庖?jiàn)》要求，在對(duì)國(guó)有資產(chǎn)和共有資源的管理、分發(fā)和運(yùn)用的過(guò)程中受益者和分配者，都必須主動(dòng)進(jìn)行審計(jì)、應(yīng)該與審計(jì)機(jī)關(guān)和人員積極配合。重點(diǎn)審計(jì)對(duì)象是由點(diǎn)到線，再由線到點(diǎn)，進(jìn)而組成的一個(gè)整體，其中的點(diǎn)指的是在各個(gè)行業(yè)占有舉足輕重的位置的重點(diǎn)部門；所謂線，即指重點(diǎn)資金鏈；而對(duì)于面，指的是由重點(diǎn)資金鏈發(fā)展成的重點(diǎn)范圍，要根據(jù)審計(jì)署、各個(gè)地方審計(jì)單位、審計(jì)部門的規(guī)定和指導(dǎo)確定。對(duì)于重點(diǎn)單位“全覆蓋”要建立近期、中期和遠(yuǎn)期審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃相結(jié)合的機(jī)制[1]。

（二）縱向垂直的“全覆蓋”工作機(jī)制

第一，對(duì)于國(guó)家級(jí)的審計(jì)部門，實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在此體制中，起主導(dǎo)和主要作用的是上級(jí)部門。所以，國(guó)家級(jí)的審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該不再受審計(jì)管轄限定的束縛，團(tuán)結(jié)各級(jí)力量，包括中央和地方進(jìn)行自上而下的精誠(chéng)合作，進(jìn)而可以更加迅速并且完全弄明白總體情況，站在國(guó)家的角度提出不足，分析問(wèn)題并提出有效的建議。第二，審計(jì)機(jī)關(guān)可以聘請(qǐng)中介組織或?qū)＜覅⑴c國(guó)家審計(jì)項(xiàng)目，也可以利用社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)結(jié)果。實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目資金和重大政策措施的跟蹤審計(jì)模式，實(shí)現(xiàn)審計(jì)客體的縱向垂直。

（三）權(quán)力監(jiān)督的“全覆蓋”工作機(jī)制

審計(jì)“全覆蓋”，在保證審計(jì)重點(diǎn)對(duì)象的“由點(diǎn)到線，由線到面”的同時(shí)，達(dá)到審計(jì)監(jiān)督方式的“縱、橫、合”也尤為重要。

審計(jì)“全覆蓋”，最終的目標(biāo)要用制度遏制住權(quán)力。黨的十八屆四中全會(huì)明確指出：強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，爭(zhēng)取形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。

《意見(jiàn)》更是對(duì)探索實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)做出了更為具體的要求，從而進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍。建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)象的分類管理模式，確保審計(jì)對(duì)象的“全覆蓋”。

三、影響國(guó)家審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的因素

（一）審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的人才資源不足

《意見(jiàn)》明確指出，要擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督的范圍與界限，審計(jì)全覆蓋要包括所有公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任離任審計(jì)，更要包括政策執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，發(fā)揮“免疫功能”系統(tǒng)的作用。但凡涉及到國(guó)家資金、資源、項(xiàng)目等相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和各單位的人員都要進(jìn)行審計(jì)，因而需要投入大量的人力、物力、精力。但是，我國(guó)目前審計(jì)方面的高級(jí)人才不足，國(guó)家審計(jì)人員的專業(yè)水準(zhǔn)和職業(yè)素養(yǎng)均有待提高。在職業(yè)素養(yǎng)方面，國(guó)家審計(jì)要求審計(jì)人員具備良好的溝通能力，能夠應(yīng)對(duì)各種人員；應(yīng)對(duì)各種審計(jì)突發(fā)狀況需要具有靈活處理掌握適度的能力[2]。

（二）審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的信息技術(shù)資源不足

隨著時(shí)代的進(jìn)步科技進(jìn)步推動(dòng)信息化發(fā)展，國(guó)家不斷提高科學(xué)技術(shù)水平，通過(guò)高新技術(shù)的運(yùn)用使治理的能力和水平也不斷得到提升，特別是信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，使全球步入信息化時(shí)代。符合國(guó)家治理的現(xiàn)代化要求應(yīng)該以信息和科技手段作為基本的方式、方法和工具，“大數(shù)據(jù)”已經(jīng)成為我們這個(gè)信息化時(shí)代的標(biāo)簽。我國(guó)是一個(gè)數(shù)據(jù)大國(guó)，但卻不是一個(gè)數(shù)據(jù)強(qiáng)國(guó)，所以通過(guò)對(duì)科技的運(yùn)用，可以開(kāi)發(fā)我國(guó)在大數(shù)據(jù)方面運(yùn)用的潛力。此外，數(shù)據(jù)間的聯(lián)系應(yīng)該得到加強(qiáng)，政府審計(jì)、社會(huì)審計(jì)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)這三方面的數(shù)據(jù)應(yīng)該建立信息共享平臺(tái)，提高審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的效率和深度。

（三）法律規(guī)范體系建設(shè)落后

2014年10月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，這項(xiàng)政府文件中首次揭示了審計(jì)全面覆蓋指標(biāo)，這有力地給我們傳達(dá)了審計(jì)監(jiān)督范圍的一個(gè)信號(hào)，依法治國(guó)、實(shí)施國(guó)家治理體系及治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)是我國(guó)強(qiáng)調(diào)事項(xiàng)的重中之重。國(guó)家審計(jì)在國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、公共資金、自然資源等方面的審計(jì)各種中沒(méi)有明確、具體的法律、法規(guī)的指導(dǎo)[3]。相應(yīng)的法律、法規(guī)仍需要不斷探索、發(fā)展以及完善。

四、國(guó)家審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的建議

（一）提高審計(jì)人員素質(zhì)

國(guó)家大力提倡開(kāi)展“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育，是因?yàn)樵谶M(jìn)行黨的思想政治建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)方面，“三嚴(yán)三實(shí)”的專題教育開(kāi)展起到了深入、持續(xù)推進(jìn)的有力作用，豐富黨內(nèi)政治生活、遵守黨的政治紀(jì)律和堅(jiān)守政治規(guī)矩都受到了“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育的影響，并且提高了審計(jì)人員的政治素質(zhì)和道德水準(zhǔn)。

開(kāi)展“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育，盤活存量、優(yōu)化增量?jī)蓷l腿走路，審計(jì)要做到對(duì)管理、分配、使用公共資金的整個(gè)過(guò)程、各個(gè)方位審計(jì)監(jiān)督，使資金能夠安全使用、規(guī)范利用、高效運(yùn)用。著重風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)突出的方面和細(xì)節(jié)，盡早揭露問(wèn)題、修復(fù)漏洞、妥善處理，充分發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。要做好反腐倡廉的“先鋒隊(duì)”，念好權(quán)力運(yùn)行的“緊箍咒”，用好經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“撒手锏”，從根本抓起，建立健全有效的機(jī)制，確保要權(quán)力不受濫用、資金要不受侵蝕。

（二）走向大數(shù)據(jù)審計(jì)時(shí)代

加強(qiáng)人員培訓(xùn)。計(jì)算機(jī)審計(jì)中級(jí)培訓(xùn)等課程活動(dòng)應(yīng)該在相關(guān)單位中積極開(kāi)展，調(diào)動(dòng)相關(guān)人員的積極性，參加相應(yīng)的培訓(xùn)及考試，并保證人員能同一所收獲，能把學(xué)到的知識(shí)運(yùn)用到審計(jì)工作中。不斷學(xué)習(xí)先進(jìn)化的數(shù)字審計(jì)理念，進(jìn)一步提升了審計(jì)人員對(duì)數(shù)字化審計(jì)的認(rèn)知度。

提供審計(jì)平臺(tái)。在配備設(shè)施方面，購(gòu)買了存儲(chǔ)數(shù)據(jù)服務(wù)器、分析數(shù)據(jù)服務(wù)器。并且，讓專業(yè)的軟件工程師進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)的工作，初步設(shè)立六大財(cái)政分析系統(tǒng)，分別是預(yù)算管理模塊、指標(biāo)管理模塊、支付管理模塊、會(huì)計(jì)總預(yù)算模塊、會(huì)計(jì)核算模塊和非稅收收入模塊，為今后的數(shù)字化審計(jì)奠定了良好的基礎(chǔ)[4]。

收集電子數(shù)據(jù)。進(jìn)行項(xiàng)目審計(jì)的前期調(diào)查階段相關(guān)單位應(yīng)積極提供各類數(shù)據(jù)資料，審計(jì)人員把資料存儲(chǔ)至聯(lián)網(wǎng)審計(jì)系統(tǒng)。由于部分?jǐn)?shù)據(jù)存在保密性，數(shù)據(jù)應(yīng)合理保存和使用，注意數(shù)據(jù)的安全性。

（三）強(qiáng)化依法審計(jì)

對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)講，落實(shí)依法治國(guó)，就是要依法審計(jì)。依據(jù)憲法的相關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院總理對(duì)其依法設(shè)立的審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)監(jiān)督需要依照法律獨(dú)立從而進(jìn)行實(shí)施；地方的審計(jì)機(jī)關(guān)也要依照法律獨(dú)立地進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，地方級(jí)的審計(jì)機(jī)關(guān)要對(duì)本地區(qū)的人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。國(guó)家審計(jì)職權(quán)法定，獨(dú)立性是其依法履職的基礎(chǔ)與條件。因而，我們要以相關(guān)法律法規(guī)和四中全會(huì)的中心精神為基礎(chǔ)，進(jìn)而提高審計(jì)制度的完善速度，強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，面對(duì)省級(jí)以下的審計(jì)機(jī)關(guān)要建立人財(cái)物統(tǒng)一管理的新制度，從而不斷地加強(qiáng)審計(jì)獨(dú)立性和依法審計(jì)的合力效果。

參考文獻(xiàn)：

[1] 審計(jì)研究編輯部.《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》學(xué)習(xí)筆談紀(jì)要[J].審計(jì)研究，2015，（1）：12-19.

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[3] 付忠偉，黃翠竹.審計(jì)“全覆蓋”的工作機(jī)制探析[J].審計(jì)研究，2015，（3）：15-19.

[4] 宋常，黃文炳.基于國(guó)家治理新動(dòng)向的國(guó)家審計(jì)若干思考[J].審計(jì)研究，2015，（2）：7-13.

[責(zé)任編輯 吳明宇]