城中村改造中土地法律問題分析

摘 要：城中村改造是工作不僅關(guān)乎城市的良性發(fā)展，更是影響社會的和諧穩(wěn)定。國家土地的二元所有制結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致城中村改造無法順利開展的根本原因，明晰土地產(chǎn)權(quán)則是城中村改造的核心問題。本文試圖綜合多方研究成果及各地實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，以明晰土地產(chǎn)權(quán)及完善社會保障體制切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，就改造過程中出現(xiàn)的土地產(chǎn)權(quán)變更問題進(jìn)行初步探討，并提出解決問題對策。

關(guān)鍵詞：城中村改造；土地產(chǎn)權(quán)；社會保障

一、城中村土地制度的現(xiàn)狀分析

雖然各地城中村形成的原因有差異，城鄉(xiāng)結(jié)合的特征也不同，但基本可以劃分為三種類型。其一是潛在型的城中村，位于城市的郊區(qū)，尚未與城市建成區(qū)相連，基本保留鄉(xiāng)村特點(diǎn)；其二是發(fā)展型的城中村，位于城市建成區(qū)的邊緣，并與城市建成區(qū)相連，在城市用地不斷楔入的同時(shí)，村建設(shè)用地處于不斷擴(kuò)展中；其三是成熟型的城中村，處在市中心區(qū)，與城市建設(shè)用地相互交錯(cuò)，處于城市建設(shè)用地包圍中，村本身幾乎已沒有農(nóng)用地，村民經(jīng)濟(jì)收入靠出租房屋和集體企業(yè)用地升值的分紅。

我國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，在土地所有權(quán)方面，確立了國有土地所有權(quán)和農(nóng)民集體土地所有權(quán)。關(guān)于國有土地所有權(quán)，根據(jù)《憲法》第10條第1款、《物權(quán)法》第47條、《土地管理法》第8條第1款規(guī)定，城市的土地屬于國家所有，即國有土地所有權(quán)的權(quán)利主體具有唯一性就是國家。但實(shí)際管領(lǐng)國有土地的為各市、縣人民政府，其在管理區(qū)域內(nèi)可以名正言順地代表國家管領(lǐng)國有土地，從而截留、分享土地收益。因而，各市縣人民政府成了國有土地的實(shí)際主體。權(quán)利的行使有異于權(quán)利的歸屬，由于我國地域?qū)拸V，僅由國務(wù)院行使力不從心，國有土地所有權(quán)歸屬的單一性不妨礙權(quán)利行使方式的多樣性。土地作為人類賴以生存的最重要、能帶來恒久收益的資源，土地收益的分配問題顯得特別關(guān)鍵。根據(jù)《土地管理法》第55條規(guī)定，從1999年1月1日開始，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30%上繳中央財(cái)政，70%留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)。資產(chǎn)導(dǎo)致長期以來，土地收入刺激了地方政府濫用土地。

二、城中村改造過程的核心問題：土地產(chǎn)權(quán)的變更

《土地管理法》第八條明確規(guī)定，我國現(xiàn)存國有產(chǎn)權(quán)制度和集體產(chǎn)權(quán)制度兩種形式，即城市實(shí)施國有產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村和城市郊區(qū)實(shí)施集體產(chǎn)權(quán)制度，但現(xiàn)行法律并未對國有土地及集體土地所有權(quán)的區(qū)分作出明確嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕缍ā！稇椃ā返诰艞l、十條、《物權(quán)法》第四十七條、四十八條與《土地管理法》第八條的界定內(nèi)容基本一致，《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二章則指出“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，但何謂“城市市區(qū)”則無明確說明。有學(xué)者認(rèn)為：應(yīng)以城市建成區(qū)為準(zhǔn)，所謂‘城市建成區(qū)一般是指本市已進(jìn)行城市配套建設(shè)，具備城市功能、基本連片的區(qū)域。同樣的，對于集體土地只是規(guī)定“農(nóng)村及城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有”。實(shí)際上，何謂“城市郊區(qū)”也難以明確界定，單憑片面的認(rèn)定而無具體法律依據(jù)。由于法律對國有土地界定不明確，因此集體對土地的產(chǎn)權(quán)界定也顯得模糊不清。

三、城中村改造的出路選擇

“城中村”問題的存在是不可否認(rèn)的事實(shí)，但不能簡單地痛斥“城中村”破壞了城市形象，給城市管理和發(fā)展帶來混亂。究其原因，城中村核心問題仍是農(nóng)民問題，是體制轉(zhuǎn)變過程中，失去土地的農(nóng)民的利益問題、身份問題和社會問題。因此要從根本上解決城中村的“病痛”，必須尋求一個(gè)全面的技術(shù)支持，在統(tǒng)一的法律框架指導(dǎo)下進(jìn)行城中村的治理和改造，在轉(zhuǎn)換戶籍的同時(shí)建立起保障社會經(jīng)濟(jì)生活的制度安排，而不僅對城中村進(jìn)行物質(zhì)空間上的消滅。目前條件下，我國仍然缺乏系統(tǒng)化保護(hù)弱者的機(jī)制，依賴國家現(xiàn)有的社會保障制度，他們同樣注定是一個(gè)被城市生活邊緣化的群體。因此，要解決城中村居民的生活保障問題，必須采取行之有效的措施，從應(yīng)然與實(shí)然相結(jié)合的角度尋找切實(shí)可行的出路，建立一套有效的社會保障制度。

1.基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

就目前城中村的具體情況而言，村民的宅基被征用后，他們的生活水平、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容和所承受的社會風(fēng)險(xiǎn)與其他城市居民并沒有區(qū)別，因而失地村民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該完全參照城市企業(yè)職工社會保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。保障基金的籌集貫徹國家、集體、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的原則進(jìn)行，考慮到現(xiàn)實(shí)中由于大部分農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)能力畢竟有限，國家應(yīng)作為農(nóng)村社會保障的責(zé)任主體，承擔(dān)主要的財(cái)政責(zé)任，農(nóng)民從土地補(bǔ)償資金中拿出一部分，有條件的集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)貼一部分，以l5年繳費(fèi)年限作為一個(gè)分界線，只要個(gè)人繳費(fèi)年限累計(jì)滿l5年而且達(dá)到法定退休年齡的，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金。

2.基本醫(yī)療保障制度

現(xiàn)代社會人們?nèi)找骊P(guān)注健康，患病后能否獲得保障已成為人們的愿望與訴求。醫(yī)療保障應(yīng)是人人享有的權(quán)利，而不是基于身份享有的特權(quán)，但我國卻一直實(shí)行著兩種不同的醫(yī)療保障制度：城鎮(zhèn)職工居民為基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，農(nóng)村實(shí)行的是合作制醫(yī)療保障制度?！俺侵写濉本用袷ベ囈陨娴耐恋睾统鲎馕葜?，與城市農(nóng)民工、下崗失業(yè)工人、城市貧民一樣同屬于社會弱勢群體，因此探索城中村居民的基本醫(yī)療保障制度具有迫切性、現(xiàn)實(shí)性和機(jī)遇性。在操作中，“城中村”居民應(yīng)參照《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》的規(guī)定參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)，其基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金由統(tǒng)籌基金和個(gè)人帳戶構(gòu)成，個(gè)人繳納的基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，全部計(jì)人個(gè)人帳戶，同時(shí)村民還可根據(jù)其實(shí)際從事農(nóng)業(yè)勞動時(shí)間，折算為繳費(fèi)時(shí)間為其繳納醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)。

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作者簡介：

蘇曉（1991—），女，陜西省西安市人，現(xiàn)為西安市律師協(xié)會黨務(wù)管理員。

（作者單位：西安市律師協(xié)會）